鄉(xiāng)村治理，“有為”還是“無為”？

何國勝

《有為而治：節(jié)儉、高效與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》

在前現(xiàn)代，中國是費孝通所言的鄉(xiāng)土社會，建立在熟人圈子和差序格局之上。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理，也不是當下的模樣。歷史上，“皇權”不下縣，國家行政機構只設到縣一級，再往下，治理靠的不是國家，而是社會力量，更準確來說是依靠士紳或地方精英。

所謂的地方精英，是在社會上有一定地位、有財產(chǎn)、受過教育、參加過科舉考試的人。他們在國家認可的前提下對縣以下的鄉(xiāng)村社會進行管理。作為回報，政府免除他們的賦稅和徭役。

這是一種依賴地方性規(guī)范的“無為而治”模式，但近代以來，鄉(xiāng)村治理被納入了國家政權建設的軌道。不過，這一進程在清末民初并不順利，一直到新中國成立后，通過建立基層黨組織、基層政權和各種群眾性組織，國家權力才真正下沉到基層或者鄉(xiāng)村。

隨著這一變化，鄉(xiāng)村治理不再是以前單純的基層治理，鄉(xiāng)村事務被納入國家權力的監(jiān)控范圍。而且，鄉(xiāng)村的發(fā)展，也不再是簡單的“無為而治”，而是被納入國家的發(fā)展戰(zhàn)略。所以，新中國工業(yè)化時期以及后續(xù)一系列發(fā)展過程中，農(nóng)村成為資源的供應地，支持城市和工業(yè)的發(fā)展。后期，在經(jīng)濟、城市和工業(yè)大發(fā)展后，農(nóng)村成為資源輸入地，也是消除貧困的主陣地。

此外，鄉(xiāng)村的治理不再依賴地方性規(guī)范，而是被納入制度化軌道。在相當長的時間里，這種制度化是以官僚化和行政理性化的形式呈現(xiàn)出來的。此時的村長、村書記，不再是以往那種鄉(xiāng)村能人順帶管理村莊事務的模式，而是變成固定坐班、職業(yè)化以及有嚴密科層制的行政管理體系的一環(huán)。

可鄉(xiāng)村治理以這樣的科層制和官僚制全方位運行時，就產(chǎn)生一系列新的問題。如基層疲于應對上面的監(jiān)督檢查，超負荷運行，反而在鄉(xiāng)村治理中沒法投入足夠的精力。或者，由于鄉(xiāng)村組織行政化，大量本來依靠自治解決的事務涌入行政渠道，導致基層組織來不及處理，各種小事就會通過“上訪”渠道變成大事。

同時，因為高度科層化的基層組織導致國家權力細碎化，突出地表現(xiàn)為部門細分卻難以有效整合，單個部門的力量小，故而沒有辦大事的能力?；鶎訉⑦@種現(xiàn)象總結為：看得見的管不著，管得著的看不見，基層普遍陷入了“有責無權”的管理悖論。

而且，當下的鄉(xiāng)村治理不再僅是單純有關農(nóng)村的治理，而是逐漸向“城鄉(xiāng)治理”這種融合的方向發(fā)展。因為農(nóng)民雖然進城，但離土不離鄉(xiāng)，依然回村進行農(nóng)業(yè)種植，或者半工半耕。

要解決這些問題，就必須理清在黨組織領導下的鄉(xiāng)村治理抑或基層治理中自治、法治和德治的關系，實現(xiàn)一種節(jié)儉、高效的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理模式。

這正是呂德文教授最近出版的《有為而治：節(jié)儉、高效與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》討論和試圖回答的問題。該書基于豐富、長時段的基層調研經(jīng)驗而產(chǎn)生，對中國鄉(xiāng)村治理的歷史、現(xiàn)狀、存在問題以及治理智慧等，有細微且全面的論述。

如果你對中國的基層治理如何進行或者鄉(xiāng)村干部如何工作以及他們?yōu)槭裁茨敲疵Φ葐栴}有所好奇，這本書能提供一種觀察。