檢察監(jiān)督線索集中統(tǒng)一管理機制探索

北京市人民檢察院檢察監(jiān)督線索理論研究課題組

摘 要：檢察監(jiān)督線索是檢察機關監(jiān)督辦案的源頭，對于檢察機關全面充分履行監(jiān)督職能有著重要意義。但是，當前實踐中普遍存在對檢察監(jiān)督線索認識不清、意識不強、渠道不廣、積極性不高等問題。北京市檢察機關通過深入研究檢察權運行規(guī)律，厘清了檢察監(jiān)督線索與監(jiān)督辦案之間的基本邏輯和原則，通過開展檢察監(jiān)督線索集中統(tǒng)一管理實踐，推動了首都檢察監(jiān)督辦案的全面發(fā)力和量效齊升，成為深化檢察辦案供給側(cè)結(jié)構性改革的有益探索。

關鍵詞：檢察權 檢察監(jiān)督線索 業(yè)務管理

面對新時代新發(fā)展階段，為更好地滿足新時代人民群眾新的更高水平的需求，經(jīng)過新一輪內(nèi)設機構改革，檢察機關形成了刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察“四大檢察”并行的法律監(jiān)督格局。然而，2021年6月中共中央印發(fā)《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》指出，“法律執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板，檢察機關法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分”。面臨上述突出問題，全國各級檢察機關都在積極探索改變現(xiàn)狀的突破點，而檢察監(jiān)督線索管理也是其中的一個重要課題。

一、檢察監(jiān)督線索管理工作的現(xiàn)狀和問題

檢察監(jiān)督線索，顧名思義即檢察機關據(jù)以開展監(jiān)督辦案工作的問題線索。有學者指出，“綜觀我國檢察理論研究的歷程，法律監(jiān)督理念的提法并非是從一開始便有，而是經(jīng)歷了一段時間的演變與發(fā)展而成。”［1］ 檢察監(jiān)督線索的相關理論概念、內(nèi)涵外延也是隨著司法實踐的變革，經(jīng)歷了從無到有、不斷變化的過程。

監(jiān)察體制改革之前，檢察機關的監(jiān)督線索基本只局限于職務犯罪偵查的線索，甚至還設置了舉報中心專門負責職務犯罪線索的受理和初核。隨著監(jiān)察體制改革和司法體制改革縱深推進，檢察機關法律監(jiān)督的作用更加凸顯，并被賦予了新時代的內(nèi)涵和外延，與之相對應的，對監(jiān)督線索的認識從之前側(cè)重以“職務犯罪偵查線索”為主，也擴展至覆蓋“四大檢察”監(jiān)督辦案線索的范疇，對監(jiān)督線索的理論研究隨之逐步深入。

為進一步發(fā)揮檢察監(jiān)督線索在辦案中的能動作用，各級檢察機關開展了積極探索和實踐。2020年11月，西藏自治區(qū)人民檢察院和浙江省寧波市海曙區(qū)人民檢察院分別出臺了《西藏檢察機關監(jiān)督案件線索管理辦法（試行）》和《寧波市海曙區(qū)人民檢察院監(jiān)督線索管理規(guī)定（試行）》。2022年5月，最高檢印發(fā)了《人民檢察院內(nèi)部移送法律監(jiān)督線索工作規(guī)定》（以下簡稱《線索工作規(guī)定》）及相關實施細則，對檢察機關內(nèi)部法律監(jiān)督線索的概念、類型、移送程序等作出了規(guī)定。但是，實踐中檢察監(jiān)督線索管理工作仍存在若干具體問題需要進一步研究解決。

（一）對檢察監(jiān)督線索的本質(zhì)認識不深

在檢察機關“法律監(jiān)督”角色的前提下，檢察權在不同業(yè)務類型中的行使還具有不同的屬性。其中，如審查逮捕、審查起訴等職能的啟動主要依靠公安機關、監(jiān)察機關等單位的案件移送，體現(xiàn)了檢察權的“司法被動性”屬性；而民事檢察、行政檢察、公益訴訟、刑事訴訟監(jiān)督等職能的啟動主要依靠對群眾控告申訴、辦案中發(fā)現(xiàn)、其他單位移送等渠道獲得的線索進行研判，從而自主決定是否開展監(jiān)督，體現(xiàn)了檢察權的“監(jiān)督主動性”屬性。從上述規(guī)律中不難看出，檢察監(jiān)督線索是監(jiān)督案件的源頭，線索的規(guī)模質(zhì)量就直接決定了檢察監(jiān)督案件的規(guī)模和質(zhì)量。然而，長期以來，檢察機關普遍缺乏“監(jiān)督線索意識”，只注重監(jiān)督辦案環(huán)節(jié)忽略了監(jiān)督線索，導致監(jiān)督線索的獨立性價值被湮沒，監(jiān)督線索工作沒有受到應有的重視，對于監(jiān)督線索的管理更無從談起。

（二）檢察監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)機制不健全

當今信息社會中，經(jīng)濟生產(chǎn)活動和執(zhí)法司法活動都產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)信息，而執(zhí)法司法中存在的問題也隱藏在這些數(shù)據(jù)的背后，檢察機關進行法律監(jiān)督的可能性得到了極大拓展。如何從海量信息中篩查出有效的監(jiān)督線索，是擺在檢察機關面前必須正視和解決的重要課題。但是，目前大多數(shù)檢察機關獲取線索的渠道依舊比較單一，仍停留在過去傳統(tǒng)的“等案上門”“憑經(jīng)驗監(jiān)督”的個案審查模式，使得監(jiān)督線索來源打不開、監(jiān)督規(guī)模上不去、監(jiān)督效能不高的突出問題始終未能有效破解，一定程度上制約檢察監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展。

（三）檢察監(jiān)督線索的配套制度不完善

檢察實踐中，是否發(fā)現(xiàn)了線索、發(fā)現(xiàn)線索后是否移送、何時移送，很大程度由業(yè)務部門決定。由于目前缺乏更為具體的配套考核激勵措施，造成業(yè)務部門對于線索發(fā)現(xiàn)、移送和辦理的工作積極性不高、主動性不強，仍習慣于“等、靠、挑”，坐等人民群眾上門申請或者其他單位移送，對于接收的線索還要挑挑揀揀，把辦理有難度的線索擋在“立案”之外，存在很大的隨意性。這種工作模式可能造成線索的大量延誤和流失，影響檢察監(jiān)督的時效和質(zhì)量。

二、檢察監(jiān)督線索管理機制改革應當遵循的原則

檢察工作是否需要改革，是否實現(xiàn)了科學發(fā)展，主要應從兩個方面來判斷：一是否有利于發(fā)展和完善中國特色社會主義檢察制度，是否有利于維護公平正義和促進社會和諧。二是否符合解放思想的時代需要、是否能不斷滿足人民群眾的司法需求、是否符合司法工作的基本規(guī)律。［2］因此，開展檢察監(jiān)督線索管理機制改革，必須對上述基本原則和關鍵理念問題進行研究和闡述。

（一）檢察監(jiān)督線索管理機制改革應對標全面加強法律監(jiān)督的要求

推進檢察監(jiān)督線索管理機制改革，必須以落實中央對于檢察機關全面加強法律監(jiān)督工作要求為目的，堅持“檢察機關法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分”的問題導向。在充分認識檢察監(jiān)督線索作為監(jiān)督案件源頭的重要性的基礎上，應當通過檢察監(jiān)督線索管理機制改革以及相配套的績效考核措施，從源頭上規(guī)范和鼓勵檢察監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)和移送工作，再通過對從“入口”到“成案”的全流程管理監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督線索信息收集、檢察監(jiān)督線索管理、檢察監(jiān)督辦案三個不同環(huán)節(jié)的“三級對接、層層推進”。通過擴大監(jiān)督線索的規(guī)模及覆蓋面來擴大監(jiān)督案件的規(guī)模及覆蓋面，從而實現(xiàn)檢察監(jiān)督工作的全面、充分發(fā)展，做到“應覆蓋盡覆蓋”。

（二）檢察監(jiān)督線索管理機制改革應基于對檢察工作的規(guī)律性認識

基于檢察監(jiān)督線索是監(jiān)督案件來源的規(guī)律，檢察監(jiān)督辦案必定經(jīng)歷“監(jiān)督信息—監(jiān)督線索—監(jiān)督案件”的發(fā)展過程。因此，檢察監(jiān)督線索對于擴大監(jiān)督案件來源、推動監(jiān)督案件規(guī)模、提升監(jiān)督案件質(zhì)效有著重要作用。如果檢察機關不對監(jiān)督線索進行全方位、全口徑、全流程的管理，就無法全面掌握監(jiān)督信息和監(jiān)督線索的底數(shù)，從而就不可能準確判斷自身所辦理的監(jiān)督案件的數(shù)量和質(zhì)量是否在合理范圍，更不可能深入了解自身是否充分履行了檢察監(jiān)督職能。借鑒職務犯罪偵查工作將線索的篩查登記、研判分析、初核調(diào)查、審批立案等工作納入整體管理范疇的做法，檢察監(jiān)督工作也應當從源頭上將監(jiān)督信息和監(jiān)督線索納入案件整體流程管理的范圍，并配合相應的評查和績效考核措施，設置移送線索數(shù)、線索成案率等評價指標，從而形成對檢察監(jiān)督線索的規(guī)范、科學、正向管理機制。這樣有助于改變目前檢察監(jiān)督線索的管理分散化、無序化，有助于加強檢察人員對檢察監(jiān)督工作的規(guī)律性認識，防止檢察人員對于大量的監(jiān)督線索視而不見、隨意辦理，激勵檢察人員提高監(jiān)督履職的主觀能動性。

（三）檢察監(jiān)督線索管理機制改革應有利于解決人民群眾訴求

新發(fā)展階段人民群眾對于法治需求的內(nèi)涵更豐富、標準更高，檢察機關囿于司法辦案、監(jiān)督結(jié)構失衡等問題，造成了檢察工作發(fā)展與人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾。解決檢察監(jiān)督與群眾需求之間的不適配問題，就應著眼于如何將群眾反映的訴求導入檢察辦案程序，而其中的“橋梁”就是檢察監(jiān)督線索。也就是說，只有將隱藏于海量信息背后的人民群眾訴求信息，通過一定規(guī)則的篩選審查，轉(zhuǎn)化為檢察監(jiān)督線索，才能由業(yè)務部門在研判核查后轉(zhuǎn)化為檢察監(jiān)督案件進行辦理，從而有效回應群眾訴求、解決民生問題，滿足人民群眾對于公平正義的需求。

（四）檢察監(jiān)督線索管理機制改革應順應數(shù)字檢察發(fā)展趨勢

當前，檢察工作的“數(shù)字革命”成為大勢所趨，以檢察工作現(xiàn)代化服務中國式現(xiàn)代化是當前和今后一個時期檢察機關的中心任務。在科技賦能檢察工作的大環(huán)境下，檢察監(jiān)督線索管理機制改革也必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思路，改變固有方法，堅持運用數(shù)字思維和數(shù)字方式開展工作，善于運用科技信息化手段為檢察監(jiān)督線索工作變革發(fā)展提供“數(shù)字”引擎。一方面，針對傳統(tǒng)的監(jiān)督線索來源渠道窄、發(fā)現(xiàn)獲取難、限制檢察監(jiān)督辦案規(guī)模的問題，可以利用網(wǎng)絡融合、平臺融合、數(shù)據(jù)融合、應用融合等手段，大力提升檢察人員從海量的數(shù)據(jù)信息中查找獲取監(jiān)督線索的能力，將法律監(jiān)督的問題線索“發(fā)現(xiàn)難”轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}線索“隱匿難”，從而為檢察監(jiān)督工作開源增效。另一方面，構建完善的監(jiān)督線索管理系統(tǒng)，實現(xiàn)線索管理的現(xiàn)代化、流程化、可視化，助力線索的統(tǒng)一集中管理和統(tǒng)籌分析利用，以全方位的檢察監(jiān)督線索管理推動檢察監(jiān)督工作由個案向類案、由被動向主動、由辦理向治理轉(zhuǎn)型的深刻變革。

三、北京市檢察機關推進監(jiān)督線索管理機制改革的實踐探索

北京市檢察機關在堅持“檢察機關法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分”的問題導向，深入研究檢察權運行規(guī)律，把握檢察履職的時代特征的基礎上，開展檢察監(jiān)督線索管理機制的探索，并在逐步實踐中總結(jié)了部分經(jīng)驗。

（一）通過探索線索管理工作規(guī)律，實現(xiàn)監(jiān)督線索的獨立性價值

檢察監(jiān)督線索本身具有重要的獨立價值，通過監(jiān)督線索的案件化辦理最直接也最核心的價值就在于能夠促進監(jiān)督線索轉(zhuǎn)化成監(jiān)督案件。北京市檢察機關通過深入探究監(jiān)督線索的屬性特征和工作規(guī)律，轉(zhuǎn)變工作思路，以監(jiān)督案件類型反推監(jiān)督線索類型的模式，明確了監(jiān)督線索案件化辦理和監(jiān)督事項案件化辦理的依據(jù)和路徑。

一方面，以監(jiān)督辦案必然始于監(jiān)督線索為原則，根據(jù)監(jiān)督辦案實踐，全面梳理檢察業(yè)務應用系統(tǒng)（2.0）中的各類監(jiān)督案件，深入研究監(jiān)督案件類型特質(zhì)，分析對應線索類型，從140類“四大檢察”常見案件類型中篩出79類監(jiān)督案件，從而梳理出相對應的79類可以轉(zhuǎn)化為監(jiān)督案件的對內(nèi)監(jiān)督線索。另一方面，以監(jiān)督辦案必然制約公權行使為原則，歸納出4類監(jiān)督相關單位行使執(zhí)法司法職能的對外監(jiān)督線索。

通過上述工作，將監(jiān)督線索與監(jiān)督案件之間直接建立了密切的對應關系，辦理監(jiān)督線索的方式和標準均可以參照辦理監(jiān)督案件的相關要求，開展前期的初核、初查，為檢察監(jiān)督線索的案件化辦理找到了“突破口”和“支撐點”。同時，根據(jù)監(jiān)督案件類型反推檢察監(jiān)督線索類型也為重大監(jiān)督事項從“辦事模式”向“辦案模式”的轉(zhuǎn)變找到了“通道”，即只要按照重大監(jiān)督事項的業(yè)務屬性將其歸為相應的監(jiān)督線索類型，便可經(jīng)過線索審查辦理程序，將能夠立案的線索轉(zhuǎn)化為相應的檢察監(jiān)督案件，將游離在程序之外的重大監(jiān)督事項轉(zhuǎn)入檢察業(yè)務應用系統(tǒng)（2.0）中進行辦理，實現(xiàn)對執(zhí)法司法中的嚴重違法問題線索進行受理審查、立案編號、調(diào)查核實、程序規(guī)制、依法處理、立卷歸檔［3］，從而確保監(jiān)督結(jié)論的程序合法性，有效避免重大監(jiān)督事項非案件化辦理帶來檢察監(jiān)督的弱化、虛化和隨意化。

（二）通過完善監(jiān)督線索管理體系，實現(xiàn)監(jiān)督線索量質(zhì)效的全面提升

2022年，北京市檢察機關從工作實際出發(fā)，按照優(yōu)化職能配置的工作方案要求，開展了檢察監(jiān)督線索管理機制的改革。首先，搭建一體化檢察監(jiān)督線索管理模式。北京市各級院均成立了檢察監(jiān)督線索管理中心，配備檢察人員負責線索管理工作。依托檢察監(jiān)督線索管理中心，宏觀層面加強對各類監(jiān)督線索的統(tǒng)籌管理、匯總分析，中觀層面重視對監(jiān)督線索的審查研判、移送分流，微觀層面強化對重大監(jiān)督線索的跟蹤督辦，實現(xiàn)對各類檢察監(jiān)督線索分類、分層、全流程一體化管理監(jiān)督，有效解決檢察監(jiān)督線索管理分散化、隨意化的問題。其次，完善一整套檢察監(jiān)督線索管理規(guī)范。為適應新時代檢察管理監(jiān)督工作要求，2023年1月出臺《北京市檢察機關檢察監(jiān)督線索管理工作規(guī)定》及相關配套機制，理清了檢察監(jiān)督線索的內(nèi)涵和外延，明確了檢察監(jiān)督線索的分類和情形，規(guī)范了檢察監(jiān)督線索管理的流程和方式，建立了線索移送會商機制、線索定期分析研判機制、線索跟蹤督辦催辦機制、線索質(zhì)量日常核查機制等，有效解決檢察監(jiān)督線索概念不清、線索管理不規(guī)范、不適應新時代檢察高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。再次，配套一系列績效考核機制。在對各級院、各業(yè)務條線、員額檢察官的三級業(yè)績評價指標體系中，設置檢察監(jiān)督線索移送數(shù)、成案率等指標，對不同層級和不同維度進行檢察監(jiān)督線索的規(guī)模和質(zhì)量的考察，充分發(fā)揮業(yè)務績效考評“風向標”“指揮棒”作用，有效牽引檢察監(jiān)督線索工作的全面、全程發(fā)力。截至2023年6月，北京市檢察監(jiān)督線索數(shù)量同比增長203.64%［4］，并帶動檢察監(jiān)督案件數(shù)量同比增長116.34%，檢察監(jiān)督辦案量已經(jīng)占到四大檢察總體案件量的65.8%，為全面充分履行法律監(jiān)督職能、提升監(jiān)督辦案規(guī)模與質(zhì)效打下堅實基礎。

（三）通過深挖監(jiān)督線索來源，實現(xiàn)全面主動回應人民群眾訴求

檢察機關解決法律監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難的問題，應當從主觀上摒棄“等、靠、挑”的習慣，積極擴展線索來源渠道，做大做強覆蓋各檢察業(yè)務領域的線索“資源池”，分析海量信息背后潛藏的突出問題，才能全面實現(xiàn)檢察監(jiān)督的“應覆蓋盡覆蓋”。

2022年以來，北京市檢察院與北京市政務服務管理局聯(lián)合制定工作方案，并與相關單位建立了十余項合作機制，實質(zhì)性打通了12345市長熱線與12309檢察監(jiān)督熱線，與12345市長熱線交換涉及“四大檢察”監(jiān)督辦案的各類數(shù)據(jù)信息360余萬條，從中篩查出涉及侵犯知識產(chǎn)權行政違法和破壞環(huán)境公益訴訟線索千余條。通過與北京市公積金管理中心共享數(shù)據(jù)信息，并逐案采集法院訴訟信息進行數(shù)據(jù)碰撞，發(fā)現(xiàn)并向公安機關移送多條涉嫌虛假訴訟刑事案件線索，制發(fā)多份檢察建議，制發(fā)多件撤銷相關司法確認文書的檢察建議。此外，北京市檢察院與北京市律師協(xié)會會簽《移送民事、行政檢察監(jiān)督線索會議紀要》，共同推動“檢律協(xié)作線上平臺”，北京市律師協(xié)會已向市檢察院移送多件民事、行政檢察監(jiān)督線索。通過上述主動對接、歸口收集、篩查評估、移送辦理、反饋問效等工作，將大量人民群眾通過信、訪、網(wǎng)、電等途徑向其他機關單位所反映的訴求納入檢察監(jiān)督線索管理和監(jiān)督案件辦理中，從而主動對接人民群眾內(nèi)涵更豐富、標準更高的法治新訴求。

（四）依靠科技賦能檢察工作，實現(xiàn)檢察監(jiān)督線索管理的現(xiàn)代化

檢察監(jiān)督線索管理的現(xiàn)代化需要以“數(shù)字革命”理念指導檢察實踐創(chuàng)新，通過檢察監(jiān)督線索管理的信息化、數(shù)據(jù)交換的便捷化和線索篩查發(fā)現(xiàn)的智能化，全方位助力監(jiān)督辦案質(zhì)效提升。

1.北京市檢察機關研發(fā)了檢察監(jiān)督線索一體化管理平臺，依托平臺對監(jiān)督線索進行統(tǒng)一錄入、審查、流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了線索的可跟蹤、可追溯、可統(tǒng)計，為監(jiān)督線索的匯總分析、研判利用提供了保障，通過客觀數(shù)據(jù)表象深入研究檢察監(jiān)督的短板弱項，為及時調(diào)整監(jiān)督工作方向提供決策參考。

2.北京市檢察機關利用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型提升線索發(fā)現(xiàn)的智能化和主動性。截至2023年6月，北京市檢察機關發(fā)揮大數(shù)據(jù)賦能的技術特質(zhì)和獨特優(yōu)勢，構建法律監(jiān)督數(shù)據(jù)模型建設與應用“57+N”的工作格局，共運行大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型264個，依托上述大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索4萬余條，占檢察監(jiān)督線索總數(shù)的66.5%，通過上述線索建立監(jiān)督案件占全部監(jiān)督案件的58.2%［5］，實現(xiàn)了由“數(shù)據(jù)信息—數(shù)據(jù)模型—監(jiān)督線索—監(jiān)督案件”層層轉(zhuǎn)化、逐步推進的目標，有效提升了從海量信息中發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督線索、將監(jiān)督線索轉(zhuǎn)化為監(jiān)督案件的能力水平，推動了法律監(jiān)督實現(xiàn)由個別、偶發(fā)、被動、人工監(jiān)督向全面、系統(tǒng)、主動、智能監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

四、檢察監(jiān)督線索集中統(tǒng)一管理的前景展望

北京市檢察機關深化具有首都特色的檢察監(jiān)督線索管理機制改革，是著眼全面履行法律監(jiān)督職能和檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，結(jié)合北京市檢察工作實際進行的初步探索。經(jīng)過近1年的實踐，北京市檢察機關有效解決了檢察監(jiān)督線索意識不強、線索來源渠道不廣、發(fā)現(xiàn)線索積極性不高、線索管理信息化水平不夠、線索辦理隨意化等問題，從而在一定程度上促進了檢察機關法律監(jiān)督職能的全面、充分履行。

今后一段時期，檢察監(jiān)督線索管理機制改革仍需進一步深化，相關機制和配套系統(tǒng)還需要在具體實踐和總結(jié)經(jīng)驗基礎上逐步完善。如，檢察監(jiān)督線索管理系統(tǒng)還應向更高程度的規(guī)范化、信息化、智能化方向進行完善和拓展。在前端，與各類渠道的信息數(shù)據(jù)端進行對接，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型、信訪登記等系統(tǒng)向線索系統(tǒng)直接推送線索信息；在中段，完全實現(xiàn)監(jiān)督線索的線上審批、流轉(zhuǎn)、辦理、反饋等流程；在后端，實現(xiàn)線索管理系統(tǒng)與全國檢察業(yè)務應用系統(tǒng)（2.0）融合，辦理后成案線索能夠直接推送至業(yè)務應用系統(tǒng)等更多功能。通過上述制度與平臺的完善，最終實現(xiàn)將檢察監(jiān)督線索納入案件全流程管理的目標，真正構建全流程、全口徑、全方位的檢察監(jiān)督線索管理模式，以高質(zhì)效的檢察監(jiān)督線索管理推動檢察機關法律監(jiān)督工作的高質(zhì)量發(fā)展。