長(zhǎng)垣市因地制宜探索農(nóng)村宅基地建設(shè)利用新模式

長(zhǎng)垣市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 蘇吉慶

河南省農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心 梅皓

長(zhǎng)垣市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 曹暢

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率高，利用效率低。一方面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體不明晰，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)交易難以開展。另一方面，農(nóng)村宅基地制度不健全，違法占用宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)，村民住房安全沒有保障。長(zhǎng)垣市從制度層面入手，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)范管理；通過(guò)土地規(guī)劃、集中聯(lián)建、集中居住等方式促進(jìn)農(nóng)村宅基地退出和利用效率提高。

一、實(shí)施思路

（一）選址

選址為探索宅基地建設(shè)利用新模式的前期階段，該階段要根據(jù)村莊的居住分布情況、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面統(tǒng)籌考慮。例如，人口外遷的空心村、老舊村等。村莊人口相對(duì)較少，居住分散，可考慮在其內(nèi)部集中聯(lián)建。并根據(jù)村莊布局、村民申請(qǐng)情況，在本村建設(shè)范圍內(nèi)謀劃合適的位置，優(yōu)先選擇成方連片的閑置建設(shè)用地，或選擇老舊房屋較多的區(qū)域，也可兩者結(jié)合。

（二）規(guī)劃

規(guī)劃的目的是對(duì)村莊的整體規(guī)劃編制進(jìn)行科學(xué)分類，為百姓營(yíng)造良好的人居環(huán)境?，F(xiàn)實(shí)情況是不少村莊的建設(shè)水平相對(duì)較低，缺乏有效的規(guī)劃引導(dǎo)，導(dǎo)致村莊建設(shè)缺乏特色，房屋亂建現(xiàn)象較為嚴(yán)重。有的地方雖然有新房子，但沒有形成新村的整體形象；有的地方雖然有了新村，卻未能展現(xiàn)出新的風(fēng)貌。實(shí)施集中聯(lián)建前，必須在村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上開展聯(lián)建規(guī)劃，一般由村級(jí)自行組織，也可由鄉(xiāng)級(jí)協(xié)助組織。規(guī)劃階段應(yīng)想盡想，充分歸納總結(jié)可能會(huì)遇到的情況，針對(duì)水、電、網(wǎng)絡(luò)、燃?xì)?、排污管網(wǎng)等要素做好系統(tǒng)、全面規(guī)劃，切實(shí)保障村民的權(quán)益，充分尊重村民的意愿，上下結(jié)合，激發(fā)村民參與自治的積極性。

（三）實(shí)施

工作實(shí)施前階段性、系統(tǒng)性的規(guī)劃是重中之重，是保證政策順利落地的指向標(biāo)。但在具體的落實(shí)工作中，復(fù)雜多變的情況難以預(yù)測(cè)。其中，宅基地所有權(quán)的變更、住宅建造等行為會(huì)對(duì)村民的自身權(quán)益產(chǎn)生重大影響。因此，在實(shí)施階段，首先，要解決空閑宅基地使用權(quán)收回問(wèn)題。目前，在空閑宅基地使用權(quán)收回過(guò)程中，仍有部分村民不認(rèn)可、不配合，主要矛盾著重體現(xiàn)在部分村民擔(dān)心宅基地使用權(quán)收回后無(wú)法獲得應(yīng)有權(quán)益。同時(shí)，傳統(tǒng)的思想觀念在一定程度上會(huì)影響部分村民針對(duì)宅基地“私有”與“公有”的判斷，且村民自身知識(shí)與能力的限制亦會(huì)迫使村民對(duì)宅基地產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴性,在面對(duì)空閑宅基地使用權(quán)收回時(shí)會(huì)產(chǎn)生抵觸心理。因此，要求村集體經(jīng)濟(jì)組織面對(duì)此類問(wèn)題時(shí)，應(yīng)硬手段和軟手段并用?！坝彩侄巍笨梢詮恼叻矫嬷?，例如，當(dāng)村民在選擇建房位置時(shí)，可以賦予宅基地原使用權(quán)人優(yōu)先擇位權(quán)；“軟手段”可以從政策深度講解、模范帶頭等方面做好村民思想工作，轉(zhuǎn)變這部分村民對(duì)宅基地所有權(quán)的認(rèn)知。其次，應(yīng)解決老舊住宅中的村民遷居問(wèn)題，可由村組織將遷居村民統(tǒng)一安排，詳細(xì)規(guī)劃電、水、食、行、住等涉及民生的要素，并建立相應(yīng)的激勵(lì)補(bǔ)償措施，保障遷居村民的生活權(quán)益。

二、試點(diǎn)實(shí)例

自2017 年宅基地改革工作開始以來(lái)大楊樓村先后騰退多宅、廢宅49 宗19 200 m2，退出超占155 宗16 533 m2，累計(jì)收取宅基地有償使用費(fèi)用13.5 萬(wàn)元。2019 年村集體經(jīng)濟(jì)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃的實(shí)際情況，牽頭成立河南省鴻木林建筑勞務(wù)有限公司、河南省攀巖物業(yè)服務(wù)有限公司（現(xiàn)河南楊樓物業(yè)服務(wù)有限公司）等，并組織本村集體經(jīng)濟(jì)成員開展相關(guān)業(yè)務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)收入為80 萬(wàn)元。2020 年，大楊樓村引入億信（長(zhǎng)垣）控股集團(tuán)有限公司，該公司調(diào)查了村中土地分布后，申請(qǐng)將村中空閑土地資源轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)資源，創(chuàng)立了長(zhǎng)垣市高科技醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)園6 號(hào)（億信醫(yī)療器械股份有限公司所在地），為本地村民提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高了當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖胨健?/p>

自2021 年開始，滿村鎮(zhèn)為滿足群眾的住房需求，實(shí)現(xiàn)騰退宅基地合理高效利用，確保宅基地改革紅利落到實(shí)處。大楊樓村委為保證聯(lián)建房項(xiàng)目順利落地，依據(jù)規(guī)劃及土地合法性調(diào)查，統(tǒng)籌規(guī)劃，制定詳細(xì)的工作方案。村委針對(duì)部分村民對(duì)集中聯(lián)建與空閑農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回工作的抵觸心理采用軟手段，由村、組干部進(jìn)行引導(dǎo)，入戶宣傳。同時(shí)以胡同、家族等紐帶關(guān)系對(duì)集中聯(lián)建問(wèn)題進(jìn)行疏導(dǎo)，改變存有抵觸心理村民的固有思想，改變其對(duì)宅基地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)，并將村民相關(guān)的權(quán)益訴求進(jìn)行歸納整理，協(xié)同村民共同完成集中聯(lián)建工作與村中土地規(guī)劃。具體措施如下：

一是成立鎮(zhèn)、村集中聯(lián)建房項(xiàng)目專班，并由一名鎮(zhèn)副職牽頭，兩名村干部具體落實(shí)，協(xié)調(diào)農(nóng)戶溝通。對(duì)于建筑設(shè)計(jì)、建筑隊(duì)伍聯(lián)絡(luò)施工等具體問(wèn)題，大楊樓村經(jīng)過(guò)商議決定采取統(tǒng)一設(shè)計(jì)，在保障施工質(zhì)量的同時(shí)，節(jié)約農(nóng)戶的建房成本與時(shí)間精力。二是在聯(lián)建房期間，大楊樓村進(jìn)一步健全了幫扶機(jī)制，同時(shí)優(yōu)化精簡(jiǎn)審批流程。其中，主要包括允許聯(lián)建房農(nóng)戶先建后拆，允許其在建房完成后的6 個(gè)月內(nèi)拆除舊宅。對(duì)于建房期間無(wú)法保障基本居住條件的農(nóng)戶，由村內(nèi)專班為其協(xié)調(diào)落實(shí)臨時(shí)住房，充分發(fā)揮鎮(zhèn)內(nèi)及村內(nèi)空閑住房的價(jià)值。部分聯(lián)建房農(nóng)戶在建房期間會(huì)存在建房資金困難的問(wèn)題，由村集體協(xié)助解決，幫助困難農(nóng)戶聯(lián)絡(luò)低息乃至無(wú)息借款，解決農(nóng)戶的資金困境并減少相應(yīng)的借貸風(fēng)險(xiǎn)。三是聯(lián)建房建設(shè)完畢后，專班副職組織土地、農(nóng)業(yè)部門協(xié)同處理，保證相關(guān)產(chǎn)權(quán)證件順利辦理，確保證件及時(shí)送達(dá)農(nóng)戶手中。四是專班對(duì)聯(lián)建房屋的水、電、天然氣、排污管網(wǎng)等方面統(tǒng)一規(guī)劃并落實(shí)，并對(duì)聯(lián)建房所在區(qū)劃落實(shí)相應(yīng)公共設(shè)施，確保住戶的基本生活需求與精神需求。

大楊樓村就以上工作方案對(duì)集中聯(lián)建工作進(jìn)行落實(shí)，在村東南選出1400 m2村民廢宅作為村內(nèi)首個(gè)集中聯(lián)建房用地，并于2023 年5 月完成大楊樓集中聯(lián)建房一期項(xiàng)目，安置農(nóng)戶6 戶，聯(lián)建房區(qū)劃面積1400 m2。此次集中聯(lián)建房一期項(xiàng)目順利落地，為新模式的探索提供了基本依據(jù)。大楊樓村為鞏固現(xiàn)有新模式探索成果，同時(shí)布局農(nóng)村整體規(guī)劃，持續(xù)推進(jìn)集中聯(lián)建的聚群規(guī)模優(yōu)勢(shì)，大楊樓村結(jié)合規(guī)劃，加快開展村南2200 m2、村北1267 m2二期項(xiàng)目落實(shí)，并計(jì)劃在未來(lái)3～15 年，將居家農(nóng)戶區(qū)域整體東移，在不改變農(nóng)村田園風(fēng)貌的同時(shí)，規(guī)劃4～6 個(gè)用于集中聯(lián)建的用地，提高土地利用效率。

三、未來(lái)前景

大楊樓村為土地集中規(guī)劃、宅改建房新模式為農(nóng)村宅基地改革提供了一種實(shí)施思路，依托當(dāng)?shù)卣w風(fēng)貌及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，合理構(gòu)建集中聯(lián)建房的區(qū)劃，在一定程度上改善了村中的農(nóng)戶分散、耕地分散的情況，在保證耕地面積的情況下，由村集體帶頭將村中成片的空閑土地資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源，提高村集體收入的同時(shí)也為村民提供了“掙錢多、離家近”的工作崗位，并逐步完善村中公共服務(wù)設(shè)施，修建休閑娛樂場(chǎng)所，改善村中的整體風(fēng)貌。

從大楊樓村這一試點(diǎn)案例中可以展望整個(gè)長(zhǎng)垣市各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于宅基地使用權(quán)、土地規(guī)劃、村中風(fēng)貌等方面的未來(lái)發(fā)展方向。一方面，通過(guò)構(gòu)建完善的集體土地分配制度和空閑宅基地處置方法，發(fā)揮村委干部的模范帶頭作用，調(diào)動(dòng)村內(nèi)居住村民參與土地規(guī)劃的積極性。另一方面，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的土地使用程度、位置優(yōu)勢(shì)不盡相同，應(yīng)依據(jù)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色，充分發(fā)揮籬笆經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，建設(shè)特色地方經(jīng)濟(jì)模式，如大楊樓村，東臨省道S219，靠近滿村鎮(zhèn)、丁欒鎮(zhèn)等衛(wèi)材重鎮(zhèn)，因此，可在省道附近引進(jìn)制造業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)將村中農(nóng)戶整體向東遷移，在西部構(gòu)建成片的大面積耕地，將集中聯(lián)建房區(qū)劃構(gòu)建在耕地與產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間，既方便村民農(nóng)閑時(shí)在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)工作，又便于村民務(wù)農(nóng)。

各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r建立創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園模式、田園特色小鎮(zhèn)模式、文化旅游鄉(xiāng)村模式等。例如惱里鎮(zhèn)、蘆崗鎮(zhèn)等背靠黃河的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)當(dāng)?shù)匚恢冒l(fā)展黃河生態(tài)休閑旅游業(yè)，依照黃河體系打造黃河水文化等特色旅游景點(diǎn)。相似地勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可將村中農(nóng)戶集體向鄉(xiāng)鎮(zhèn)中部靠攏，保留東部耕地的同時(shí)，打造特色旅游景點(diǎn)，部分成片空閑土地也可建成農(nóng)家樂等特色酒店。魏莊鎮(zhèn)、孟崗鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于不完全具備發(fā)展特色旅游的基礎(chǔ)，可以考慮引入企業(yè)入駐本地，在實(shí)施農(nóng)戶集中聯(lián)建之后，將成片的大面積空閑土地用于構(gòu)建當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)，并通過(guò)鄉(xiāng)道X033 將商品運(yùn)入市內(nèi)或北上高速G3511 將商品運(yùn)至全國(guó)各地。

當(dāng)今處于智能信息化發(fā)展階段，萬(wàn)物互聯(lián)的思想已滲透各個(gè)行業(yè)，利用人工智能、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)為鄉(xiāng)村振興服務(wù)是未來(lái)惠民的方向之一。例如，利用無(wú)人機(jī)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行航拍獲得高清影像，之后利用附加神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)對(duì)高清圖像進(jìn)行處理，對(duì)新建或拆除房屋、入駐企業(yè)或在建企業(yè)進(jìn)行檢測(cè)，并將檢測(cè)結(jié)果反饋至終端，由工作人員將空閑宅基地或成片空閑土地進(jìn)行標(biāo)注，同步至微信小程序、手機(jī)APP、網(wǎng)頁(yè)客戶端等客戶終端，需用地人員或單位可以直接在手機(jī)或電腦端在地圖上選址并等候?qū)徟?。隨著如Chatgpt、文言一心、盤古大模型等AI 語(yǔ)言大模型的興起，未來(lái)可以在現(xiàn)有的信息系統(tǒng)引入智能語(yǔ)音系統(tǒng)，方便用地人員咨詢當(dāng)?shù)卣摺?/p>

長(zhǎng)垣市在未來(lái)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃、集中聯(lián)建、集中居住等模式探索上要充分發(fā)揮各地特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并依托高度智能信息化平臺(tái)，探索空閑宅基地利用新模式，為長(zhǎng)垣市發(fā)展作出貢獻(xiàn)。