PPP 項(xiàng)目涉稅業(yè)務(wù)研究
——以ZG 項(xiàng)目公司為例

●劉一凌

一、PPP 項(xiàng)目當(dāng)前運(yùn)行概況

（一）發(fā)展情況

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP 模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。 自2014 年以來(lái)，在國(guó)家投融資改革不斷推進(jìn)的情形下， 財(cái)政部、發(fā)改委加大PPP 模式的推廣， 擴(kuò)大PPP 適用領(lǐng)域及行業(yè)，PPP 也進(jìn)入了高速發(fā)展階段。 2017 年以來(lái)，國(guó)家對(duì)PPP 項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范性管控， 集中清庫(kù)整理PPP 項(xiàng)目市場(chǎng)亂象，由此PPP 模式轉(zhuǎn)為收緊階段。

明樹(shù)數(shù)據(jù)①發(fā)布 《2022 年中國(guó)PPP 市場(chǎng)年報(bào)》顯示，截至2022 年底，財(cái)政部PPP 在庫(kù)項(xiàng)目(含項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單）總計(jì)約1.4 萬(wàn)個(gè)，總投資額約20.9萬(wàn)億元。 從項(xiàng)目整體增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)PPP 項(xiàng)目整體增長(zhǎng)放緩，市場(chǎng)發(fā)展?jié)u趨穩(wěn)定，進(jìn)入消化存量階段。

（二）存在的問(wèn)題

PPP 項(xiàng)目在我國(guó)經(jīng)歷了探索嘗試、試點(diǎn)開(kāi)展、全面推進(jìn)等階段，但實(shí)際執(zhí)行中仍然面臨諸多問(wèn)題。 比如許多項(xiàng)目因種種原因造成融資資金難以到位，影響項(xiàng)目正常推進(jìn)；項(xiàng)目全周期風(fēng)險(xiǎn)管控薄弱，主要有來(lái)自項(xiàng)目外部的自然風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等， 也有來(lái)自內(nèi)部的管理風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等。 為確保PPP 項(xiàng)目全周期的各類(lèi)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，勢(shì)必要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管理工作，其中稅務(wù)管理對(duì)PPP 項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)起到至關(guān)重要的作用，不僅直接影響內(nèi)部管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也對(duì)企業(yè)外部形象有良好的維護(hù)作用。

二、ZG 項(xiàng)目公司相關(guān)情況

（一）公司基本情況

ZG 項(xiàng)目公司成立于2018 年7 月4 日， 該公司是由A 市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司、B 集團(tuán)公司、C 集團(tuán)公司和D 投資基金管理有限公司出資成立的投資公司，股東出資分別為2000 萬(wàn)元、6000 萬(wàn)元、6000 萬(wàn)元、6000 萬(wàn)元，比例為1:3:3:3，各股東注冊(cè)資本已到位，資本金全部認(rèn)繳。 營(yíng)業(yè)執(zhí)照注冊(cè)資本為兩億元，注冊(cè)公司類(lèi)型為有限責(zé)任公司，經(jīng)營(yíng)范圍主要是ZG 項(xiàng)目配套工程的投資、 建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)。

項(xiàng)目公司與A 市城鄉(xiāng)建設(shè)局簽訂了“ZG 工程PPP 項(xiàng)目合同”，合同中約定， 項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)ZG 橋梁及配套工程的投資、建設(shè)管理及后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)， 該項(xiàng)目建設(shè)期3 年，運(yùn)營(yíng)期20 年， 項(xiàng)目投資收益率5.59%，政府按年支付， 預(yù)計(jì)20 年累計(jì)需支付37 億元，其中建安14.7 億元，征地拆遷3.2 億元，建設(shè)工程其他費(fèi)、貸款利息及投資收益等金融服務(wù)費(fèi)19.1 億元。2022 年2 月，項(xiàng)目進(jìn)入政府可用性付費(fèi)階段。

（二）財(cái)稅管理情況

項(xiàng)目公司開(kāi)設(shè)獨(dú)立賬套， 依據(jù)國(guó)家發(fā)布的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。 財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的財(cái)務(wù)及稅務(wù)管理，在稅務(wù)管理方面，重點(diǎn)做好項(xiàng)目公司稅務(wù)策劃與執(zhí)行落地、稅務(wù)登記管理、稅務(wù)臺(tái)賬建立、按月申報(bào)涉各類(lèi)稅務(wù)報(bào)表、強(qiáng)化稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與后期管控等工作。

（三）項(xiàng)目公司稅務(wù)管理存在的問(wèn)題及管理舉措

1.存在的問(wèn)題。 項(xiàng)目公司成立后，依法向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理稅務(wù)備案，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)依法根據(jù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍按6%核定適用稅率。 2022年，項(xiàng)目公司進(jìn)入可用性付費(fèi)階段，依法向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)取發(fā)票、申請(qǐng)?jiān)隽俊⑥k理擴(kuò)版的時(shí)候，遇到了系列問(wèn)題。

（1）在征地拆遷費(fèi)方面，ZG 項(xiàng)目建設(shè)涉及兩區(qū)拆遷工作，當(dāng)?shù)卣寻l(fā)布拆遷公告、房屋征收決定書(shū)及補(bǔ)償方案。 兩區(qū)政府分別和A 市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司簽訂拆遷及房屋征收實(shí)施協(xié)議書(shū)，同時(shí)，兩地政府、A 市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司和項(xiàng)目公司簽訂征地拆遷及房屋征收三方支付協(xié)議。 協(xié)議中約定：項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)征地拆遷費(fèi)出資，將款項(xiàng)支付至當(dāng)?shù)卣?，由?dāng)?shù)卣峁┬姓聵I(yè)單位資金往來(lái)結(jié)算票據(jù)，項(xiàng)目公司在該協(xié)議中，僅有墊付資金義務(wù)，且在征地拆遷費(fèi)中獲取的票據(jù)為行政事業(yè)收據(jù)，既無(wú)進(jìn)項(xiàng)抵扣，又無(wú)實(shí)際增值，實(shí)質(zhì)上屬于代收代付行為。項(xiàng)目公司向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)開(kāi)具零稅率發(fā)票。

對(duì)于項(xiàng)目公司訴求，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為項(xiàng)目公司對(duì)于征地拆遷應(yīng)按9%適用稅率開(kāi)具增值稅發(fā)票，主要基于該部分費(fèi)用在總投資中。 且稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為征地拆遷不屬于增值稅應(yīng)稅范圍，故不應(yīng)開(kāi)具增值稅零稅率發(fā)票。 對(duì)于征地拆遷的處理，稅務(wù)機(jī)關(guān)提出了兩種方案，一是項(xiàng)目公司必須開(kāi)具發(fā)票的，應(yīng)嚴(yán)格按照9%適用稅率開(kāi)具。二是向業(yè)主方進(jìn)行溝通，以代收代付形式向業(yè)主提供收據(jù)獲取該部分付費(fèi)。 為此，項(xiàng)目公司也為此向業(yè)主方進(jìn)行溝通，業(yè)主方僅以提供發(fā)票為付款基本條件， 堅(jiān)決不同意以收據(jù)收取征地拆遷費(fèi)用。

（2）在可用性付費(fèi)方面，項(xiàng)目公司根據(jù)測(cè)試選定了兩種方案。

方案一： 鑒于項(xiàng)目公司的成立主要是投融資、管理及運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容，過(guò)程中項(xiàng)目公司作為發(fā)包人和B 集團(tuán)公司、A 市政簽訂施工總承包合同而獲取的9%建筑服務(wù)發(fā)票，但作為項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)及范圍來(lái)說(shuō)， 主要以投融資和管理為主， 項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中項(xiàng)目公司也僅對(duì)參建各方進(jìn)行管理、督導(dǎo)，并未實(shí)際參與建筑服務(wù)具體工作。 而取得進(jìn)項(xiàng)適用稅率并非是確定銷(xiāo)項(xiàng)稅率的原因。其次，ZG 項(xiàng)目按6%取稅制定實(shí)施方案， 且PPP 項(xiàng)目合同中回報(bào)機(jī)制約定付費(fèi)模式改為政府付費(fèi)， 主要包括資產(chǎn)可用性付費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。 對(duì)此，項(xiàng)目公司也對(duì)其他地區(qū)、本市不同地區(qū)參與PPP 項(xiàng)目投資建設(shè)的相關(guān)公司進(jìn)行了深入調(diào)研，根據(jù)了解來(lái)看，部分公司通過(guò)前期溝通和稅務(wù)機(jī)關(guān)達(dá)成一致，統(tǒng)一按6%計(jì)算銷(xiāo)項(xiàng)稅額。 考慮到項(xiàng)目公司占比較大的貸款服務(wù)均無(wú)進(jìn)項(xiàng)抵扣及以上實(shí)際情況， 即使我公司按6%適用稅率計(jì)算，仍需繳納較大金額的增值稅。

方案二： 鑒于PPP 項(xiàng)目并無(wú)明確的政策依據(jù)，若結(jié)合實(shí)質(zhì)重于形式原則，可根據(jù)項(xiàng)目合同中約定的征地拆遷、建設(shè)服務(wù)、融資費(fèi)用等進(jìn)行分別核算，分別按相應(yīng)稅率開(kāi)具發(fā)票。 對(duì)此項(xiàng)目公司也同時(shí)進(jìn)行了相關(guān)咨詢， 通過(guò)反饋得知，也有部分稅務(wù)機(jī)關(guān)和項(xiàng)目公司執(zhí)行該模式。

對(duì)于可用性付費(fèi)，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)以“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，要求項(xiàng)目公司按“建筑服務(wù)”9%計(jì)算銷(xiāo)項(xiàng)稅額， 向市局咨詢的結(jié)果是A 市內(nèi)部有文件對(duì)PPP 項(xiàng)目涉及稅率有規(guī)定，主要根據(jù)情況以“建筑服務(wù)”或以“轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)”適用9%稅率，經(jīng)了解，該文件并未公開(kāi)發(fā)布。 項(xiàng)目公司就該問(wèn)題咨詢了多家中介機(jī)構(gòu)， 鑒于各地政策執(zhí)行不一，同一市不同稅務(wù)機(jī)關(guān)之間也有區(qū)別，具有一定裁量權(quán)， 因此出具最多的意見(jiàn)是和主管稅務(wù)機(jī)關(guān)溝通，爭(zhēng)取項(xiàng)目公司最大利益。

（3）運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)：根據(jù)PPP 項(xiàng)目合同約定運(yùn)維內(nèi)容，主要是檢查、清潔、保養(yǎng)及簡(jiǎn)單維修，屬于現(xiàn)代服務(wù)相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)適用6%稅率。 對(duì)于運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)咨詢過(guò)省局及市局，均表示適用6%稅率，且業(yè)主方提供的運(yùn)維發(fā)票樣本中，亦是6%稅率。

主管稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于運(yùn)維適用稅率持保留態(tài)度，后期溝通時(shí)，以運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)的對(duì)象是建造的橋梁，應(yīng)按“建筑服務(wù)”下的修繕?lè)?wù)適用9%稅率。

鑒于以上情況對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)成果和資金流存在較大影響， 現(xiàn)將不同結(jié)果稅負(fù)情況進(jìn)行對(duì)比。

從表1 中可以看出， 不同方案之間應(yīng)納稅額和稅負(fù)情況差異較大，方案一遵循最優(yōu)情況，除征地拆遷適用零稅率，其他均以6%適用稅率測(cè)算，預(yù)計(jì)銷(xiāo)項(xiàng)稅額為2.03 億元，考慮項(xiàng)目預(yù)計(jì)進(jìn)項(xiàng)稅額后稅負(fù)率為1.8%；方案二是在方案一的基礎(chǔ)上，除征地拆遷外適用9%稅率，該方案稅負(fù)率為4.84%， 較方案一高出3.04 個(gè)百分點(diǎn)；方案三是根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)考慮，分別按各自稅率進(jìn)行測(cè)算，該方案稅負(fù)率為3.1%；方案四和五分別按6%、9%進(jìn)行測(cè)算， 方案五稅負(fù)率為5.73%，高出方案四3.37 個(gè)百分點(diǎn)。

表1 ZG 項(xiàng)目公司稅負(fù)測(cè)算表

表2 項(xiàng)目公司進(jìn)項(xiàng)稅額增量留抵情況表

不同方案之間應(yīng)納稅額差異最大為1.3 億元，該項(xiàng)目的投資利潤(rùn)率不到5.59%，按主管稅務(wù)機(jī)關(guān)要求，項(xiàng)目公司增值稅稅負(fù)率為5.73%，已高于項(xiàng)目投資利潤(rùn)率。另外，項(xiàng)目公司作為獨(dú)立法人主體， 在該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后應(yīng)予以注銷(xiāo)，也就是說(shuō)，項(xiàng)目公司存續(xù)期是有限的。 即使增值稅在稅法上屬于價(jià)外稅， 在報(bào)表上并不影響實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)。但從資金上來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)中， 其中有1.3 億元是需要交納增值稅款項(xiàng)，該部分利潤(rùn)不能最終以資金形式實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)對(duì)于有限存續(xù)的項(xiàng)目公司， 實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)并非為報(bào)表上列報(bào)的數(shù)據(jù)。 因此稅務(wù)管理不僅影響資金，也從根本上對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)成果造成實(shí)質(zhì)影響。

（4）增值稅留抵退稅：項(xiàng)目公司成立后， 于2019年4 月起正式認(rèn)證進(jìn)項(xiàng)稅額，正值國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布第20 號(hào)公告 《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于辦理增值稅期末留抵稅額退稅有關(guān)事項(xiàng)的公告》， 公告明確表示自2019年4 月稅款所屬期起，連續(xù)六個(gè)月（按季納稅的，連續(xù)兩個(gè)季度）增量留抵稅額均大于零，且第六個(gè)月增量留抵稅額不低于50 萬(wàn)元的B級(jí)以上納稅企業(yè)，未發(fā)生稅法規(guī)定情形的可按進(jìn)項(xiàng)構(gòu)成比例的60%向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)退還增值稅增量留抵稅額。 該政策的提出和執(zhí)行也是從當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與國(guó)內(nèi)各行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況出發(fā)， 不僅為企業(yè)發(fā)展在盤(pán)活資金提供了政策上的支持， 也有效降低其企業(yè)的財(cái)務(wù)費(fèi)用支出， 在一定程度上緩解了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題， 這也為后期促進(jìn)增值稅留抵退稅政策的制定、完善與落實(shí)，推動(dòng)我國(guó)稅務(wù)制度改革的不斷深化與完善發(fā)展，具有十分積極的作用和意義。

項(xiàng)目公司自2019 年4 月起， 累計(jì)認(rèn)證進(jìn)項(xiàng)稅額1.33 億元，具體情況見(jiàn)上表，對(duì)比2019 年3月底數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)增量，符合退稅條件的基本規(guī)定。 且項(xiàng)目公司未發(fā)生騙取留抵退稅、騙取出口退稅或虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票、因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)處罰兩次及以上、未享受即征即退、先征后返（退）等相關(guān)政策，符合退稅政策的第2、3、4 條規(guī)定。但項(xiàng)目公司的資產(chǎn)確認(rèn)是在公共產(chǎn)品建設(shè)完成，達(dá)到政府付費(fèi)條件，因此建設(shè)期間無(wú)銷(xiāo)項(xiàng)稅額確認(rèn)。

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局2014 年第40 號(hào)公告《納稅信用管理辦法（試行）》中第十七條規(guī)定要求，納稅信用管理時(shí)間不滿一個(gè)評(píng)價(jià)年度的、本評(píng)價(jià)年度內(nèi)無(wú)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入的不得參加本年度信用評(píng)級(jí)；第十九條管理規(guī)定明確，實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)期不滿3 年的，不得認(rèn)定為A 級(jí)納稅人。也就是說(shuō)，在項(xiàng)目公司沒(méi)有增值稅收入之前，項(xiàng)目公司信用評(píng)級(jí)不能滿足退稅辦法中關(guān)于納稅人級(jí)別的要求，即A 級(jí)或B 級(jí)納稅人，也就導(dǎo)致了項(xiàng)目建設(shè)期間不能享受留抵退稅政策。

2.當(dāng)前采取的措施

（1）仔細(xì)研讀各類(lèi)合同文件，梳理有利條款。項(xiàng)目公司為確保自身利益， 對(duì)前期《實(shí)施方案》《招標(biāo)文件》《投標(biāo)文件》《PPP 項(xiàng)目合同》 等資料進(jìn)行研讀， 將所有涉及稅收條款的信息進(jìn)行摘錄，梳理出有利于項(xiàng)目公司條款，根據(jù)條款向有關(guān)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。 如《實(shí)施方案》中規(guī)定，因稅收政策變化，項(xiàng)目公司需遵照?qǐng)?zhí)行，地方政府發(fā)布的稅費(fèi)管理?xiàng)l例產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)， 由政府負(fù)擔(dān)；《招標(biāo)文件》中對(duì)此規(guī)定進(jìn)行重申；《投標(biāo)文件》中稅率均為6%等等。

（2）加大和稅務(wù)機(jī)關(guān)的溝通，爭(zhēng)取有利結(jié)果。PPP 項(xiàng)目涉稅事宜，國(guó)家統(tǒng)一政策較少，各地執(zhí)行口徑不一，所以和主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的溝通尤為重要。 項(xiàng)目公司從不同角度多次和主管稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，從實(shí)施方案到項(xiàng)目合同，均體現(xiàn)了項(xiàng)目公司適用稅率為6%，企業(yè)也遵循各類(lèi)合同協(xié)議；從企業(yè)穩(wěn)定角度來(lái)說(shuō)，稅率的影響和政府方的實(shí)施方案差異較大，項(xiàng)目公司確實(shí)不能承受。

（3）收集類(lèi)似項(xiàng)目公司案例，咨詢解決方式。 項(xiàng)目公司對(duì)部分PPP 項(xiàng)目進(jìn)行走訪了解，如地鐵某號(hào)線、某堤項(xiàng)目公司、某基礎(chǔ)公司等，重點(diǎn)咨詢涉稅工作開(kāi)展情況、 和稅務(wù)局溝通的要點(diǎn)、解決方法和注意事項(xiàng)，并將走訪情況和取得的資料進(jìn)行整理，做好和主管稅務(wù)局的溝通，獲取理解。

（4）注重基礎(chǔ)會(huì)計(jì)核算，合理規(guī)避稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司的會(huì)計(jì)核算在一定程度上影響項(xiàng)目的稅收管理，比如能否準(zhǔn)確區(qū)分成本，征地拆遷是否單獨(dú)反映，是以金融資產(chǎn)模式核算還是無(wú)形資產(chǎn)模式核算等等。 對(duì)于會(huì)計(jì)處理，項(xiàng)目公司提前策劃，按要求準(zhǔn)確核算各類(lèi)成本費(fèi)用，明確區(qū)分征地拆遷、建設(shè)成本等，為后期爭(zhēng)取征地拆遷不繳納增值稅做好鋪墊， 或者在和稅務(wù)局溝通6%稅率無(wú)果的情況下，也可以爭(zhēng)取分稅率開(kāi)票。 這都需要建立在會(huì)計(jì)核算規(guī)范的基礎(chǔ)上。

三、存在的問(wèn)題及管理建議

（一）存在的問(wèn)題

1.PPP 稅務(wù)處理的參照政策文件過(guò)少。 隨著PPP 合作項(xiàng)目的發(fā)展，國(guó)家為了鼓勵(lì)PPP 項(xiàng)目的發(fā)展，出臺(tái)了部分政策，但和財(cái)稅相關(guān)的文件還是較少。2021 年財(cái)政部關(guān)于對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第十四號(hào)文中， 對(duì)PPP 項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理做了明確規(guī)定，但未明確稅務(wù)方面的相關(guān)問(wèn)題；2022 年財(cái)政部出臺(tái)了 《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119 號(hào)文），但文件僅就前期論證、規(guī)范運(yùn)作，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及陽(yáng)光運(yùn)行等方面做了規(guī)范， 并為對(duì)財(cái)務(wù)、稅務(wù)方面的問(wèn)題予以明確。

2.各地政策執(zhí)行不一。 根據(jù)目前了解的情況，由于沒(méi)有與之配套的政策，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)就PPP 稅收政策執(zhí)行也存在較大差距， 即使同一市區(qū)項(xiàng)目，也存在對(duì)政策的理解、執(zhí)行情況存在區(qū)別，如漢中基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按6%開(kāi)具企業(yè)管理服務(wù)發(fā)票；地鐵X 號(hào)線項(xiàng)目，稅務(wù)局明確按不高于6%計(jì)取銷(xiāo)項(xiàng)稅；A 市泵站項(xiàng)目公司按“現(xiàn)代服務(wù)×可用性付費(fèi)”開(kāi)具6%發(fā)票。 而ZG 項(xiàng)目公司所屬區(qū)稅務(wù)局管轄的其他市政PPP 項(xiàng)目，稅務(wù)機(jī)關(guān)要求按實(shí)質(zhì)原則開(kāi)具9%“建筑服務(wù)”發(fā)票，并計(jì)算銷(xiāo)項(xiàng)稅額。

3.尚未明確社會(huì)資本獲得的政府補(bǔ)助如何征稅。對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助，主要是來(lái)源于政府支付的財(cái)務(wù)收入，從根本上來(lái)說(shuō)是政府對(duì)項(xiàng)目公司提供的差價(jià)補(bǔ)償，也叫缺口補(bǔ)助，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)性收入組成的一部分，屬于所得稅的應(yīng)稅收入。 但實(shí)施PPP 項(xiàng)目的目的之一，主要是解決地方政府的資金緊張及債務(wù)問(wèn)題，減輕地方政府的雙重壓力。 在可行性缺口補(bǔ)助作為所得稅應(yīng)稅收入的情況下，地方財(cái)政無(wú)疑是在補(bǔ)貼中央財(cái)政，和PPP 項(xiàng)目的初衷相違背，在這一點(diǎn)上，尚未有明確的稅收優(yōu)惠規(guī)定。

4.全周期風(fēng)險(xiǎn)管理尚需加強(qiáng)。 目前，眾多PPP 項(xiàng)目在全周期的風(fēng)險(xiǎn)管控上稍顯薄弱，普遍存在政策研究不夠， 導(dǎo)致后期消耗更多人力物力卻不能消除風(fēng)險(xiǎn)； 存在受地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加、聲譽(yù)受損；存在審計(jì)過(guò)程中因前期政府方合規(guī)手續(xù)問(wèn)題、變更手續(xù)程序合法問(wèn)題等，承擔(dān)審計(jì)審減風(fēng)險(xiǎn)，侵蝕項(xiàng)目利益；存在因稅收政策不斷更新，部分政策未明確規(guī)定等，承擔(dān)稅收成本增加風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步壓縮項(xiàng)目預(yù)期收益。風(fēng)險(xiǎn)對(duì)企業(yè)的影響主要有聲譽(yù)和利潤(rùn)損失兩個(gè)方面，更多地體現(xiàn)在利潤(rùn)損失， 因此全周期的管理顯得尤為重要。

5.部分地方政府存在失信問(wèn)題。 根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司統(tǒng)計(jì)，截至2022 年底，我國(guó)地方政府債務(wù)余額為35.1 萬(wàn)億元， 其中， 一般債務(wù)14.4萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)20.7 萬(wàn)億元。 加上25.6 萬(wàn)億元中央政府國(guó)債，我國(guó)政府債務(wù)余額合計(jì)超60萬(wàn)億元。 自2017 年以來(lái)，地方政府債務(wù)余額以年均16.3%的速度快速增長(zhǎng)， 遠(yuǎn)高于同期名義經(jīng)濟(jì)增速的7.8%，導(dǎo)致負(fù)債率攀升、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。隨著地方債務(wù)壓力不斷增加，稅收來(lái)源不足的情況下， 地方政府在PPP 合同執(zhí)行過(guò)程中就存在一些問(wèn)題。 有以概算調(diào)整、 財(cái)政審核、績(jī)效評(píng)價(jià)等理由拖欠付費(fèi)的問(wèn)題，該項(xiàng)目公司在付費(fèi)期就遇到了遲遲不組織驗(yàn)收延遲付費(fèi)，驗(yàn)收后以政府名義將專項(xiàng)資金挪作他用，未按合同約定足額支付款項(xiàng)。 作為社會(huì)資本方考慮到后期付費(fèi)和雙方身份， 無(wú)法更好地保護(hù)自身權(quán)益， 這也從根本這影響了各方對(duì)地方政府的信任，降低社會(huì)資本參與的熱情。

（二）管理建議

1.完善相關(guān)政策，規(guī)范PPP 項(xiàng)目全周期財(cái)稅管理。 從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，地方財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)等應(yīng)從多維度科學(xué)把握PPP 模式的適用范圍，對(duì)于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、回報(bào)機(jī)制明確清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目，可選擇以PPP 模式實(shí)施，尤其是對(duì)具有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性、長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門(mén)依法依規(guī)做好項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、用地、評(píng)估、測(cè)算等前期工作，科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施總體方案， 合理設(shè)置項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和投資回報(bào)機(jī)制， 探索并開(kāi)展綠色治理（ESG）評(píng)價(jià)，最大程度挖掘項(xiàng)目潛在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，測(cè)算好項(xiàng)目各個(gè)時(shí)期的效益情況，持續(xù)增強(qiáng)項(xiàng)目決策的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性。

2.積極開(kāi)展稅務(wù)策劃，依法合規(guī)爭(zhēng)取留抵退稅。綜合項(xiàng)目公司獨(dú)有的特點(diǎn)來(lái)看，前期建設(shè)期間是成本大量投入階段， 收入在建設(shè)期完成后，符合一定條件的情況下尚進(jìn)入付費(fèi)階段，進(jìn)而產(chǎn)生項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入，也就是說(shuō)，建設(shè)期間成本投入帶來(lái)的進(jìn)項(xiàng)稅額， 幾乎全部成為項(xiàng)目公司的留抵稅額。 而建設(shè)期間又是項(xiàng)目公司需要大量資金的時(shí)候，需要按期支付建設(shè)費(fèi)、融資利息等，而成本投入與產(chǎn)出時(shí)間差異較長(zhǎng)， 對(duì)項(xiàng)目公司資金成本壓力更為明顯， 因此留抵退稅是一個(gè)較好的辦法， 可以通過(guò)時(shí)間轉(zhuǎn)換空間， 既能緩解資金壓力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又能增加資金使用價(jià)值。

3.財(cái)務(wù)提前介入，充分發(fā)揮管理會(huì)計(jì)作用。 從目前情況看，PPP 項(xiàng)目在前期的可行性研究方面，財(cái)務(wù)介入有限， 未能系統(tǒng)的從財(cái)稅的專業(yè)角度提出問(wèn)題， 使得各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)因未充分考慮會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、 稅收政策等方面的問(wèn)題而對(duì)經(jīng)營(yíng)結(jié)果有一定影響，甚至嚴(yán)重影響預(yù)期利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)。 也由此可以看出，財(cái)務(wù)作為管理部門(mén)，提前介入PPP 項(xiàng)目可行性研究具有一定的必要性和現(xiàn)實(shí)意義。 同時(shí)，財(cái)務(wù)管理作為公司的最后一道防線， 掌握著不同層級(jí)的規(guī)章制度及外部監(jiān)管部門(mén)的各項(xiàng)法律法規(guī)要求，能夠從更高的層次，全方位的提出財(cái)務(wù)支持建議，從而確?？尚行匝芯扛呖茖W(xué)性。

4.加大PPP 項(xiàng)目全周期管理，確保各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)可控。 PPP 項(xiàng)目往往具有周期長(zhǎng)，收益和風(fēng)險(xiǎn)均高等特點(diǎn)，涉及風(fēng)險(xiǎn)主要有項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)、政策變更風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、合作各方信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)等等。 全周期管理顯得尤為重要，作為社會(huì)資本方， 不僅要關(guān)注政府方的物有所值報(bào)告和財(cái)政承受能力評(píng)估， 還要做好PPP 參與各方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)架構(gòu)設(shè)計(jì)及實(shí)施過(guò)程中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)， 有必要的話還應(yīng)建立PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、 聘請(qǐng)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)管理顧問(wèn)。通過(guò)對(duì)PPP 項(xiàng)目全周期的系統(tǒng)管理，結(jié)合內(nèi)控及外部專業(yè)力量，確保風(fēng)險(xiǎn)可控，推進(jìn)項(xiàng)目各項(xiàng)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)落地。

5. 企業(yè)深入研究， 積極反饋實(shí)施中存在的問(wèn)題。 從社會(huì)資本方層面來(lái)說(shuō)，地方企業(yè)、國(guó)有企業(yè)等應(yīng)積極研究，通過(guò)已經(jīng)實(shí)施項(xiàng)目中存在的問(wèn)題，各地政策情況、稅收?qǐng)?zhí)行口徑等方面資料的收集，系統(tǒng)梳理PPP 項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中存在的不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象，結(jié)合實(shí)際情況提出可行性建議，及時(shí)反饋，爭(zhēng)取贏得國(guó)家和地方的關(guān)注度，進(jìn)而推進(jìn)解決。

6.強(qiáng)化政府契約精神，保障社會(huì)資本方合理訴求。 項(xiàng)目立項(xiàng)前，應(yīng)全方位對(duì)地方財(cái)政承受能力進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的進(jìn)項(xiàng)評(píng)估，根據(jù)承受能力，確定財(cái)政支付的紅線、底線。 在不新增地方政府隱性債務(wù)的基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方的專業(yè)指導(dǎo)。 要求地方政府和社會(huì)資本方站在平等互利的層面，強(qiáng)化政府方契約意識(shí)和合約精神， 進(jìn)而保障PPP 合同的執(zhí)行力度， 構(gòu)建社會(huì)資本方對(duì)地方政府的信任環(huán)境。面對(duì)PPP 項(xiàng)目糾紛中做到合法合規(guī)處理，保障社會(huì)資本的合理訴求， 營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。

四、總結(jié)

鑒于我國(guó)在應(yīng)用PPP 模式進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)方面并不成熟，尤其是制度保障、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分配等方面還存在一些問(wèn)題， 這也對(duì)社會(huì)資本方參與PPP 項(xiàng)目帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。 作為社會(huì)資本方，不僅要做好項(xiàng)目全周期風(fēng)險(xiǎn)分析與管控，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益； 同時(shí)也有責(zé)任和義務(wù)做好財(cái)稅管理方面的研究， 對(duì)PPP 項(xiàng)目的發(fā)展提供更具建設(shè)性的意見(jiàn)，推進(jìn)未來(lái)PPP 模式在我國(guó)的健康、穩(wěn)健發(fā)展。