山東省再生水利用配置現(xiàn)狀及對(duì)策建議

宋美華，安曉潔，李妍妍

（1.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014；2.山東省水資源與水環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東 濟(jì)南 250014）

再生水主要是指城市污水或生活污水經(jīng)處理后達(dá)到一定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，可在一定范圍內(nèi)重復(fù)使用的非飲用水，是非常規(guī)水源的主要組成部分。加強(qiáng)再生水利用成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。目前，山東省已經(jīng)把再生水利用作為貫徹落實(shí)國家節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措[1-2]，并納入水資源集約節(jié)約高效利用目標(biāo)考核。根據(jù)水利部下達(dá)的“十四五”用水指標(biāo)，到2025 年山東省再生水利用量要達(dá)到15 億m3以上[3]。

1 再生水生產(chǎn)及利用配置現(xiàn)狀

1.1 污水處理情況

截至2021 年底，全省累計(jì)建成城市污水處理廠312 座，處理能力1 825 萬m3/d，達(dá)到一級(jí)A 處理標(biāo)準(zhǔn)，其他污水處理設(shè)施處理能力5.7 萬m3/d，年污水處理總量為440 178 萬m3[4]。312 座城市污水處理廠中有62 座達(dá)到準(zhǔn)IV 類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，處理規(guī)模376.4 萬m3/d，占總處理能力的20.6%。

1.2 再生水配置利用情況

根據(jù)《山東省水資源公報(bào)》，2017—2021 年全省污水處理回用量分別為7.74 億m3、7.89 億m3、8.09 億m3、10.09 億m3、11.20 億m3[5]，分別占全省年總供水量的3.70%、3.71%、3.59%、4.53%、5.33%。從整體情況看，近5 年山東省污水處理回用量逐年增加，占年總供水量的比例呈上升趨勢(shì)，如圖1 所示。

圖1 2017—2021 年山東省供水量與污水處理回用量對(duì)比圖

目前，山東省再生水用途主要包括工業(yè)生產(chǎn)、城市綠化、道路噴灑、景觀環(huán)境、濕地補(bǔ)水等方面，其中以景觀環(huán)境為主，而工業(yè)生產(chǎn)、城市雜用和農(nóng)業(yè)灌溉回用量較少。

1.3 再生水利用潛力分析

從產(chǎn)用比例看，2021 年底，全省污水處理總量約44 億m3，按照平均產(chǎn)水率95%計(jì)算，年出水約41.8 億m3，而當(dāng)年底全省回用量11.2 億m3，占比僅26.8%，還有很大的利用空間。

從政策導(dǎo)向看，山東省相關(guān)規(guī)劃、文件明確提出再生水利用的目標(biāo)，約束要求較高。到2025 年，全省非常規(guī)水（含再生水）利用量要達(dá)到15 億m3以上[3]，60%的城市污水處理廠完成提標(biāo)改造，城市再生水利用率達(dá)到55%[6-7]。

2 經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 相關(guān)法規(guī)政策日趨完善

在法規(guī)方面，2017 年出臺(tái)《山東省水資源條例》，鼓勵(lì)再生水輸配管網(wǎng)建設(shè)，新建、改建、擴(kuò)建污水處理廠應(yīng)當(dāng)采用先進(jìn)的污水處理技術(shù)、工藝，提高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，滿足再生水使用者的用水需求；2021 年出臺(tái)《山東省節(jié)約用水條例》，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將再生水等非常規(guī)水納入水資源統(tǒng)一配置，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，提高非常規(guī)水利用率。在政策方面，2017 年省政府出臺(tái)《山東省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，規(guī)定取用污水處理再生水，免征水資源稅；2011 年，省發(fā)展改革委、水利廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、環(huán)保廳聯(lián)合印發(fā)《山東省關(guān)于加強(qiáng)污水處理回用工作的意見》，要求新申請(qǐng)取水的火力發(fā)電項(xiàng)目再生水使用比例不得低于50%，一般工業(yè)冷卻循環(huán)再生水使用比例不得低于20%，城市綠化、環(huán)境衛(wèi)生、景觀生態(tài)用水原則上應(yīng)全部使用再生水。

2.2 部門齊抓共管合力初步形成

近年來，水利、發(fā)改、住建、生態(tài)環(huán)境等部門各負(fù)其責(zé)，協(xié)同推進(jìn)再生水利用工作。2019 年12月建立省節(jié)約用水工作聯(lián)席會(huì)議制度，省水利廳、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、生態(tài)環(huán)境廳等15 個(gè)部門為成員單位，協(xié)調(diào)解決包括推進(jìn)再生水利用在內(nèi)的節(jié)約用水重大工作問題，部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)再生水配置利用的合力初步形成。

2.3 激勵(lì)考核政策機(jī)制初步建立

2021 年以來，水利部、生態(tài)環(huán)境部等部委組織開展再生水工作試點(diǎn)，其中濟(jì)南市、威海市、鄒城市、日照市嵐山區(qū)納入典型地區(qū)再生水利用配置試點(diǎn)，煙臺(tái)、臨沂納入?yún)^(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)。2021 年11 月，省水利廳、發(fā)展改革委、財(cái)政廳等6 部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)落實(shí)和完善節(jié)水激勵(lì)政策若干措施的通知》，圍繞支持非常規(guī)水開發(fā)利用項(xiàng)目建設(shè)、放開再生水政府定價(jià)、鼓勵(lì)城市污水處理廠提標(biāo)改造及再生水配套管網(wǎng)等重點(diǎn)工程建設(shè)方面，制定了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策。2022 年將非常規(guī)水利用納入各市綜合考核中的指標(biāo)考核要點(diǎn)。

3 存在的主要問題

3.1 對(duì)再生水的認(rèn)識(shí)不到位

對(duì)再生水利用的宣傳力度還不夠，企業(yè)和群眾對(duì)再生水缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，加之再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不一，部分再生水在色澤、氣味等感官方面與自來水仍有較大的差別，不少用水戶對(duì)再生水回用于生產(chǎn)、生活存在安全性的顧慮，接受程度較低，影響了再生水利用的推廣。

3.2 再生水利用率較低

山東省再生水利用主要用于景觀環(huán)境、市政雜用和綠地澆灌等公益領(lǐng)域，工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉等利用較少，效益發(fā)揮不明顯，沒有充分發(fā)揮出再生水對(duì)常規(guī)水源的替換效用。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施配套不足

當(dāng)前全省城市污水處理廠出水水質(zhì)均達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)，從一級(jí)A 水質(zhì)提升至準(zhǔn)Ⅳ類水質(zhì)需配套深度處理設(shè)備，處理成本相應(yīng)增加0.6~1.0 元/m3。同時(shí)，再生水輸配管網(wǎng)和工業(yè)生產(chǎn)布局不匹配：一方面污水處理廠的出水送不出去；另一方面有需求用水戶無法得到滿足。

3.4 價(jià)格機(jī)制有待優(yōu)化

一方面，再生水因來水水質(zhì)差、處理復(fù)雜等問題，處理成本較常規(guī)水源高；另一方面，為提升利用再生水的積極性，凸顯價(jià)格優(yōu)勢(shì)，再生水價(jià)格應(yīng)當(dāng)偏低。目前，全省已經(jīng)放開再生水政府定價(jià)，由政府部門指導(dǎo)定價(jià)，或由污水處理企業(yè)再生水廠與用水戶協(xié)商定價(jià)，但總體上污水處理和再生水行業(yè)處于保本微利甚至虧損的狀態(tài)，市場發(fā)育不充分，未能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)再生水利用的促進(jìn)作用。再者，再生水項(xiàng)目前期投資大、回收期長、收益率低，缺少充分的鼓勵(lì)性優(yōu)惠扶持政策，社會(huì)資本涉足再生水市場的意愿不高。

3.5 管理體制尚未完全理順

住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境、水利等部門均涉及再生水利用的職責(zé)，管理職能交叉，職責(zé)不夠清晰，基層工作中互相推諉問題尤為明顯。再生水的配置利用由水利部門負(fù)責(zé)，再生水廠的規(guī)劃布局和建設(shè)由發(fā)展改革和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)，工業(yè)節(jié)水技改則由工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)，再生水利用配套管網(wǎng)建設(shè)則無明確的責(zé)任主體。另外，關(guān)于再生水利用量的統(tǒng)計(jì)，住建、水利部門之間的統(tǒng)計(jì)口徑也不一致，界定標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致部門間數(shù)據(jù)對(duì)比參考性不強(qiáng)，無法發(fā)揮對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用。

4 對(duì)策建議

4.1 健全再生水利用監(jiān)管體系

從戰(zhàn)略和全局的高度，把再生水配置利用擺在突出位置，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，細(xì)化厘清部門職責(zé)邊界，明確從宏觀配置到末端應(yīng)用的全過程責(zé)任分工，特別是完善城鎮(zhèn)以外再生水利用配置管理和園區(qū)、企業(yè)等末端管網(wǎng)建設(shè)的牽頭部門與相關(guān)部門職責(zé)。研究制定加強(qiáng)非常規(guī)水利用配置工作的指導(dǎo)意見，明確部門職責(zé)、工作要求，從標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、配置、利用、監(jiān)管等方面建立嚴(yán)格的約束體系，努力破解再生水利用配置工作中遇到的體制性、政策性等深層次問題，探索再生水利用配置工作全過程模式。

4.2 完善再生水利用基礎(chǔ)設(shè)施

區(qū)域再生水循環(huán)利用涉及污水處理廠、末端提標(biāo)升級(jí)、再生水輸配設(shè)施等一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)合污水處理廠提標(biāo)升級(jí)和擴(kuò)能改造，根據(jù)工業(yè)園區(qū)布局規(guī)劃、水資源優(yōu)化配置要求和企業(yè)實(shí)際需要建設(shè)再生水生產(chǎn)設(shè)施，提高再生水質(zhì)量，滿足企業(yè)生產(chǎn)工藝對(duì)水質(zhì)的需求。同時(shí)，根據(jù)再生水重點(diǎn)配置領(lǐng)域，全面推進(jìn)再生水輸配管網(wǎng)配套建設(shè)，優(yōu)先供應(yīng)電廠等用水大戶，沿途供應(yīng)中小用戶，逐步發(fā)展再生水用戶。在城區(qū)內(nèi)因地制宜建設(shè)小型中水站等污水處理回用設(shè)施，用于道路清掃、景觀綠化、河道補(bǔ)水等，實(shí)現(xiàn)就地利用。

4.3 推進(jìn)再生水市場化專業(yè)化運(yùn)營

再生水利用經(jīng)濟(jì)效益前景廣闊，具備市場化建設(shè)、專業(yè)化運(yùn)營的條件，在政策配套到位的基礎(chǔ)上形成再生水產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新動(dòng)能。探索建立多元化的投融資模式，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本、金融資本參與再生水利用設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)自產(chǎn)再生水外供，鼓勵(lì)用水戶與污水處理企業(yè)合作建設(shè)運(yùn)營再生水項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)均擔(dān)。從政策、資金、人才等方面，支持再生水企業(yè)提高規(guī)范化和專業(yè)化水平，培育壯大產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。

4.4 激發(fā)再生水供需雙向積極性

提高工業(yè)水價(jià)尤其是高耗水行業(yè)水價(jià)，形成再生水與自來水、自備水的合理比價(jià)關(guān)系。鼓勵(lì)再生水生產(chǎn)企業(yè)和用水戶自主協(xié)商定價(jià)，以補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)為原則合理確定價(jià)格，可探索采取區(qū)間價(jià)格內(nèi)企業(yè)自主定價(jià)、反階梯式計(jì)量水價(jià)等措施，調(diào)動(dòng)再生水企業(yè)和用戶的積極性。

4.5 完善扶持激勵(lì)政策

將再生水工程設(shè)施建設(shè)納入財(cái)政補(bǔ)助范疇，對(duì)再生水管網(wǎng)建設(shè)實(shí)施“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，制定鼓勵(lì)單體再生水項(xiàng)目投資的優(yōu)惠政策，對(duì)自籌資金建設(shè)再生水工程給予資金補(bǔ)助，逐步形成財(cái)政補(bǔ)助同再生水用量及利用率掛鉤的長效激勵(lì)機(jī)制。發(fā)揮稅費(fèi)調(diào)節(jié)作用，對(duì)再生水企業(yè)采用減免增值稅、企業(yè)所得稅等優(yōu)惠。支持開展典型地區(qū)再生水利用配置試點(diǎn)和區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)，鼓勵(lì)試點(diǎn)城市探索再生水利用配置的新技術(shù)、新范式，健全管理措施和激勵(lì)政策，提高再生水利用率。

4.6 提高社會(huì)對(duì)再生水利用認(rèn)可度

充分利用電視、報(bào)紙、廣播、網(wǎng)站等多種媒介，宣傳再生水利用法規(guī)政策和常識(shí)，使公眾意識(shí)到污水再生利用的必要性、可行性和可靠性。鼓勵(lì)建立再生水利用推廣教育基地，向公眾展示污水處理回用的技術(shù)和設(shè)備，提升公眾對(duì)再生水處理和利用的認(rèn)知程度。通過微信、微博、網(wǎng)站等，定期通報(bào)再生水水質(zhì)、水量監(jiān)測情況和使用情況，利用實(shí)際數(shù)據(jù)消除公眾對(duì)再生水利用的疑慮，吸引更多用水戶選擇利用再生水。