生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目績效評價(jià)案例研究

●信俊汝

自2019 年7 月上海成為中國第一個(gè)全面強(qiáng)制推行生活垃圾分類的城市， 近年來垃圾分類工作由點(diǎn)及面在全國各地鋪開。2020 年，Z 地區(qū)提出進(jìn)一步提高生活垃圾分類規(guī)范， 并在城區(qū)全面推行生活垃圾分類， 設(shè)立生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目。 PPP 項(xiàng)目作為政府提供公共服務(wù)的重要手段之一，為規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施，提高項(xiàng)目效率和效益，在項(xiàng)目運(yùn)營一年后開展階段性績效評價(jià)， 能夠同時(shí)反映項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營情況。 本文以Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP項(xiàng)目為例， 重點(diǎn)介紹如何圍繞生活垃圾分類項(xiàng)目實(shí)施目的和PPP 運(yùn)作模式的特征，梳理評價(jià)重點(diǎn)，設(shè)計(jì)評價(jià)思路和評價(jià)指標(biāo)體系， 選擇合適的評價(jià)實(shí)施方法，并通過舉例的方式，探索綜合績效分析的路徑， 體現(xiàn)評價(jià)過程中定性分析與定量分析相結(jié)合的具體做法。

一、項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目實(shí)施背景

經(jīng)過幾年的探索和推進(jìn)，Z 地區(qū)的城市生活垃圾分類取得了一定成效， 但仍然存在生活垃圾分類體系不健全、 生活垃圾分類投資運(yùn)營模式待完善、 居民生活垃圾分類意識未得到深入普及和生活垃圾資源化利用率待提升等問題。 為進(jìn)一步推進(jìn)垃圾的減量化、資源化、無害化和分類服務(wù)社會(huì)化，2020 年，Z 地區(qū)采用PPP 模式，引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)資本參與生活垃圾分類工作。 按照PPP 項(xiàng)目管理要求，經(jīng)過前期研究論證、各相關(guān)部門審批，項(xiàng)目進(jìn)入財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)管理庫。 該項(xiàng)目由城市管理局作為項(xiàng)目實(shí)施主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體推進(jìn)。

（二）項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、范圍及期限

根據(jù)PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目合同，Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目實(shí)施的區(qū)域范圍為Z 地區(qū)中心城區(qū)，實(shí)施對象涉及100 余個(gè)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、近40 所學(xué)校、20 余家醫(yī)院、近300個(gè)居民小區(qū)、1 個(gè)農(nóng)貿(mào)市場和近1000個(gè)沿街商鋪。 PPP 項(xiàng)目分為建設(shè)期與運(yùn)營期，其中：建設(shè)內(nèi)容具體包括分揀中心改建、中轉(zhuǎn)站改建、垃圾分類處理設(shè)施設(shè)備的購置與投放、 分類大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)； 運(yùn)營服務(wù)內(nèi)容主要是項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)生活垃圾的分類宣傳，可回收物、有害垃圾和大件垃圾，以及對農(nóng)貿(mào)市場易腐垃圾的收集、分類運(yùn)輸、分類暫存及分類處理， 其他垃圾仍然由原渠道實(shí)施。本項(xiàng)目建設(shè)期為1 年，運(yùn)營期為10 年。

（三）項(xiàng)目資金來源、規(guī)模及使用情況

城市管理局采用公開招標(biāo)的方式擇優(yōu)選取確定社會(huì)資本方為A 公司， 由Z 地區(qū)城市建設(shè)集團(tuán)作為政府出資方代表，于2020 年底成立項(xiàng)目公司， 城建集團(tuán)與A 公司按照約定比例和時(shí)間落實(shí)項(xiàng)目公司注冊資本金， 資金來源包括財(cái)政資金與社會(huì)資本自籌資金。

本項(xiàng)目采購預(yù)算為15000 萬元， 實(shí)際中標(biāo)價(jià)為14265 萬元。 依據(jù)項(xiàng)目合同，本項(xiàng)目初始總投資為2000 萬元。 截至2021 年底，建設(shè)投資合計(jì)金額為1870 萬元。 按照合同約定，運(yùn)營期采用可行性缺口補(bǔ)助模式，按月考核、核算、預(yù)撥付和年結(jié)算的方式支付。 2021 年P(guān)PP 項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助預(yù)算執(zhí)行率僅為33.65%。

（四）項(xiàng)目組織、管理及流程

Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目的整體流程可分成項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、競爭引入社會(huì)資本執(zhí)行、PPP 合作協(xié)議執(zhí)行、協(xié)議終止及移交四個(gè)階段，具體流程如圖1 所示。

圖1 項(xiàng)目實(shí)施流程圖

PPP 合作協(xié)議簽訂后， 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)在Z地區(qū)市區(qū)兩級城市管理部門的指導(dǎo)、 監(jiān)督和考核下， 在合同期內(nèi)提供合同約定范圍內(nèi)的垃圾分類項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)，合同期滿后，按要求將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府指定機(jī)構(gòu)。

（五）項(xiàng)目績效目標(biāo)

本項(xiàng)目的總體目標(biāo)為通過項(xiàng)目實(shí)施， 建立持久有效的生活垃圾分類投資運(yùn)營模式， 健全生活垃圾分類體系， 實(shí)現(xiàn)可回收物和有害垃圾分類收運(yùn)，完善前中末端處置設(shè)施，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，提升Z 地區(qū)生活垃圾資源化利用率，逐步提升Z 地區(qū)居民垃圾分類意識和滿意度。 同時(shí)，作為先行試點(diǎn)項(xiàng)目，為其他PPP 類型項(xiàng)目及其他地區(qū)垃圾分類和治理工作開展提供經(jīng)驗(yàn)。

階段性目標(biāo)主要分為建設(shè)期和運(yùn)營期目標(biāo)， 建設(shè)期目標(biāo)主要是從建設(shè)內(nèi)容完成和分類設(shè)施投放的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效及成本控制方面設(shè)置； 運(yùn)營期則是從居民小區(qū)生活垃圾分類覆蓋率和參與率，生活垃圾收集、暫存、處理作業(yè)達(dá)標(biāo)率， 分類垃圾分類知曉率以及大數(shù)據(jù)平臺(tái)注冊率等方面設(shè)置。

二、評價(jià)工作情況

（一）評價(jià)思路

1.評價(jià)目的。評價(jià)組以PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案和PPP 項(xiàng)目合同約定的實(shí)施內(nèi)容與實(shí)施要求為基礎(chǔ)，圍繞生活垃圾分類項(xiàng)目實(shí)施的目的，結(jié)合PPP 項(xiàng)目管理的要求，對本項(xiàng)目展開績效評價(jià)。一是全面梳理PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、 競爭引入社會(huì)資本執(zhí)行、PPP合作協(xié)議執(zhí)行（建設(shè)期與運(yùn)營期）各個(gè)環(huán)節(jié)的資金與業(yè)務(wù)管理情況；二是采集項(xiàng)目績效數(shù)據(jù)，分析項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，反映Z 地區(qū)生活垃圾分類體系完善情況、居民生活垃圾分類意識和參與情況、生活垃圾資源化利用率現(xiàn)狀，了解Z 地區(qū)居民生活垃圾分類的知曉度與參與程度；三是探析Z 市生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，分析PPP 運(yùn)營模式的運(yùn)營效率， 并針對項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題提出相關(guān)建議， 從而促進(jìn)項(xiàng)目后續(xù)的順利開展與優(yōu)化。

2.評價(jià)思路。本次績效評價(jià)以PPP 合同約定為依據(jù)，并采用可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)，因此本次評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目資金使用和業(yè)務(wù)開展的規(guī)范性和項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度； 又因?yàn)轫?xiàng)目分為建設(shè)期和運(yùn)營期兩個(gè)階段， 評價(jià)重點(diǎn)需要針對不同階段分別設(shè)置。

（1）關(guān)注項(xiàng)目資金使用規(guī)范性。 首先，基于PPP 項(xiàng)目資金來源的多元性， 梳理相關(guān)方出資資金的到位情況， 并準(zhǔn)確反映年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)狀況；其次，針對項(xiàng)目采用可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)機(jī)制， 考察主管部門與項(xiàng)目公司資金管理制度健全性， 并重點(diǎn)考察項(xiàng)目公司成本管控情況，梳理投資資金支出內(nèi)容，考察資金是否超出協(xié)議約定范圍使用等。

（2）關(guān)注業(yè)務(wù)開展的規(guī)范性。PPP 運(yùn)作模式下，項(xiàng)目的實(shí)施主體為項(xiàng)目公司，而項(xiàng)目實(shí)施過程中，從實(shí)際來看，政府主管部門的定位多為監(jiān)管考核。 所以， 對于項(xiàng)目業(yè)務(wù)開展的考察需要從兩個(gè)層面展開： 一是從政府層面， 考察PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和競爭引入社會(huì)資本執(zhí)行階段的管理機(jī)制健全性與執(zhí)行規(guī)范性，PPP 合作協(xié)議執(zhí)行階段對項(xiàng)目公司建設(shè)及運(yùn)行監(jiān)管考核機(jī)制的建立與執(zhí)行情況；二是從項(xiàng)目公司層面，主要考察項(xiàng)目公司是否按照合同要求制定完善的運(yùn)作管理制度，包括作業(yè)制度、內(nèi)部考核、應(yīng)急方案等，并通過訪談、過程記錄核查、飛行檢查等方式，反映項(xiàng)目公司管理制度執(zhí)行有效性。

（3）關(guān)注績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。 對于產(chǎn)出目標(biāo)的考察，按照建設(shè)期和運(yùn)營期兩個(gè)階段分別設(shè)置。建設(shè)期重點(diǎn)反映分揀中心、暫存中心、辦公區(qū)、分類設(shè)施設(shè)備采購與投放情況等，進(jìn)而分析Z 地區(qū)中心城區(qū)垃圾收集、運(yùn)輸、暫存、處理體系建設(shè)情況；運(yùn)營期主要反映生活垃圾分類宣傳和指導(dǎo)工作開展情況，相關(guān)設(shè)施設(shè)備使用現(xiàn)狀。 由于項(xiàng)目建設(shè)是項(xiàng)目運(yùn)營的基礎(chǔ)，效益目標(biāo)的考察不再區(qū)分建設(shè)期與運(yùn)營期，而是作為項(xiàng)目整體考察，主要通過現(xiàn)場勘查、滿意度調(diào)查等方式獲取項(xiàng)目效益信息，反映目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。

（4）分析PPP 項(xiàng)目運(yùn)營效率。 針對PPP 項(xiàng)目合同中未予明確， 但評價(jià)組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以反映的分類容器使用率、物資回收情況、積分兌換情況、運(yùn)營成本和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益情況等，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性和效率性分析。

3.評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。 評價(jià)指標(biāo)體系緊緊圍繞評價(jià)思路設(shè)計(jì)，能夠有效反映評價(jià)重點(diǎn)。以Z 地區(qū)財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)框架為參考， 本項(xiàng)目的績效評價(jià)指標(biāo)體系從決策、過程、產(chǎn)出和效益四個(gè)方面設(shè)置。

與一般的項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價(jià)相比，PPP 項(xiàng)目的立項(xiàng)規(guī)范要求更高， 在決策階段的考察內(nèi)容也就更加豐富，“兩評一案” 的申報(bào)與審批、項(xiàng)目入庫等過程均需要重點(diǎn)關(guān)注。 如“項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)范性指標(biāo)”的評價(jià)要點(diǎn)包括：項(xiàng)目是否開展了物有所值評價(jià)， 項(xiàng)目是否開展了財(cái)政能力論證， 項(xiàng)目是否按照規(guī)定的程序申請?jiān)O(shè)立且過程材料完備以及是否完成PPP 項(xiàng)目入庫備案等內(nèi)容。

在過程管理的考核上，對應(yīng)評價(jià)思路，反映政府主管部門和項(xiàng)目公司兩個(gè)層面的情況，同時(shí)突出本項(xiàng)目的管理重點(diǎn)。 如為反映本項(xiàng)目監(jiān)管考核機(jī)制的建立和執(zhí)行情況，評價(jià)組設(shè)置“政府監(jiān)管機(jī)制健全性”和“績效付費(fèi)機(jī)制健全性”指標(biāo)。

項(xiàng)目產(chǎn)出需要體現(xiàn)出項(xiàng)目建設(shè)期與運(yùn)營期不同的考察內(nèi)容， 主要按照建設(shè)和運(yùn)維實(shí)施內(nèi)容分類設(shè)置， 重點(diǎn)考察生活垃圾分類作業(yè)的達(dá)標(biāo)情況；而項(xiàng)目效益則要圍繞項(xiàng)目實(shí)施的目的，依據(jù)PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案與PPP 項(xiàng)目合同進(jìn)行設(shè)置，具體如表1 所示。

表1 Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目績效評價(jià)效益類指標(biāo)

（二）評價(jià)實(shí)施

評價(jià)實(shí)施中主要采用訪談、 飛行檢查、現(xiàn)場勘查、問卷調(diào)查等方式開展。 評價(jià)組實(shí)地走訪了分揀中心、暫存中心、辦公區(qū)及展示區(qū)和40 余個(gè)小區(qū)、10 余個(gè)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位，驗(yàn)證項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容完成情況，設(shè)施設(shè)備投放、運(yùn)維和使用情況，現(xiàn)場觀察項(xiàng)目公司垃圾分類宣傳和指導(dǎo)工作的開展，對居民采用隨機(jī)攔截與線上問卷相結(jié)合的方式進(jìn)行問卷調(diào)查，共收集有效問卷700 余份。 通過問卷調(diào)查，一方面是調(diào)查居民對生活垃圾分類的知曉度與對本項(xiàng)目實(shí)施情況的滿意度，切實(shí)了解本項(xiàng)目對居民生活垃圾分類意識和參與情況的改變；另一方面則是通過現(xiàn)場與居民的溝通交流，分析作為項(xiàng)目的參與主體，對提升項(xiàng)目效益的意見和建議。

（三）績效分析

圍繞本次評價(jià)擬解決的問題，結(jié)合前述評價(jià)思路， 在完成評價(jià)指標(biāo)體系評分的基礎(chǔ)上，評價(jià)組從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目過程管理、項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)、項(xiàng)目效果目標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)營效率五個(gè)方面對Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目展開績效分析。

首先，項(xiàng)目決策和過程管理分析主要采取定性分析。 前者分析項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、前期論證充分性與項(xiàng)目立項(xiàng)程序的規(guī)范性，梳理項(xiàng)目績效目標(biāo)的完整性、明確性與合理性；后者則基于項(xiàng)目分工，反映市區(qū)兩級主管部門與項(xiàng)目公司的制度健全性與執(zhí)行有效性。

其次，項(xiàng)目產(chǎn)出分析則更多采用定量分析的方法， 按照建設(shè)期和運(yùn)營期分別予以反映。針對建設(shè)期建設(shè)內(nèi)容，主要通過核查項(xiàng)目公司提供的投資表、審計(jì)報(bào)告和驗(yàn)收記錄等，結(jié)合評價(jià)組現(xiàn)場勘查記錄完成；運(yùn)營期再根據(jù)工作內(nèi)容，按照生活垃圾分類宣傳指導(dǎo)與分類運(yùn)營（收集、暫存、處理）兩大類進(jìn)行分析。 效益分析則主要對照PPP 合同，對前述效益評價(jià)指標(biāo)的達(dá)成度進(jìn)行反映。

再次，項(xiàng)目運(yùn)營效率分析是本案例評價(jià)工作的亮點(diǎn)，是在PPP 合同約定的基礎(chǔ)上，基于生活垃圾分類的目的以及PPP 運(yùn)營模式的特點(diǎn)，嘗試從物資回收量、積分兌換率、運(yùn)營成本/項(xiàng)目收益、設(shè)備設(shè)施投入使用情況等維度進(jìn)行了項(xiàng)目運(yùn)營效率分析，以下以設(shè)施設(shè)備使用率分析模塊為例進(jìn)行分析思路的闡述。 評價(jià)組在進(jìn)行設(shè)備設(shè)施使用情況分析時(shí)，通過定性與定量相結(jié)合的方式展開。

1.定性分析方面。 一是從分類容器投放的情況來看，隨機(jī)抽查的居民小區(qū)中，一般均有兩個(gè)及以上服務(wù)商提供的可回收物收集桶及有害垃圾回收桶，小區(qū)內(nèi)一般還配置有廢舊紡織物回收箱。 從居民的角度來看，因?yàn)槔诸惡屯斗诺牧?xí)慣不同，并不一定會(huì)將可回收物和有害垃圾投置于該P(yáng)PP 項(xiàng)目的項(xiàng)目公司配置的容器內(nèi)，在現(xiàn)場能夠看到其他可回收垃圾桶也會(huì)有可回收物，如紙箱等。 二是從可回收物、有害垃圾、大件物品與其他垃圾處置方面來看，在同一小區(qū)內(nèi)，垃圾的分類和治理工作是分別開展的，兩家服務(wù)商的工作無法統(tǒng)籌形成合力。 如其他垃圾處理的服務(wù)人員看到桶內(nèi)的可收回物等， 并不會(huì)篩選出來送到項(xiàng)目公司?？傮w而言，Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目在資源投入的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)尚顯不足。 此外，針對可回收物和大件物品的回收，市場上還存在許多廢品回收者和拾荒者。 評價(jià)組隨機(jī)在居民小區(qū)內(nèi)實(shí)地調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分小區(qū)內(nèi)或小區(qū)門口有廢品回收點(diǎn)或三輪車。

2.定量分析方面。 從廢舊物資回收的數(shù)據(jù)分析結(jié)果來看，回收量最大、比例最高的是織物類。 為相對準(zhǔn)確地反映生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備配置合理性和使用效率， 評價(jià)組按照2020年項(xiàng)目公司所有回收的物資全部通過回收箱來回收并全部視為織物類進(jìn)行粗略測算，以容器在2021 年被填滿過的次數(shù)予以反映。 同樣體積的織物，與其材質(zhì)有較大關(guān)系，其中普通化纖類材料估算1 立方米的衣服大約有100千克，其他如棉布類相對更重。 此處，以100 千克/立方米相對偏小的值進(jìn)行測算。項(xiàng)目公司配置在項(xiàng)目范圍配置的回收容器（有害垃圾回收桶不計(jì)入）， 實(shí)際可用體積按照規(guī)格75%進(jìn)行測算，2021 年全部桶被填滿的次數(shù)為4.59 次，平均近80 天被填滿一次，使用效率較低。 從現(xiàn)場訪談的結(jié)果來看，參與生活垃圾可回收物回收的多為年齡較大的居民，更習(xí)慣與回收員進(jìn)行面對面直接交流。

此外，評價(jià)組在運(yùn)營成本和項(xiàng)目收益的分析上，主要采用與同地區(qū)同類項(xiàng)目對比和與目標(biāo)值對比的方式展開。 如評價(jià)組根據(jù)2021 年項(xiàng)目公司運(yùn)營成本數(shù)據(jù)計(jì)算，單個(gè)小區(qū)及單戶家庭的服務(wù)成本； 按照2021 年的廢舊物資回收量計(jì)算單位重量回收成本，均低于其他同類項(xiàng)目，但項(xiàng)目收益未達(dá)到投標(biāo)文件中預(yù)期的經(jīng)營收入目標(biāo)。 且作為PPP 項(xiàng)目，收益目標(biāo)未被寫入合同作為約束條款，也是項(xiàng)目績效目標(biāo)合理性不足的體現(xiàn)。

（四）評價(jià)結(jié)論

運(yùn)用綜合評分法，通過訪談、現(xiàn)場勘查、問卷調(diào)查及項(xiàng)目過程資料復(fù)核等方式，完成對本項(xiàng)目的客觀評價(jià)，最終評價(jià)結(jié)果等級為“良”。該項(xiàng)目整體完成情況良好，項(xiàng)目前期經(jīng)過充分論證，立項(xiàng)程序完整規(guī)范；項(xiàng)目過程管理制度基本建立，管理程序執(zhí)行較好；項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)內(nèi)容基本完成。 但績效目標(biāo)管理還有待完善， 2021 年建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)內(nèi)容完成時(shí)間略有滯后，預(yù)期效果目標(biāo)未完全達(dá)成，居民垃圾分類的意識和參與度還需要進(jìn)一步提升，垃圾分類工作資源投入和后續(xù)實(shí)施過程的協(xié)作機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化。 評價(jià)發(fā)現(xiàn)的具體問題及對應(yīng)建議此處不作贅述。

三、案例總結(jié)

在本文案例中， 評價(jià)組圍繞評價(jià)目的，充分考慮項(xiàng)目特征，開展此次評價(jià)工作，在評價(jià)思路、評價(jià)實(shí)施和績效分析方面均具有一定的亮點(diǎn)可供同類項(xiàng)目參考。

第一，評價(jià)思路充分結(jié)合項(xiàng)目PPP 運(yùn)營模式的特點(diǎn)。 首先，包括財(cái)政部在內(nèi)的相關(guān)部門對PPP 項(xiàng)目管理有其既定的、 明確的規(guī)范；其次，PPP 項(xiàng)目有建設(shè)期與運(yùn)營期的明顯區(qū)分，兩個(gè)階段的重點(diǎn)也有著顯著區(qū)別；再次，PPP 項(xiàng)目在組織管理過程中，涉及的主體較多，不同主體的管理重點(diǎn)存在差異；最后，PPP 項(xiàng)目財(cái)政可行性缺口的支付方式對績效考核也提出了要求。 基于前述特點(diǎn)，評價(jià)組在評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，在共性指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上，綜合考慮了不同項(xiàng)目階段、不同評價(jià)客體的不同評價(jià)重點(diǎn)，評價(jià)邏輯和評價(jià)層次清晰。

第二，評價(jià)實(shí)施切實(shí)貼合生活垃圾分類的特點(diǎn)。 本項(xiàng)目實(shí)施的主要目的是健全Z 地區(qū)生活垃圾分類體系、提升居民生活垃圾分類意識和生活垃圾資源化利用率。 其中要反映居民生活垃圾分類意識與參與度的提升情況，需要通過大量的現(xiàn)場調(diào)研獲取實(shí)際情況。 評價(jià)組在評價(jià)實(shí)施過程中， 實(shí)地走訪大量居民小區(qū)等，通過面對面訪談、問卷調(diào)查、現(xiàn)場勘查等多種方式，獲取一手資料。 此外，對于項(xiàng)目公司運(yùn)營服務(wù)提供的情況，則通過飛行檢查等方式，驗(yàn)證服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量的達(dá)成情況。

第三，探索多維度的績效分析，定性與定量分析相互驗(yàn)證。 績效評價(jià)指標(biāo)體系是重要的評價(jià)工具，但僅僅通過評價(jià)指標(biāo)體系，評價(jià)的深度還較為有限， 需要結(jié)合綜合績效分析，反映項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。 在本次評價(jià)中，評價(jià)組在扎實(shí)完成評價(jià)指標(biāo)體系評分的基礎(chǔ)上，采用比較法等多種方式進(jìn)行運(yùn)營成本和項(xiàng)目收入分析，更是通過類比餐廳翻臺(tái)率的方式，對居民小區(qū)生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備的使用率進(jìn)行了定量分析， 并輔以定性分析，對分析結(jié)論進(jìn)行相互驗(yàn)證。

在本次評價(jià)中，評價(jià)組對以下兩方面的分析深度仍顯不足：一是評價(jià)組雖然對項(xiàng)目立項(xiàng)過程進(jìn)行了嚴(yán)格的考察，但是對于“兩評一案”本身的合理性并未進(jìn)行深入分析，在開展項(xiàng)目運(yùn)營成本特別是項(xiàng)目收益分析時(shí)， 均以前期“兩評一案”的相關(guān)數(shù)據(jù)為目標(biāo)值。 二是項(xiàng)目公司在本項(xiàng)目中引入了“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，開發(fā)了大數(shù)據(jù)平臺(tái)并投入使用，業(yè)務(wù)管理平臺(tái)也設(shè)置有較多模塊，但目前實(shí)際在用的模塊主要是用戶基礎(chǔ)管理和報(bào)表統(tǒng)計(jì)管理的部分功能，尚無法分析居民的生活習(xí)慣并提供有針對性的產(chǎn)品服務(wù)。 目前系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的信息要素與維度較少，無法通過相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，對后續(xù)生活垃圾分類的宣傳和收集渠道，對應(yīng)人員和設(shè)施設(shè)備的配置給出更進(jìn)一步的具體建議。

四、PPP 項(xiàng)目績效評價(jià)重點(diǎn)

通過本文案例的復(fù)盤，就PPP 項(xiàng)目的績效評價(jià)開展，筆者認(rèn)為可就以下幾點(diǎn)作進(jìn)一步探討。

（一）立項(xiàng)決策程序考察

決策上， 評價(jià)需回應(yīng)項(xiàng)目發(fā)起者是否審慎開展PPP 項(xiàng)目，做好項(xiàng)目前期論證的要求。 因PPP 項(xiàng)目有著嚴(yán)格的入庫程序， 所以PPP 項(xiàng)目均具有完整的“兩評一案”，按照《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119 號）對采用PPP模式的適用范圍進(jìn)行了原則性要求。 在績效評價(jià)實(shí)操中，一是可以對“兩評一案”的合理性進(jìn)行再評價(jià)；二是可以結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際績效，對“兩評一案” 的合理性進(jìn)行結(jié)果性驗(yàn)證。 通過物有所值評價(jià)解決該不該采用PPP 模式的問題，PPP 模式只是開展項(xiàng)目的一種模式， 并非對所有項(xiàng)目而言均是最佳選擇，如果通過PPP 模式運(yùn)作的性價(jià)比不高， 還是可以考慮傳統(tǒng)模式；通過財(cái)政可承受能力評估，解決政府是否有財(cái)力應(yīng)用PPP 模式。PPP 模式的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)取得比政府與私人組織單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果，如政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的減輕、社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)的減小。 當(dāng)前不少PPP 項(xiàng)目收益并不理想，如本文案例中項(xiàng)目收益與物有所值評價(jià)及實(shí)施方案中的預(yù)期收益存在較大偏差，政府主管部門也未將項(xiàng)目公司的收益作為考核目標(biāo)，對項(xiàng)目公司缺乏激勵(lì)約束， 最終缺口實(shí)際還是由財(cái)政“兜底”。

（二）過程管理情況梳理

過程中， 評價(jià)要反映各方是否按照規(guī)范要求實(shí)施項(xiàng)目，做好項(xiàng)目履約管理，建立按效付費(fèi)的機(jī)制。 一是PPP 項(xiàng)目通常具有投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)，應(yīng)按照《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)定，選擇具有投資、運(yùn)營能力的社會(huì)資本參與，評價(jià)應(yīng)考察社會(huì)資本的遴選是否合法合規(guī)，是否公平、公正，社會(huì)資本是否具有對應(yīng)能力。 二是PPP 項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，評價(jià)需反映在PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP 項(xiàng)目合同中，相關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)期限等是否明確，政府主管部門與項(xiàng)目公司是否采取了合理的管理措施保障項(xiàng)目履約。三是關(guān)注PPP 項(xiàng)目履約結(jié)果是否符合PPP 項(xiàng)目合同約定，除各管理方需建立健全監(jiān)管機(jī)制外， 評價(jià)還應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目公司資源投入情況、服務(wù)內(nèi)容的完成情況、 服務(wù)范圍的覆蓋情況、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成情況等。 在此過程中，如生活垃圾分類PPP 項(xiàng)目，需要評價(jià)組投入大量精力至服務(wù)地點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地檢查。 特別地，PPP 項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容包括建設(shè)期與運(yùn)營期兩個(gè)具有不同特征的階段，對履約情況的考察也應(yīng)該各有側(cè)重。

（三）績效達(dá)成情況分析

結(jié)果上，評價(jià)應(yīng)給出PPP 項(xiàng)目實(shí)施效果是否達(dá)到項(xiàng)目立項(xiàng)目標(biāo)的判斷，堅(jiān)持“目標(biāo)導(dǎo)向”與“問題導(dǎo)向”。 以本文生活垃圾PPP 項(xiàng)目為例， 項(xiàng)目的實(shí)施旨在推進(jìn)垃圾的減量化、 資源化、無害化和分類服務(wù)社會(huì)化。 一方面，需要對應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施目的，提煉核心指標(biāo)，確定合理的目標(biāo)值，通過定性與定量相結(jié)合的方法，從而反映項(xiàng)目效益目標(biāo)的達(dá)成情況； 另一方面，針對未達(dá)成的目標(biāo)，通過分析挖掘其原因，給出對應(yīng)的建議。 如垃圾的減量化是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中避免和減少資源消耗和廢物產(chǎn)生，該項(xiàng)目雖然有一定的宣傳內(nèi)容，但更多是針對生活垃圾分類知識的普及和生活垃圾分類的引導(dǎo)，對減量化的影響十分微弱。 如根據(jù)評價(jià)結(jié)果反映出居民的垃圾分類參與度不高，具體至本文案例項(xiàng)目上，擴(kuò)大宣傳的覆蓋面、增加宣傳的深度、保證宣傳的持續(xù)性，項(xiàng)目公司需要結(jié)合宣傳對象的特征， 如在居民小區(qū)內(nèi)針對上班族人群的運(yùn)營服務(wù)時(shí)間盡量不要排在工作日等。