徐州鄉(xiāng)村數(shù)字化治理現(xiàn)狀與對策研究

梁瀏嘉 LIANG Liu-jia；尤澤鍇 YOU Ze-kai；牛鴻蕾 NIU Hong-lei

（徐州工程學院管理工程學院，徐州 221018）

0 引言

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革發(fā)展，影響著社會大局穩(wěn)定。我國改革開放以來，鄉(xiāng)村和城市在資源配置和經(jīng)濟發(fā)展上均處于不平衡的狀態(tài)。徐州市作為淮海區(qū)域中心城市也不例外，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距，農(nóng)村地區(qū)治理能力有待提升，而提升鄉(xiāng)村治理能力的關(guān)鍵點就在于數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)?？梢姡嵘熘菔朽l(xiāng)村數(shù)字化治理能力具有重要現(xiàn)實意義。

如圖1 所示，近年來徐州市城鄉(xiāng)人口比例背向發(fā)展。人口遷移對區(qū)域發(fā)展起到關(guān)鍵作用，提升鄉(xiāng)村治理能力，留住村鎮(zhèn)居民，賦能鄉(xiāng)村發(fā)展刻不容緩。

圖1 徐州市城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诖酥?/p>

圍繞鄉(xiāng)村數(shù)字化治理，目前國內(nèi)國外的學術(shù)界都進行了一定的研究，這對后續(xù)分析思路提供了重要的借鑒意義。已有學者從體系建設(shè)、基層參與、群眾素質(zhì)多個角度切入，研究探討提升鄉(xiāng)村數(shù)字化治理能力的關(guān)鍵點位。朱建建等（2021）提出建立科學合理的評價指標體系，對中國鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化水平進行測度具有重要的現(xiàn)實意義。燕小錄（2013）以人民主權(quán)理論、公民社會理論和協(xié)商民主理論為理論基礎(chǔ)，透視了我國公民參與鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)實情況，并分析問題提出四點建設(shè)性意見。蘇嵐嵐等（2022）基于四川省和重慶市654 戶農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，村民急需提升數(shù)字素養(yǎng)且對鄉(xiāng)村數(shù)字化治理了解不多且參與較少，據(jù)此提出全方位提升農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)水平、完善多元主體協(xié)同共治的策略體系并優(yōu)化鄉(xiāng)村數(shù)字治理的配套支撐機制等政策建議。郎友興（2016）提出鄉(xiāng)村治理“可治能力”這一概念，從總體性的制度建構(gòu)和治理技術(shù)角度出發(fā)，為實現(xiàn)目標提供基礎(chǔ)性的框架，體現(xiàn)了治理能力的“靜態(tài)”與“動態(tài)”雙面的特性。

圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村治理，學界已進行了一定程度的探索，但仍然存在較大拓展空間。部分成果停留在技術(shù)維度闡述數(shù)字經(jīng)濟在鄉(xiāng)村振興中的價值，或強調(diào)數(shù)字鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新發(fā)展，針對具體區(qū)域的鄉(xiāng)村數(shù)字治理效能的研究并不多見。

作為一個農(nóng)業(yè)大市，徐州的鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)正處在起步階段。筆者以提升鄉(xiāng)村數(shù)字化治理能力為出發(fā)點，首先研究相關(guān)資料文獻，對徐州市部分村鎮(zhèn)的現(xiàn)有數(shù)據(jù)查閱、整理與總結(jié)，其次通過文獻調(diào)查法、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法等方式了解到目前存在于徐州市的鄉(xiāng)村數(shù)字化治理現(xiàn)狀，最后加以分析說明并提出對策。本研究可以為徐州市當下不平衡的數(shù)字化治理現(xiàn)狀以及后續(xù)鄉(xiāng)村數(shù)字化治理工作推進提供策略參考，推動形成新時代下鄉(xiāng)村數(shù)字化治理新格局。

1 徐州鄉(xiāng)村數(shù)字化治理取得的成效

1.1 數(shù)字化治理手段的局部運用

第一，在日常鄉(xiāng)村工作上，徐州市部分農(nóng)村運用數(shù)字平臺，充分聽取基層村民對村務(wù)工作的意見，引導廣大村民積極參與鄉(xiāng)村發(fā)展的討論，增加群眾與基層治理工作的互信力，基層干部反應數(shù)字化治理與村民的關(guān)系更加緊密。

第二，搭建便民互動的數(shù)字化村務(wù)工作平臺，在手機上開展鄉(xiāng)村事務(wù)溝通，不斷增強村務(wù)溝通的及時性、主動性和透明度，可以有效促進農(nóng)村基層權(quán)力規(guī)范運行，有力提高村務(wù)決策的民主性和科學性。利用移動終端的數(shù)字化治理手段應用促進基層黨組織更好地發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，不失為數(shù)字化治理的局部有益探索。

第三，在鄉(xiāng)村安全治理上，徐州市依托5G、大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)，與中國電信展開合作。徐州電信“天翼看家”云監(jiān)控平臺，在賈汪、銅山、豐縣、沛縣、睢寧、邳州、新沂7 個縣（市）區(qū)，130 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、2410 個村（社區(qū)）實現(xiàn)全覆蓋，已在農(nóng)村地區(qū)安裝攝像頭超9 萬部，受權(quán)共享攝像頭4.6 萬部。利用數(shù)字化治理安全手段為新時代農(nóng)村發(fā)展和“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)保駕護航，解決基層鄉(xiāng)村安全治理難題，提升廣大村民安全感、幸福感。

1.2 “光網(wǎng)鄉(xiāng)村”技術(shù)底盤的構(gòu)造

徐州從2014 年開始由信息進村入戶工作小組牽頭，進行信息進村入戶實踐。截止到目前，徐州市一共建設(shè)1200 多個各類互聯(lián)網(wǎng)基站，農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)系統(tǒng)脈絡(luò)初步構(gòu)建，全市物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應用比例達到22%，農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化服務(wù)覆蓋率達到67.38%。為加快農(nóng)村地區(qū)數(shù)字化治理及互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，徐州市持續(xù)推進“光網(wǎng)鄉(xiāng)村”建設(shè)，打造全光纖、寬帶化接入網(wǎng)絡(luò)。在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實施10GPON 改造，鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)承載能力將提升10 倍以上，居民實際使用寬帶平均速率超200M，不斷提升光纖網(wǎng)絡(luò)覆蓋，更好地滿足農(nóng)村地區(qū)用戶千兆光纖上網(wǎng)需求。

如圖2 所示，徐州市各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入戶數(shù)逐年增長，由2010 年的70.1 萬戶增至2020 年的358.1 萬戶，增長幅度在五倍左右，為徐州市鄉(xiāng)村數(shù)字化治理搭建可靠技術(shù)底盤。

圖2 徐州市域鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶數(shù)

1.3 數(shù)字治理基層管理的網(wǎng)格化

鄉(xiāng)村數(shù)字化治理難題之一是解決群眾的數(shù)字化治理參與的管理工作。近幾年來，徐州創(chuàng)新性開展網(wǎng)格化數(shù)字治理工作管理模式。以網(wǎng)格化服務(wù)管理中心為樞紐，以信息化手段為支撐，依托統(tǒng)一的數(shù)字化管理平臺，將群眾數(shù)字化治理參與區(qū)域依據(jù)一定的標準，劃分為各個單元數(shù)字網(wǎng)格，并指定網(wǎng)絡(luò)管理員對單元數(shù)字網(wǎng)格進行巡查，服務(wù)管理各區(qū)域的數(shù)字化治理工作。當前徐州市已在全市農(nóng)村地區(qū)推廣該管理模式，希望其助力鄉(xiāng)村數(shù)字化治理建設(shè)工作，探索可靠發(fā)展路徑。

2 徐州鄉(xiāng)村數(shù)字化治理存在的主要問題

2.1 數(shù)字化鄉(xiāng)村治理整體規(guī)劃缺乏

目前，徐州各地的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)還處于自下而上的自主探索階段，如豐縣整合110、120、12345、應急等50 多個平臺，將其統(tǒng)一接入“城市大腦”，確保緊急問題緊急處理，銅山聯(lián)合氣象部門打造的“互聯(lián)網(wǎng)+氣象”平臺為村民出行和農(nóng)作提供天氣預警。但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府智慧應用目前還處于各自分別應用狀態(tài)，缺乏整體規(guī)劃，沒有統(tǒng)一的技術(shù)標準，難以在后續(xù)數(shù)字化鄉(xiāng)村治理上形成全市一盤棋的局勢，使得徐州市政府不具有從整體層面掌控徐州鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的能力，不利于后期發(fā)展，各部門協(xié)同工作。

2.2 城鄉(xiāng)數(shù)字化設(shè)施建設(shè)差距較大

雖然徐州一直推進農(nóng)村地區(qū)數(shù)字化發(fā)展，但是和城市數(shù)字化建設(shè)相比，城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝依然較大。據(jù)統(tǒng)計，2019年有近三成的縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未設(shè)置承擔信息化相關(guān)工作的行政科（股），有近六成的縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局未設(shè)置信息中心（信息站）。徐州市規(guī)劃建設(shè)9132 個5G基站，截止到2020 年底，徐州建設(shè)5G 基站約6000 個，實現(xiàn)市區(qū)和各縣主城區(qū)5G 覆蓋。截至2021 年底，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村建設(shè)4G 站點3079 個、5G 站點810 個，行政村5G 覆蓋率為百分之零。預計到2021 年底，實現(xiàn)114 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別5G 全覆蓋，到2025 年底，才實現(xiàn)行政村5G 全覆蓋。

如圖3 所示，徐州市5G 基站鄉(xiāng)村建設(shè)數(shù)明顯低于當前建設(shè)數(shù)和規(guī)劃建設(shè)數(shù)，僅在當前總建設(shè)數(shù)中約占13.5%，在規(guī)劃總建設(shè)數(shù)中約占8%。可見，徐州鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)仍需有力的后續(xù)投入。

圖3 徐州5G 基站城鄉(xiāng)建設(shè)情況

2.3 數(shù)字化鄉(xiāng)村建設(shè)人口基礎(chǔ)有待加強

一方面，數(shù)字化鄉(xiāng)村治理所需的人才不足。通過初步調(diào)查得知徐州市鄉(xiāng)村基層管理者主要由普通干部和大學生村官組成。大學生村官在數(shù)字化素質(zhì)、數(shù)字意識還有個人能力上相較于普通干部都具有一定優(yōu)勢，從總體上提高了干部群體的數(shù)字治理能力。但是大學生村官具有不穩(wěn)定的特性，他們大多是周邊區(qū)域的大學生經(jīng)過公務(wù)員考試或者選調(diào)生計劃來到鄉(xiāng)村參加工作，容易受到外在因素的干擾和誘惑，提前離職的情況常常發(fā)生。這種現(xiàn)象使徐州鄉(xiāng)村數(shù)字化治理缺乏有技術(shù)基礎(chǔ)的基層工作者，不利于數(shù)字化鄉(xiāng)村治理工作的長期開展。

徐州市數(shù)字化鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)薄弱的問題不僅出現(xiàn)在鄉(xiāng)村基層管理者上，廣大村民也缺乏相應的互聯(lián)網(wǎng)技能掌握，基層互聯(lián)網(wǎng)技能匱乏問題十分突出顯要。據(jù)學者統(tǒng)計，全國范圍內(nèi)，45.56%的村民亟需互聯(lián)網(wǎng)技能培訓，53.26%的涉農(nóng)管理者反映需加快鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺培訓推廣隊伍建設(shè)，可見相關(guān)人才缺乏是全國鄉(xiāng)村數(shù)字化治理建設(shè)的通病所在。

另一方面，徐州市數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的觀念在村民中較為薄弱。鄉(xiāng)村數(shù)字化治理工作的推進需要在村民中有一定思想文化基礎(chǔ)，顯然在這方面農(nóng)村的基礎(chǔ)并不扎實。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，徐州鄉(xiāng)村群眾60%缺乏數(shù)字化意識，民眾對于數(shù)字化的認識有待提升，少部分鄉(xiāng)村居民甚至不會使用微信。根據(jù)蘇嵐嵐、彭艷玲（2022）對四川省和重慶市654戶農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果，農(nóng)民參與數(shù)字化黨群教育、數(shù)字化村務(wù)管理和數(shù)字化民主監(jiān)督的比例分別為20.48%、17.89%和12.08%；而村民參與數(shù)字化黨群教育比例為20.48%，參與數(shù)字化村務(wù)管理比例為17.89%。該調(diào)查詳實可靠，覆蓋了不同經(jīng)濟發(fā)展水平，不同數(shù)字化發(fā)展水平的區(qū)域，進一步證明群眾數(shù)字化情況不理想，薄弱的數(shù)字化基礎(chǔ)再加上后續(xù)培養(yǎng)的乏力，使得鄉(xiāng)村數(shù)字化治理水平低，工作難以開展，對徐州市尋求鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)路徑具有重要的參考意義。

3 徐州鄉(xiāng)村數(shù)字化治理的對策建議

3.1 構(gòu)建數(shù)字鄉(xiāng)村整體協(xié)調(diào)治理規(guī)劃

徐州鄉(xiāng)村地區(qū)的數(shù)字化建設(shè)，需要根據(jù)不同村莊實際情況，做出不同安排，保證地方個體發(fā)展需求的同時，也導致了不同單位間村務(wù)系統(tǒng)不暢連，難以在鄉(xiāng)村數(shù)字化治理上形成整體合力，沒有發(fā)揮數(shù)字信息快速傳播，聯(lián)動感強的特點。所以要在空間結(jié)構(gòu)上要實現(xiàn)各區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，推動數(shù)字鄉(xiāng)村縱深發(fā)展，將自上而下統(tǒng)籌規(guī)劃和自下而上的自主探索相結(jié)合，引導徐州縣鎮(zhèn)村各級政府和其他數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的主體積極參與，構(gòu)建數(shù)字鄉(xiāng)村整體協(xié)調(diào)治理系統(tǒng)。一是以豐縣為落腳點，吸取豐縣在鄉(xiāng)村數(shù)字化治理建設(shè)中整合平臺，打造大治理系統(tǒng)的模范經(jīng)驗，積極學習豐縣數(shù)字鄉(xiāng)村系統(tǒng)的建設(shè)對策并推而廣之。二是依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部信息化發(fā)展規(guī)劃，遵循數(shù)據(jù)驅(qū)動、內(nèi)生發(fā)展可持續(xù)的理念。以數(shù)字化技術(shù)為底盤，科學協(xié)調(diào)的治理制度為骨架，真正實現(xiàn)“牽一發(fā)而動全身”。比如開通各村之間村務(wù)系統(tǒng)的訪問渠道，既利于上級政策在基層落地的協(xié)同部署，鞏固基層治理戰(zhàn)斗堡壘，又利于各村委之間互相學習交流鄉(xiāng)村數(shù)字化治理經(jīng)驗，徹底讓數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村治理，助力鄉(xiāng)村振興。

3.2 助力鄉(xiāng)村數(shù)字化治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前徐州在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了長足發(fā)展，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)“同網(wǎng)同速”，但部分區(qū)域以云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的“新IT”數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施仍較為落后。在我國全面加快推進新基建的背景下，要重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的區(qū)域，而農(nóng)村地區(qū)就是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的薄弱之處，關(guān)鍵一環(huán)。只有讓大數(shù)據(jù)中心、5G 基站等高新數(shù)字化產(chǎn)品進入到徐州市廣大農(nóng)村地區(qū)中、進入到村委會的辦公桌上、進入到農(nóng)民的家中院中，才能在農(nóng)村地區(qū)進一步促進數(shù)字科技與村務(wù)處理、居民生活的深度融合，打造整體協(xié)調(diào)可持續(xù)的智慧數(shù)字化鄉(xiāng)村，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村數(shù)字化治理格局。同時，徐州市政府可聯(lián)動相關(guān)機構(gòu)和廠商，通過財政貼息、稅收返還、財政撥款等方式，解決鄉(xiāng)村數(shù)字化設(shè)備設(shè)施建設(shè)進度慢、產(chǎn)品質(zhì)量差、相關(guān)企業(yè)難以入手的問題。將徐州市農(nóng)村地區(qū)打造成全國先進、全省一流的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施完善區(qū)，數(shù)字化治理示范區(qū)。

3.3 開動人才選拔和文化宣傳工作

人才是數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)推進的關(guān)鍵，群眾是數(shù)字鄉(xiāng)村賴以生存的根基。徐州市在數(shù)字鄉(xiāng)村治理缺乏人才這個癥結(jié)上，一方面要在鄉(xiāng)村領(lǐng)導干部上著力，開展針對性的互聯(lián)網(wǎng)知識教育培訓，調(diào)動基層干部積極性。政府相關(guān)部門要制訂具體培訓課程，聘請專業(yè)人士，為基層干部提升數(shù)字素養(yǎng)；在調(diào)動基層干部積極性上，地方財政應適當增加村干部的工資。采取“以獎代補”的方法，通過績效考核，對數(shù)字鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)突出、有潛力的村莊給予一定程度上浮動工資。另一方面采用優(yōu)秀人才引進政策，徐州市應構(gòu)建多層次數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)人才選拔和激勵體系。在每年公務(wù)員、選調(diào)生招錄時，對于緊缺人才適當增加指標、提高待遇，同時歡迎有技術(shù)、能管理的村莊精英擔任村干部，充實數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)人才方陣。

在數(shù)字鄉(xiāng)村治理缺乏群眾力量的癥結(jié)上，打破城鄉(xiāng)“數(shù)字素養(yǎng)鴻溝”、提升農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)，是建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的“最后一公里”，是完善數(shù)字化鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)的重要舉措。徐州市基層政府要充分對照社會治理中的角色定位，當好百姓的“父母官”。在村民意識薄弱、積極性不高的癥結(jié)前，對癥下藥。發(fā)揮文化潤人心脾，源遠流長的優(yōu)勢，組織數(shù)字鄉(xiāng)村精干力量，或文藝演出，或知識普講，走街串巷的把數(shù)字化意識播種到人民心里。只有讓農(nóng)民對數(shù)字治理的適應能力增強，利用數(shù)字化解決問題、參與治理的意識樹立，才能讓數(shù)字化鄉(xiāng)村治理模式真正扎根到廣大農(nóng)民的心里去。