全面抗戰(zhàn)前民團(tuán)整編中的權(quán)力爭(zhēng)奪
——以湖北省為中心

劉彥波, 唐昊灝

(湖北大學(xué) 歷史文化學(xué)院, 湖北 武漢 430062)

晚清以來,地方軍事化的結(jié)果便是造成了各地武裝團(tuán)隊(duì)的出現(xiàn)。到了民國(guó)時(shí)期,這些被統(tǒng)稱為民團(tuán)的武裝,“多系操諸地方土劣之手,團(tuán)隊(duì)編制,既無一定之標(biāo)準(zhǔn),額數(shù)又無相當(dāng)之限度,加以各種苛捐雜稅,可以任意啟征,隨便誅求”,所謂民團(tuán),往往就是“散兵游勇、地痞流氓之大本營(yíng),地方土劣用以供剝奪榨取之工具”(1)程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,上海:中華書局,1936年,第47頁。。定都南京后,國(guó)民政府對(duì)于民團(tuán)整編曾思有以改進(jìn),內(nèi)政部于1929年頒行《縣保衛(wèi)團(tuán)法》。此后,各省地方政府在《縣保衛(wèi)團(tuán)法》的基礎(chǔ)上相繼公布施行細(xì)則,開始整編民團(tuán)。值得一提的是,東北易幟后,南京國(guó)民政府雖然實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)一,但由于各地方實(shí)力派或明或暗的抵制,這種統(tǒng)一只是一種“形式上”或“分治式”的統(tǒng)一。各地民團(tuán)的整編雖是遵行南京國(guó)民政府的旨意,但在落實(shí)過程中具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和差異性,故而是民國(guó)政治史、軍事史研究不能不予重視的內(nèi)容。

通過檢視學(xué)界對(duì)這一時(shí)期民團(tuán)的研究,筆者發(fā)現(xiàn),既有的研究多側(cè)重于廣西、山東、河北等地,這些省份基本屬于各地方實(shí)力派的勢(shì)力范圍,其地方當(dāng)局與中央政府時(shí)常若即若離,而對(duì)南京國(guó)民政府劃定的“剿匪”區(qū)省份關(guān)注較少,尤其對(duì)蔣介石在民團(tuán)整編方面的探討尤顯不足(2)目前有關(guān)民團(tuán)的研究主要有王先明、李偉中:《20世紀(jì)30年代中國(guó)鄉(xiāng)村防衛(wèi)體制的變遷——鄒平聯(lián)莊會(huì)與新桂系民團(tuán)比較研究》,《河北學(xué)刊》2002年第5期;謝貴平:《近代山東民團(tuán)研究(1911—1930)》,常建華主編:《中國(guó)社會(huì)歷史評(píng)論》第9卷,天津:天津古籍出版社,2008年,第300-329頁;呂書額:《河北省地方保衛(wèi)團(tuán)研究(1901—1937)》,天津:天津古籍出版社,2016年,第19-163頁。。自1929年桂系戰(zhàn)敗后,湖北省正式納入以蔣介石為首的南京國(guó)民政府的掌控之中,即便武漢會(huì)戰(zhàn)后省政府內(nèi)遷鄂西亦如是。與其他省份相比,湖北省既是南京國(guó)民政府的核心控制省份,又與中共領(lǐng)導(dǎo)的蘇區(qū)相鄰。在消滅中共革命武裝力量的名義下,蔣介石意圖通過民團(tuán)的整編,達(dá)到在湖北等“剿匪”區(qū)省份擴(kuò)張自身權(quán)力的目的。本文試圖以全面抗戰(zhàn)前的湖北省為個(gè)案,考察蔣介石在民團(tuán)整編中的權(quán)力爭(zhēng)奪以及遭遇的困境。

一、蔣介石與民團(tuán)整編

自孫中山逝世后,圍繞領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的繼承問題,國(guó)民黨內(nèi)高層之間就開始了持續(xù)不斷的內(nèi)斗。而蔣介石在這一系列的紛爭(zhēng)中,縱橫捭闔,聯(lián)合一方打擊另一方,成為黨內(nèi)斗爭(zhēng)的最大受益者。在1949年敗退臺(tái)灣前,蔣介石先后經(jīng)歷了三次下野。1926年,榮升北伐軍總司令的蔣介石在誓師北伐前,又當(dāng)選為國(guó)民黨中常會(huì)主席,成為黨內(nèi)名義上的最高領(lǐng)袖。回顧此前召開的國(guó)民黨“一大”,連中執(zhí)會(huì)候補(bǔ)委員都不是的蔣介石,能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)成為中常會(huì)主席,自然引起黨內(nèi)各派的非議。在國(guó)民黨內(nèi),“他仍被認(rèn)為軍事的,而非政治的人物”(3)中華民國(guó)史事紀(jì)要編輯委員會(huì)編:《中華民國(guó)史事紀(jì)要:初稿》(1927年7月至12月),臺(tái)北:黎明文化事業(yè)股份有限公司,1978年,第375頁。。第一次下野時(shí),蔣介石無論在黨內(nèi)還是在國(guó)內(nèi)政壇上,都只是一顆新星,從軍力、財(cái)力,到人力儲(chǔ)備方面,都存在著明顯的不足,尚無力全面抗衡黨內(nèi)外的反對(duì)派,可以說這次下野是他三次下野中最無奈的一次。從1929年蔣桂戰(zhàn)爭(zhēng)開始,到1930年中原大戰(zhàn)結(jié)束,蔣介石先后與各地方實(shí)力派展開內(nèi)戰(zhàn),并最終戰(zhàn)勝對(duì)手。1931年,蔣介石因與胡漢民產(chǎn)生約法之爭(zhēng),引起黨內(nèi)分裂,從而形成寧粵對(duì)峙的局面。第二次下野時(shí)的蔣介石,雖然在黨內(nèi)的地位并未徹底改變,但所處的環(huán)境與實(shí)力都發(fā)生了巨變。從1928年1月復(fù)職,到1931年12月第二次下野,蔣介石在數(shù)年間牢牢掌控著南京國(guó)民政府,無論軍力和財(cái)力都發(fā)生了質(zhì)變。因此,與第一次下野時(shí)的無奈相比,第二次下野時(shí)的蔣介石要從容得多?！耙弧ざ恕变翜箲?zhàn)爆發(fā)后,蔣介石加快了復(fù)出的步伐。在1932年召開的國(guó)民黨四屆二中全會(huì)上,蔣介石順利當(dāng)選軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)。隨即朱培德辭去參謀總長(zhǎng)的職務(wù),并力薦蔣介石兼任該職(4)1932年3月14日,朱培德在中政會(huì)上表示:“查此國(guó)家存亡之際,負(fù)參謀部之重任者必其人之精神可以貫徹全國(guó)軍隊(duì),必其人之聲望為全國(guó)軍隊(duì)所信仰,始克勝任愉快而不致僨事。蔣中正同志為全國(guó)軍隊(duì)所信仰,蔣同志之卓絕偉大的精神,已貫徹于全國(guó)軍隊(duì)。”中政會(huì)決議通過此案。該日會(huì)議決定:“本日各種決議案均不發(fā)表?！眳⒁姟吨袊?guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議第303次會(huì)議速記錄》(1932年3月14日),臺(tái)灣中國(guó)國(guó)民黨中央黨史館藏,毛筆原件:00.1/127,轉(zhuǎn)引自金以林:《國(guó)民黨高層的派系政治——蔣介石“最高領(lǐng)袖”地位的確立》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2016年,第470-471頁。。至此,蔣介石一雪數(shù)月前被迫下野之恥(5)此后,蔣介石時(shí)常自我反省,“不可再蹈民國(guó)十九年冬之覆轍”。參見《1941年6月9日研究俄德開戰(zhàn)后對(duì)內(nèi)對(duì)外政策之輕重緩急,并反思湯山事件之誤失》,呂芳上主編:《蔣中正先生年譜長(zhǎng)編》第6冊(cè),臺(tái)北:“國(guó)史館”,2014年,第567頁。蔣氏在1941年4月5日日記的“本星期反省錄”中記述:“對(duì)溥泉(引注:張繼)斥責(zé)事愧悔,不知所止,此為余每十年必發(fā)憤暴戾一次之惡習(xí)?；貞浢袷畬?duì)季陶(引注:戴傳賢),民廿對(duì)漢民(引注:胡漢民),而今民卅對(duì)溥泉之憤怒,其事實(shí)雖不同,而不自愛重之過惡則同也。”《1941年4月5日自記本星期反省錄》,呂芳上主編:《蔣中正先生年譜長(zhǎng)編》第6冊(cè),第524頁。。根據(jù)《國(guó)民政府軍事委員會(huì)暫行組織大綱》(6)《四屆二中全會(huì)通過〈國(guó)民政府軍事委員會(huì)暫行組織大綱〉》(1932年3月5日),中國(guó)第二歷史檔案館編:《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》上卷,合肥:安徽教育出版社,1994年,第397頁。的規(guī)定,軍事委員會(huì)直隸于南京國(guó)民政府,為全國(guó)軍事最高機(jī)關(guān);軍事委員會(huì)設(shè)委員長(zhǎng)一人、委員七至九人;關(guān)于軍令事項(xiàng),由委員長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行(7)1932年7月16日,南京國(guó)民政府修正公布《軍事委員會(huì)暫行組織大綱》,規(guī)定行政院院長(zhǎng)不再作為當(dāng)然委員,但得出席軍事委員會(huì)會(huì)議,改以軍事委員會(huì)各廳主任為當(dāng)然委員。中國(guó)第二歷史檔案館編:《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》上卷,第401頁。。雖然軍事委員會(huì)下設(shè)委員及常務(wù)委員若干名,但因蔣介石的參與,其本質(zhì)仍是委員長(zhǎng)獨(dú)裁制(8)馬建強(qiáng)、公坤:《武漢抗戰(zhàn)時(shí)期“政治部第三廳”組建中國(guó)共兩黨的政治博弈》,《安徽史學(xué)》2023年第3期。。

隨著中共革命武裝力量的蓬勃發(fā)展,各地民團(tuán)的腐敗混亂日益為蔣介石所重視,“現(xiàn)時(shí)各省保衛(wèi)團(tuán)隊(duì),皆根據(jù)(民國(guó))十八年內(nèi)政部頒布之《縣保衛(wèi)團(tuán)法》而組成,……實(shí)際既不足以‘御匪’,而官吏恒受其挾持”(9)《豫鄂皖三省“剿匪”總司令部為頒發(fā)“剿匪”區(qū)內(nèi)各省民團(tuán)整理?xiàng)l例訓(xùn)令》(1933年),程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第17頁。。為了消滅中共革命武裝力量,蔣介石決定在武漢設(shè)置豫鄂皖三省“剿匪”總司令部(以下簡(jiǎn)稱三省“剿總”)。軍事委員會(huì)成立后,蔣介石或以軍事委員會(huì)的名義,或以委員長(zhǎng)的名義在全國(guó)大部分地區(qū)先后建立軍事指揮機(jī)關(guān)。盡管這些機(jī)關(guān)在管轄區(qū)域之廣狹、職權(quán)范圍之大小、長(zhǎng)官階級(jí)之高低,與蔣介石關(guān)系之深淺親疏等方面確有差異,然皆屬蔣介石以“剿匪”軍事需要為理由直接處理“剿匪”區(qū)內(nèi)各省軍務(wù)、政務(wù)、黨務(wù)而建立的機(jī)構(gòu),在相當(dāng)程度上影響著全國(guó)大部分地區(qū)。特別是三省“剿總”和軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)(以下簡(jiǎn)稱南昌行營(yíng))存在期間,湖北等“剿匪”區(qū)省份之“剿匪”軍事全部由蔣介石指揮,其黨政事務(wù)亦在蔣介石的掌握之中。從某種程度上來說,三省“剿總”和南昌行營(yíng)實(shí)際上是此一時(shí)期國(guó)家政治權(quán)力的重心、中心和主宰,而以汪精衛(wèi)為院長(zhǎng)的行政院只是軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)設(shè)于南京的留守處、后勤部(10)孔慶泰等:《國(guó)民黨政府政治制度史》,合肥:安徽教育出版社,1998年,第312頁;孔慶泰等編著:《國(guó)民黨政府政治制度史詞典》,合肥:安徽教育出版社,2000年,第325頁。。在軍事作戰(zhàn)的過程中,鑒于“國(guó)軍一面‘剿匪’,地方團(tuán)隊(duì)一面‘造匪’”,蔣介石認(rèn)識(shí)到,“茍不改弦更張,將過去保衛(wèi)團(tuán)隊(duì)之一切弊害,極力矯正,則‘剿匪’將無已時(shí)”(11)程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第17頁。。為此,蔣介石于1933年以三省“剿總”的名義頒布《“剿匪”區(qū)內(nèi)各省民團(tuán)整理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《民團(tuán)條例》),為整編民團(tuán)奠定了基礎(chǔ)(12)蔣介石在訓(xùn)令中特別強(qiáng)調(diào):“方今國(guó)難正殷,外侮頻陵,殘余匪氛,亟待殄滅,欲挽國(guó)家之危亡,拯救民族之劫難,則此整理民團(tuán)前途之利鈍,實(shí)為一重大關(guān)鍵?！薄对ザ跬钊　敖朔恕笨偹玖畈繛轭C發(fā)“剿匪”區(qū)內(nèi)各省民團(tuán)整理?xiàng)l例訓(xùn)令》(1933年),程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第20頁。。

在此背景下,民團(tuán)整編既是南京國(guó)民政府急需解決的一個(gè)重要問題,同時(shí)也是蔣介石擴(kuò)張自身權(quán)力的一個(gè)重要契機(jī)。這一時(shí)期,蔣介石以委員長(zhǎng)的名義制訂與頒布了先行于“剿匪”區(qū)省份、后逐漸推廣于全國(guó)的一系列特殊的法規(guī)條例。其中,《民團(tuán)條例》與《縣保衛(wèi)團(tuán)法》最大的區(qū)別在于:按照《縣保衛(wèi)團(tuán)法》的規(guī)定,縣以上沒有全省統(tǒng)一的各縣保衛(wèi)團(tuán)專管機(jī)關(guān),原則上由民政廳節(jié)制;《民團(tuán)條例》則明確規(guī)定保安團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)根據(jù)省保安處、區(qū)保安司令部(13)本文中的區(qū)特指行政督察專員區(qū)。南京國(guó)民政府建立后,依據(jù)孫中山的“遺教”,其地方行政制度改北洋政府時(shí)期的省、道、縣三級(jí)制為省、縣兩級(jí)制,但由于中國(guó)省區(qū)面積廣大且置縣過多,使省對(duì)縣的管理發(fā)生諸多問題。在此背景下,三省“剿總”于1932年8月頒布《“剿匪”區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》,并訓(xùn)令豫、鄂、皖三省政府,切實(shí)施行專區(qū)制。同年10月,湖北全省68個(gè)縣被劃分為11個(gè)行政督察專員區(qū),各行政督察專員區(qū)設(shè)立區(qū)保安司令部。紅軍長(zhǎng)征后,湖北省政府于1936年開始裁并行政督察專員區(qū)。1936年3月27日,根據(jù)南京國(guó)民政府的指令,湖北省將原11個(gè)行政督察專員區(qū)裁并為8個(gè)。湖北省地方志編纂委員會(huì)編:《湖北省志·軍事》,武漢:湖北人民出版社,1996年,第84頁;湖北省地方志編纂委員會(huì)編:《湖北省志·政權(quán)》,武漢:湖北人民出版社,1996年,第205頁。、縣政府三級(jí)指揮系統(tǒng),逐級(jí)管轄與指揮(14)《“剿匪”區(qū)內(nèi)各省民團(tuán)整理?xiàng)l例》(1933年),程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第22頁。。而在《民團(tuán)條例》的基礎(chǔ)上制訂頒布的《各省保安制度改進(jìn)大綱》(以下簡(jiǎn)稱《改進(jìn)大綱》)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)由省主席兼任全省保安司令,并歸軍事委員會(huì)直接管轄(15)《國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)關(guān)于改造完善各省保安團(tuán)隊(duì)的訓(xùn)令》(1934年7月22日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-006-0243-0009。。之所以會(huì)出現(xiàn)如此明顯的差異,主要原因在于各自的頒布機(jī)關(guān)對(duì)地方民團(tuán)的態(tài)度不同。雖然《民團(tuán)條例》和《改進(jìn)大綱》的頒布機(jī)關(guān)分別是三省“剿總”和南昌行營(yíng),但背后都是軍事委員會(huì),其意在于利用保安團(tuán)隊(duì)規(guī)章制度的推行,將軍事委員會(huì)特別是蔣介石的權(quán)力擴(kuò)張至更多的省份?！犊h保衛(wèi)團(tuán)法》的頒布機(jī)關(guān)則是行政院,其意在于通過組織保衛(wèi)團(tuán)將地方民團(tuán)的權(quán)力收歸行政院。其中的明顯差異,在一定程度上反映了南京國(guó)民政府內(nèi)部軍、政兩系統(tǒng)之間的權(quán)力爭(zhēng)奪。

二、民團(tuán)整編中的權(quán)力爭(zhēng)奪

全面抗戰(zhàn)前,蔣介石意圖通過民團(tuán)的整編,達(dá)到在湖北等“剿匪”區(qū)省份擴(kuò)張自身權(quán)力的目的。在整編民團(tuán)的過程中,一方面,蔣介石安排張群和楊永泰先后出任湖北省主席(16)作為蔣介石的心腹,張、楊二人雖不是帶兵將官,但都有在三省“剿總”任職的經(jīng)歷。在出任省主席之前,張群曾任三省“剿總”黨政委員會(huì)常務(wù)委員兼政務(wù)指導(dǎo)委員會(huì)常務(wù)委員,楊永泰更是先后出任三省“剿總”秘書長(zhǎng)和南昌行營(yíng)秘書長(zhǎng)兼第二廳廳長(zhǎng)。,成為其在湖北省整編民團(tuán)的忠實(shí)執(zhí)行者;另一方面,蔣介石逐漸認(rèn)識(shí)到“尤以確定餉源、劃一編制兩事為最要緊之關(guān)鍵所在”(17)《南昌行營(yíng)通令為地方團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)仰參酌整理民團(tuán)條例督屬遵辦報(bào)查》(1935年),程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第177頁。。通過對(duì)相關(guān)檔案史料的爬梳,不難看出蔣介石主要采取以下措施來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

其一,通過組建保安團(tuán)隊(duì)強(qiáng)化省政府對(duì)民團(tuán)的管理。“一·二八”淞滬抗戰(zhàn)爆發(fā)后,蔣介石與汪精衛(wèi)聯(lián)手復(fù)出,形成蔣負(fù)責(zé)軍事,汪主持行政的分工格局。為了達(dá)到擴(kuò)張自身權(quán)力的目的,在消滅中共革命武裝力量的名義下,蔣介石決定先辦自衛(wèi)后辦自治,將自治制度中的武裝民團(tuán)整編為保安團(tuán)隊(duì),由專職人員訓(xùn)練指揮,不在保甲組織范圍之內(nèi)(18)《軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)行營(yíng)政治工作報(bào)告》(1935年),秦孝儀主編:《中華民國(guó)重要史料初編——對(duì)日抗戰(zhàn)時(shí)期》緒編(三),臺(tái)北:中國(guó)國(guó)民黨中央委員會(huì)黨史委員會(huì),1981年,第496頁。。在蔣介石的支持下,保安處逐漸發(fā)展成為組建保安團(tuán)隊(duì)的重要部門。從湖北省的情況來看,保安處的設(shè)立源于統(tǒng)轄省防軍之議。為了消滅湖北省內(nèi)的中共革命武裝力量,省政府專門成立省屬保安4個(gè)團(tuán)?？紤]到“省保安團(tuán)業(yè)已成立四團(tuán),惟無統(tǒng)轄機(jī)關(guān),殊嫌散漫,‘剿匪’前途難收指揮統(tǒng)一之效。特仿照蘇、浙、皖、贛等省保安處辦法,設(shè)立全省保安處,直隸于省府,統(tǒng)轄各保安團(tuán),負(fù)全省‘剿匪’之責(zé)”(19)湖北省民政廳編:《湖北省民政報(bào)告書》,1930年,“保安部分”,第1頁。。湖北省保安處雖于1930年便已成立,但在實(shí)踐過程中遭遇困境,無法有效行使職權(quán),原因如下:一是人事問題。此時(shí)的保安處并無專職主官,“本處設(shè)處長(zhǎng)一員,由省政府主席兼任”,“本處設(shè)副處長(zhǎng)一員,由民政廳廳長(zhǎng)兼任”(20)《湖北省保安處組織章程》(1930年),湖北省民政廳編:《湖北省民政報(bào)告書》,“保安部分”,第22頁。。由于部門主官皆系兼任,且民政廳廳長(zhǎng)吳醒亞同時(shí)兼管省黨部,因此他在“時(shí)間和能力上均感覺到難于兼顧”(21)《吳代主席關(guān)于鄂省保安處成立之談話》,《湖北省政府公報(bào)》1930年第112期。。二是職權(quán)問題。雖然保安處副處長(zhǎng)吳醒亞在談話中提及保安處的“工作步驟為積極訓(xùn)練省保安團(tuán)和整理各縣保衛(wèi)團(tuán),完成地方自衛(wèi)實(shí)力”(22)《吳代主席關(guān)于鄂省保安處成立之談話》,《湖北省政府公報(bào)》1930年第112期。,但事實(shí)并非如此。從1930年頒布的《湖北省保安處組織章程》來看,保安處除負(fù)責(zé)統(tǒng)轄省屬保安4個(gè)團(tuán)外,并無權(quán)整編各縣的民團(tuán)(23)《湖北省保安處組織章程》(1930年),湖北省民政廳編:《湖北省民政報(bào)告書》,“保安部分”,第22頁。。

在蔣介石的授意下,保安處實(shí)行改組。與原保安處直隸于省政府不同,“本處直隸于豫鄂皖三省‘剿匪’總司令部”;不僅“原有之保安團(tuán)統(tǒng)歸本處管轄整理”,而且“全省各地方保安隊(duì)、團(tuán)防隊(duì)及一切民眾自衛(wèi)之組織統(tǒng)歸本處監(jiān)督指揮并編練之”(24)《湖北全省保安處暫行組織規(guī)程》,《湖北省政府公報(bào)》1932年第9期。。此外,改組后的保安處設(shè)置專職主官,“設(shè)處長(zhǎng)一員統(tǒng)轄全省保安團(tuán)隊(duì)”,“設(shè)參謀長(zhǎng)一員輔佐處長(zhǎng)”(25)《湖北全省保安處暫行組織規(guī)程》,《湖北省政府公報(bào)》1932年第9期。。兩者相比,改組后的保安處在各方面都遠(yuǎn)勝前者。與此同時(shí),蔣介石深感消滅中共革命武裝力量“與尋常對(duì)敵作戰(zhàn)絕對(duì)不同,茍非于軍事之外,同時(shí)整理地方、革新行政,斷難以安阜民物而奏根本肅清之功”(26)《國(guó)民政府為準(zhǔn)蔣介石普遍推行行政督察專員制度意見備案事致行政院訓(xùn)令》(1932年10月10日),中國(guó)第二歷史檔案館編:《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》下卷,第471頁。。于是,三省“剿總”制訂頒布《“剿匪”區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》,正式推行專區(qū)制。通過組織區(qū)保安司令部,一方面賦予了專員管轄指揮各縣民團(tuán)的權(quán)力,另一方面也有利于保安處通過區(qū)保安司令部強(qiáng)化對(duì)各縣民團(tuán)的管理。在此基礎(chǔ)上,《民團(tuán)條例》明確規(guī)定保安團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)根據(jù)省保安處、區(qū)保安司令部、縣政府三級(jí)指揮系統(tǒng),逐級(jí)管轄與指揮(27)《“剿匪”區(qū)內(nèi)各省民團(tuán)整理?xiàng)l例》(1933年),程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第22頁。。在《民團(tuán)條例》的指導(dǎo)下,湖北省政府逐步將民團(tuán)整編為各縣保安隊(duì)。整編之初的保安隊(duì)在地方上有著深厚復(fù)雜的利益關(guān)系。當(dāng)時(shí)各地縣政府并不希望將保安隊(duì)集中到區(qū),雖然縣政府與保安隊(duì)時(shí)?；ハ喑镀?但如果集中到區(qū),彼此都失去了騎在人民頭上作威作福的憑藉。他們提出的理由是:保安隊(duì)的餉項(xiàng)由各縣供應(yīng),為的是保衛(wèi)地方;掌握這些武裝的人在地方上有相當(dāng)?shù)膭?shì)力,一旦集中到區(qū),他們是不會(huì)服從調(diào)動(dòng)的;保安隊(duì)一旦集中起來,對(duì)于維護(hù)地方治安勢(shì)必遠(yuǎn)水解不了近渴,因此還是集中于縣更好(28)方暾:《湖北省保安團(tuán)隊(duì)的始末》,中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議湖北省委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編:《湖北文史資料》第7輯,武漢:湖北人民出版社,1982年,第78-79頁。。對(duì)此,時(shí)任南昌行營(yíng)秘書長(zhǎng)的楊永泰向蔣介石建言:“凡是轄區(qū)內(nèi)各縣的團(tuán)隊(duì),必須由專員集中管理,一切人事、經(jīng)理、教練、調(diào)遣,都要統(tǒng)一于區(qū)保安司令部,才能矯正現(xiàn)在團(tuán)隊(duì)縣自為政、區(qū)自為政之弊。其進(jìn)行程序,必須專員先切實(shí)管轄一縣的團(tuán)隊(duì),先把他整理好,再把其他各縣的團(tuán)隊(duì),陸續(xù)集中整理,才能收效。如果專員只有監(jiān)督指揮團(tuán)隊(duì)之名,而無管轄支配之實(shí),所謂督察之本能,也是無從發(fā)揮的。”(29)《楊秘書長(zhǎng)之工作報(bào)告總評(píng)及意見陳述》(1934年),國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)第二廳編輯室編:《各省高級(jí)行政人員奉召南昌集會(huì)紀(jì)錄》,1934年,第45-46頁。

為了強(qiáng)化省政府對(duì)民團(tuán)的管理,蔣介石于1934年6月在南昌行營(yíng)召開保安會(huì)議。在各項(xiàng)提案的基礎(chǔ)上,蔣介石以南昌行營(yíng)的名義制訂頒布《改進(jìn)大綱》,要求將保安隊(duì)由縣進(jìn)而統(tǒng)一于區(qū),再進(jìn)而統(tǒng)一于省(30)程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第8頁。。在這一規(guī)劃的指導(dǎo)下,民團(tuán)管理工作有了新的發(fā)展。

第一,與過去以縣為單位不同,湖北省政府積極推動(dòng)將各縣保安隊(duì)統(tǒng)一于區(qū),以大隊(duì)為單位,1個(gè)大隊(duì)下轄4個(gè)中隊(duì)(31)《湖北省政府關(guān)于更正各省保安制度改進(jìn)大綱第二十條的訓(xùn)令、呈文及豫鄂皖“剿總”的訓(xùn)令》(1934年8月31日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0877-0008。。從實(shí)際情況來看,在一縣不足4個(gè)中隊(duì)時(shí),即將兩縣的保安隊(duì)進(jìn)行合編,以期打破各縣的畛域觀念。例如,湖北省第六區(qū):第一大隊(duì)轄天門縣保安隊(duì);第二大隊(duì)轄京山縣保安隊(duì);第三大隊(duì)轄鐘祥縣保安隊(duì);第四大隊(duì)轄沔陽縣保安隊(duì);第五大隊(duì)轄潛江、漢川兩縣保安隊(duì);一個(gè)獨(dú)立中隊(duì)駐天門縣,直屬區(qū)保安司令部(32)《湖北省第六區(qū)行署關(guān)于報(bào)送保安隊(duì)長(zhǎng)改編情形及施行步驟的呈文及湖北省政府的呈文、訓(xùn)令、指令》(1934年9月),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0882-0011。。湖北省第八區(qū):第一、二兩大隊(duì)轄襄陽、谷城兩縣保安隊(duì);第三大隊(duì)轄棗陽縣保安隊(duì);第四大隊(duì)轄宜城、南漳兩縣保安隊(duì);第五大隊(duì)轄光化、?？祪煽h保安隊(duì);“襄陽尚有編制擴(kuò)大之機(jī)炮一隊(duì),計(jì)機(jī)槍三挺、迫擊炮四尊”,直屬區(qū)保安司令部(33)《湖北省第八區(qū)保安司令部關(guān)于報(bào)送改編保安隊(duì)計(jì)劃草案的呈文及湖北第八區(qū)保安隊(duì)改編計(jì)劃草案》(1934年7月14日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0882-0016。。第二,根據(jù)南昌行營(yíng)制訂頒布的法規(guī)條例,湖北省政府進(jìn)一步完善了保安團(tuán)隊(duì)的三級(jí)指揮系統(tǒng)。具體而言,由省主席兼任全省保安司令,并歸軍事委員會(huì)直接管轄;在全省保安司令的領(lǐng)導(dǎo)下,保安處正副處長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)全省保安工作,正副處長(zhǎng)由全省保安司令呈請(qǐng)軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)進(jìn)行任免(34)《國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)關(guān)于改造完善各省保安團(tuán)隊(duì)的訓(xùn)令》(1934年7月22日);《奉令修正湖北省保安處組織規(guī)程及編制表等因令仰查案修正》,《湖北省政府公報(bào)》1935年第77期;《各省保安處組織通則》(1934年),程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第97頁。。從上述制度規(guī)定來看,表面上通過兼任全省保安司令,強(qiáng)化了省主席對(duì)全省保安工作的管理,實(shí)質(zhì)上則是有利于蔣介石以軍事委員會(huì)的名義進(jìn)一步掌控省主席和保安處正副處長(zhǎng),為其擴(kuò)張權(quán)力鋪平了道路。第三,在各縣保安隊(duì)統(tǒng)一于區(qū)的基礎(chǔ)上,湖北省政府著手將各區(qū)保安隊(duì)升格為保安團(tuán)。1935年10月29日,湖北省政府正式公布保安團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)委任令(35)《本府委任令》,《湖北省政府公報(bào)》1935年第147期。。因此,1935年10月底以后即為保安團(tuán)隊(duì)統(tǒng)一于省時(shí)期。從《全國(guó)陸軍各部隊(duì)主官概況及實(shí)力駐地調(diào)查表》(36)《湖北省政府關(guān)于全國(guó)陸軍各部隊(duì)主官概況及實(shí)力駐地調(diào)查表分別查填以核鑒的呈文》(1936年8月17日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0898-0002。和《湖北省民團(tuán)單位人數(shù)及武器統(tǒng)計(jì)調(diào)查表》(37)《湖北省民團(tuán)單位人數(shù)及武器統(tǒng)計(jì)調(diào)查表》(1936年2月),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS050-001-0010-0025。來看,統(tǒng)一于省時(shí)期的保安團(tuán)隊(duì)實(shí)行陸軍序列編制。此后,保安團(tuán)隊(duì)完全蛻變民團(tuán)性質(zhì),而成為省防軍,“其功效則已擴(kuò)張地域,由保持一區(qū)(行政督察區(qū))之安寧秩序,進(jìn)而保持一省之安寧秩序”(38)程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第8頁。。

其二,通過整頓保安經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)省政府統(tǒng)收統(tǒng)支。在整編民團(tuán)的過程中,蔣介石逐漸認(rèn)識(shí)到整頓保安經(jīng)費(fèi)的重要性。以湖北各縣民團(tuán)為例,“此種團(tuán)隊(duì),以之‘御匪’不足,以之?dāng)_民有余,至于財(cái)力方面,往往有士兵伙食無法維持……一遇餉款不給或匪類勾結(jié),既有嘩潰之虞,且為肘腋之患”(39)《湖北省政府秘書處關(guān)于要求各區(qū)保安司令呈交保安隊(duì)統(tǒng)籌縮編計(jì)劃的密函》(1934年2月5日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0876-0001。。湖北省政府曾于1929年規(guī)定“每畝征收銀元5分,各地概未執(zhí)行,保安經(jīng)費(fèi)仍由縣地方自由抽捐,其收捐方法及捐率均無從考查,全省年約1500余萬元,所費(fèi)之巨,頗為驚人”(40)湖北省地方志編纂委員會(huì)編:《湖北省志·財(cái)政》,武漢:湖北人民出版社,1995年,第131頁。。表面上看,保安經(jīng)費(fèi)因各縣自由抽捐、缺乏管理,導(dǎo)致耗費(fèi)巨大,但筆者翻查相關(guān)檔案資料發(fā)現(xiàn),在湖北事實(shí)并非如此簡(jiǎn)單。第一,各縣往往以各種名義挪用保安經(jīng)費(fèi)。如“各縣地方稅如教育、自治等,自裁厘以后,無不缺乏萬分,以團(tuán)款為數(shù)較多,且屬新興捐稅,或任意附加,或自由挪用,如松滋縣團(tuán)款,即多數(shù)被挪移者,其他各縣亦莫不然,相差只在程度耳”(41)《湖北省第七區(qū)保安司令部關(guān)于報(bào)告第七區(qū)各縣保安隊(duì)實(shí)際需要數(shù)量及糧餉和今后團(tuán)隊(duì)改革意見的呈文》(1934年2月20日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0876-0008。。第二,地方土劣借機(jī)侵吞保安經(jīng)費(fèi)。過去各縣民團(tuán)皆由土劣把持,浮濫開支。等到縣政府開始整編民團(tuán),土劣無從把持,遂借口欠餉,要求縣政府清償。因?yàn)橥亮釉诘胤缴项H具勢(shì)力,甚至能決定縣長(zhǎng)的去留,所以縣長(zhǎng)不敢結(jié)怨土劣,不得不將新征畝捐移還舊欠。如“公安縣竟將(民國(guó))廿二年度之畝捐廿萬畝券,裁還(民國(guó))十九年至二十一年之舊欠,此輩土劣,神通廣大,畝券一到手,即有方法向人民勒取,因之民困官窮,土劣(自)肥,致本年度正式收支,相差極巨,團(tuán)隊(duì)乃有啼饑號(hào)寒之痛”(42)《湖北省第七區(qū)保安司令部關(guān)于報(bào)告第七區(qū)各縣保安隊(duì)實(shí)際需要數(shù)量及糧餉和今后團(tuán)隊(duì)改革意見的呈文》(1934年2月20日)。。第三,賬面上的經(jīng)費(fèi)數(shù)額并不準(zhǔn)確。如湖北省第九區(qū)“所列收入皆系預(yù)算之?dāng)?shù),歉歲荒年事所常有,……各縣實(shí)收之?dāng)?shù)均在七折左右。于是,團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)益感拮據(jù),當(dāng)陽則欠餉四閱月之久,宜都又有官三、兵一五之辦法(官長(zhǎng)日發(fā)三角,兵士日發(fā)一角五),宜昌則僅足以維持現(xiàn)狀,領(lǐng)彈無款,興山九扣發(fā)餉,積欠多時(shí),遠(yuǎn)安僅發(fā)給伙食,長(zhǎng)陽七扣折發(fā),而秭歸因薪餉無著,甚至派遣團(tuán)隊(duì)就食于鄉(xiāng)區(qū)”(43)《湖北省第九區(qū)保安司令部關(guān)于呈交第九區(qū)保安隊(duì)縮編方案和第一次區(qū)行政會(huì)議整理保安隊(duì)計(jì)劃方案的呈文》(1934年2月21日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0876-0010。。

有鑒于此,湖北各縣根據(jù)《民團(tuán)條例》和《“剿匪”區(qū)內(nèi)整理縣地方財(cái)政章程》的規(guī)定,相繼設(shè)立財(cái)務(wù)委員會(huì),“凡縣有之教育、團(tuán)防、自治、慈善各款,以及其他一切縣有之公款、公產(chǎn)均屬之,原設(shè)之公款收支及公產(chǎn)管理之機(jī)關(guān),概由財(cái)務(wù)委員會(huì)接管”(44)《“剿匪”區(qū)內(nèi)整理縣地方財(cái)政章程》(1932年),程懋型編:《“剿匪”地方行政制度》,上海:中華書局,1936年,第261頁。,“嚴(yán)禁派捐加稅及一切借端斂財(cái)之情形,并規(guī)定官兵薪餉必須依照額定餉章點(diǎn)名發(fā)放”(45)《南昌行營(yíng)通令為地方團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)仰參酌整理民團(tuán)條例督屬遵辦報(bào)查》(1935年),程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第177頁。。如蒲圻縣財(cái)務(wù)委員會(huì)成立后,原有經(jīng)管地方款產(chǎn)各機(jī)關(guān)一律宣布裁撤,遵照移交財(cái)務(wù)委員會(huì)(46)《湖北省各區(qū)行政督察專員每周政務(wù)進(jìn)行比較表》,《政務(wù)周刊》1933年第5期。。然而,如果只以各縣為單位,則人民之貧富,稅收之多寡,匪患之輕重,各縣彼此不同,“經(jīng)費(fèi)籌措,仍復(fù)難免困難,緩急支配,亦復(fù)未易調(diào)劑合理”(47)《國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)關(guān)于改造完善各省保安團(tuán)隊(duì)的訓(xùn)令》(1934年7月22日)。。據(jù)時(shí)人觀察,保安經(jīng)費(fèi)由縣統(tǒng)籌,“固較操諸土劣之手,任意誅求者,能減輕農(nóng)村負(fù)擔(dān)。但匪患較重之縣,往往需要保安隊(duì)額既多,而農(nóng)村又陷于殘破不堪,生產(chǎn)日絀,經(jīng)濟(jì)日枯,負(fù)擔(dān)力愈小而負(fù)擔(dān)愈增”,“安全縣份,則負(fù)擔(dān)甚少,且有毫無負(fù)擔(dān)者,其苦樂真不可以道里計(jì)”,因此,“必須擴(kuò)大統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)之范圍”(48)程懋型:《現(xiàn)行保安制度》,第52-53頁。。

針對(duì)這個(gè)問題,南昌行營(yíng)制訂頒布《改進(jìn)大綱》,規(guī)定“各省一切保安事業(yè),無論現(xiàn)時(shí)在何階段,皆可分別情形,依此大綱,逐步改進(jìn)”,尤其注重“省與區(qū)兩級(jí)之統(tǒng)一辦理”(49)《軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)行營(yíng)政治工作報(bào)告》(1935年),秦孝儀主編:《中華民國(guó)重要史料初編——對(duì)日抗戰(zhàn)時(shí)期》緒編(3),第504頁;《國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)關(guān)于改造完善各省保安團(tuán)隊(duì)的訓(xùn)令》(1934年7月22日)。。根據(jù)蔣介石的規(guī)劃,保安團(tuán)隊(duì)以達(dá)到國(guó)家管理為最終目標(biāo),第一步是統(tǒng)一于縣,第二步是統(tǒng)一于區(qū),第三步是統(tǒng)一于省(50)《國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)關(guān)于改造完善各省保安團(tuán)隊(duì)的訓(xùn)令》(1934年7月22日)。。事實(shí)上,保安經(jīng)費(fèi)的整頓也深受這一規(guī)劃的影響。這在蔣介石給各省省主席的訓(xùn)令中有著充分地體現(xiàn):“關(guān)于保安團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)之經(jīng)理,應(yīng)與其他編練、指揮諸事,由縣統(tǒng)一進(jìn)而區(qū)統(tǒng)一與省統(tǒng)一?！?51)《國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)關(guān)于改造完善各省保安團(tuán)隊(duì)的訓(xùn)令》(1934年7月22日)。對(duì)此,湖北省在縣財(cái)務(wù)委員會(huì)的基礎(chǔ)上,成立各區(qū)保安經(jīng)費(fèi)經(jīng)理處,將保安經(jīng)費(fèi)管理事項(xiàng)統(tǒng)一于區(qū)。具體而言,“各縣原有之保安經(jīng)費(fèi)應(yīng)按月解交區(qū)經(jīng)理處統(tǒng)收統(tǒng)發(fā),各縣團(tuán)隊(duì)之額數(shù)及團(tuán)款之征收均應(yīng)以全區(qū)為單位,斟酌轄區(qū)內(nèi)各縣之治安情形及各該縣人民之負(fù)擔(dān)能力,質(zhì)劑盈虛,妥為增減,重新統(tǒng)籌支配,各縣就地自籌、不合法令之苛細(xì)收入應(yīng)即照章廢止”(52)《國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)關(guān)于改造完善各省保安團(tuán)隊(duì)的訓(xùn)令》(1934年7月22日)。。如湖北省第十區(qū)經(jīng)理處成立后,重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)各縣保安經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算計(jì)劃的審核。通過爬梳該區(qū)的工作報(bào)告,可知該區(qū)山多田少,無畝可計(jì),系從調(diào)查稞石著手,就稞石征收保安經(jīng)費(fèi)(53)稞石即出產(chǎn)糧食的土地。。稞石調(diào)查“除利川、恩施之稞石已有端倪,尚須切實(shí)復(fù)查外,宣恩、建始、巴東則正著手調(diào)查,咸豐、來鳳、鶴峰則尚待進(jìn)行,即使推行順利,亦非短期所能開征,此本區(qū)團(tuán)款困難無可諱言之事實(shí)”;此外,各縣多年來深受匪患之苦,“現(xiàn)或收復(fù)未久或殘匪未清,需要保安隊(duì)力量者極多,餉糈又如上述之困難”(54)《湖北省第十區(qū)保安隊(duì)改編計(jì)劃案》(1934年7月),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0887-0027。。根據(jù)第十區(qū)各縣上報(bào)的1934年度各縣保安經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算情況,收入預(yù)算為324430.65元,支出預(yù)算為364824.31元,表面上兩者相差不大,但區(qū)經(jīng)理處審核后卻發(fā)現(xiàn)了問題。從表1來看,因各縣并未積極進(jìn)行稞石調(diào)查,且存在擅自派捐攤款等情況,所以原報(bào)預(yù)算收入多系隨意估列,數(shù)目并不準(zhǔn)確。如建始縣稞石調(diào)查進(jìn)展緩慢,原報(bào)預(yù)算系按糧攤加;咸豐縣也未進(jìn)行稞石調(diào)查,原報(bào)預(yù)算系以20萬石估列52000元;宣恩縣擅自征收保安月捐,系按戶攤款,不僅征收困難,而且攤派不均?！敖駳w區(qū)統(tǒng)籌,設(shè)不核實(shí)收入,轉(zhuǎn)瞬支付困難,必致影響全局”(55)《湖北省第十區(qū)保安隊(duì)改編計(jì)劃案》(1934年7月)。,因此區(qū)經(jīng)理處在1934年度所報(bào)預(yù)算數(shù)目的基礎(chǔ)上,參考各縣經(jīng)濟(jì)情況,一面嚴(yán)格審核各縣所報(bào)預(yù)算數(shù)目,一面嚴(yán)令各縣積極進(jìn)行稞石調(diào)查。

(表1) 湖北省第十區(qū)1934年度各縣保安經(jīng)費(fèi)原報(bào)與核定后收入預(yù)算數(shù)比較表

為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各區(qū)經(jīng)理處的工作,實(shí)現(xiàn)保安經(jīng)費(fèi)由省統(tǒng)收統(tǒng)支,湖北省主席張群決定設(shè)立湖北省保安經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱省管委會(huì))(56)《湖北省政府關(guān)于查辦保安制度改進(jìn)大綱及保安經(jīng)委會(huì)會(huì)議規(guī)則辦事細(xì)則及區(qū)經(jīng)理處辦事通則的公函及呈文》(1934年8月2日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0877-0004。。省管委會(huì)直隸于省政府,主要負(fù)責(zé)全省保安經(jīng)費(fèi)的收入支出以及一切整頓改革的工作(57)《湖北省政府關(guān)于辦理湖北省保安隊(duì)整理計(jì)劃、組織規(guī)程的訓(xùn)令》(1934年8月13日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0878-0005。。在職責(zé)劃分上,“各縣保安經(jīng)費(fèi)征解事宜由縣財(cái)務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理,區(qū)經(jīng)理處應(yīng)隨時(shí)考核,呈請(qǐng)區(qū)(保安)司令分別獎(jiǎng)懲,并呈報(bào)省管委會(huì)備案”;“區(qū)經(jīng)理處主任承湖北省保安經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)之命令,受區(qū)(保安)司令之監(jiān)督,辦理全區(qū)保安經(jīng)費(fèi)收支及保安隊(duì)經(jīng)理事務(wù)”;“區(qū)經(jīng)理處應(yīng)就保安隊(duì)實(shí)際狀況制定全區(qū)年度保安經(jīng)費(fèi)收支概算書及經(jīng)理年度計(jì)劃書,于年度開始一個(gè)月前呈由區(qū)(保安)司令,轉(zhuǎn)呈省管委會(huì)核示”(58)《湖北省政府法規(guī)委員會(huì)關(guān)于報(bào)送湖北省保安經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)會(huì)議規(guī)則辦事細(xì)則區(qū)經(jīng)理處辦事通則的函》(1934年7月27日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0877-0003。。1936年初,楊永泰接替張群出任湖北省主席。為了強(qiáng)化自身對(duì)于保安經(jīng)費(fèi)的掌控,楊永泰決定將省管委會(huì)撤銷,另行成立湖北省保安經(jīng)費(fèi)總經(jīng)理處(以下簡(jiǎn)稱省經(jīng)理處),所有保安團(tuán)隊(duì)的經(jīng)費(fèi)由省按月?lián)馨l(fā)(59)魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑控制保安團(tuán)隊(duì)的斗爭(zhēng)》,《武漢文史資料》第2輯,武漢:武漢市委員會(huì)文史資料委員會(huì),1985年,第119頁;湖北省地方志編纂委員會(huì)編:《湖北省志·財(cái)政》,第224頁。。從表2來看,湖北省保安經(jīng)費(fèi)雖于1933年起列入各縣地方預(yù)算,但省政府對(duì)于實(shí)收實(shí)支數(shù)目仍然不甚清楚。迨至省、區(qū)、縣三級(jí)管理體制建立后,“對(duì)于各項(xiàng)收支,始有詳確之賬冊(cè),出納數(shù)目,方的然可查”(60)賈士毅:《湖北財(cái)政史略》,王平點(diǎn)校,武漢:華中科技大學(xué)出版社,2022年,第407頁。。在此基礎(chǔ)上,楊永泰頻繁接見保安團(tuán)隊(duì)相關(guān)主官,加強(qiáng)對(duì)軍需的控制,同時(shí)通過省經(jīng)理處嚴(yán)令保安團(tuán)隊(duì)如實(shí)上報(bào)官兵名冊(cè),并以名冊(cè)作為發(fā)放薪餉的依據(jù)(61)魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑控制保安團(tuán)隊(duì)的斗爭(zhēng)》,《武漢文史資料》第2輯,第119-121頁。。上述操作既保證了官兵薪餉及時(shí)足額發(fā)放,又有利于強(qiáng)化省政府對(duì)民團(tuán)的管理。

(表2) 1933年度至1936年度湖北省保安經(jīng)費(fèi)收支數(shù)目統(tǒng)計(jì)表

“一·二八”淞滬抗戰(zhàn)爆發(fā)后,南京國(guó)民政府內(nèi)部逐漸形成蔣介石負(fù)責(zé)軍事,汪精衛(wèi)主持行政的權(quán)力格局。隨著中共革命武裝力量的蓬勃發(fā)展,地方民團(tuán)的腐敗混亂日益為蔣介石所重視。在此形勢(shì)下,民團(tuán)整編既是南京國(guó)民政府急需解決的一個(gè)重要問題,同時(shí)也是蔣介石擴(kuò)張自身權(quán)力的一個(gè)重要契機(jī)。通過采取組建保安團(tuán)隊(duì)與整頓保安經(jīng)費(fèi)等措施,不但強(qiáng)化了省政府對(duì)地方民團(tuán)和保安經(jīng)費(fèi)的管理,而且有利于蔣介石以軍事委員會(huì)的名義進(jìn)一步掌控地方省政,從而為建立并鞏固個(gè)人的獨(dú)裁統(tǒng)治奠定了基礎(chǔ)。

三、權(quán)力爭(zhēng)奪中遭遇的困境

在消滅中共革命武裝力量的名義下,通過采取組建保安團(tuán)隊(duì)與整頓保安經(jīng)費(fèi)等措施,蔣介石在湖北等“剿匪”區(qū)省份極大地?cái)U(kuò)張了自身的權(quán)力。但縱觀全面抗戰(zhàn)前整個(gè)民團(tuán)整編的過程,由于深受地方勢(shì)力與技術(shù)性思維等因素的影響,一定程度上制約了蔣介石擴(kuò)張自身權(quán)力的步伐。

第一,即便是在蔣桂戰(zhàn)爭(zhēng)后的湖北省,蔣介石仍然難以展現(xiàn)出不容置疑的統(tǒng)治力,其在擴(kuò)張自身權(quán)力的過程中,不免受到地方勢(shì)力的干擾。自1929年桂系戰(zhàn)敗后,湖北省正式納入以蔣介石為首的南京國(guó)民政府的掌控之中,省內(nèi)精英積極參與湖北政局的善后工作。但戰(zhàn)后初期,湖北省內(nèi)并未馬上推舉出主持省政的中心人物,特別是省主席人選就有多個(gè)版本。這種紛繁復(fù)雜的情況充分說明省內(nèi)精英缺乏凝聚力。最終,何成濬(62)何成濬,字雪竹,湖北隨州人,早年追隨孫中山、黃興從事辛亥革命和護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng),后依附蔣介石,1929—1932年、1937—1938年兩度出任湖北省主席。雖然當(dāng)選省主席,但因受蔣介石之命負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)北方派系,無法立刻上任。此外,以劉峙(63)劉峙,字經(jīng)扶,江西吉安人,國(guó)民黨軍高級(jí)將領(lǐng),曾任黃埔軍校教官,先后參與北伐戰(zhàn)爭(zhēng)、蔣桂戰(zhàn)爭(zhēng)、中原大戰(zhàn)等多場(chǎng)戰(zhàn)事,向?yàn)槭Y介石所倚重。為代表的中央軍勢(shì)力坐鎮(zhèn)湖北,事實(shí)上居于省政的中心位置。何成濬之弱勢(shì),由此可見一斑。適逢第二次蔣馮戰(zhàn)爭(zhēng),何成濬長(zhǎng)期在外指揮作戰(zhàn)。與此同時(shí),劉峙升任武漢行營(yíng)主任,圖謀進(jìn)一步蠶食湖北省主席的權(quán)力。劉峙如果不調(diào)離湖北,省主席仍然沒有實(shí)權(quán)。何成濬此次在外作戰(zhàn)則攫取到足以與劉峙抗衡的兵權(quán)。1930年初,何成濬以勝利者的姿態(tài)統(tǒng)率大批外省雜牌軍返回湖北,在省內(nèi)聲名鵲起。待時(shí)機(jī)成熟,何成濬致電蔣介石,主動(dòng)請(qǐng)辭湖北省主席,并推薦劉峙繼任。何成濬此舉絕非有意退位讓賢,而是表示自己無法有效行使省主席職權(quán)的根源在劉峙,目的是促使蔣介石將劉峙調(diào)離湖北(64)黃寶撰:《南京國(guó)民政府治鄂初期湖北地方勢(shì)力的演變》,《民國(guó)檔案》2023年第3期。。隨著中原大戰(zhàn)即將拉開帷幕,蔣介石不得不將注意力從湖北省轉(zhuǎn)移至中原地區(qū)。在此形勢(shì)下,何成濬被蔣介石授予執(zhí)掌湖北的軍政全權(quán)。何成濬負(fù)責(zé)改組湖北省政府,省政府委員以及各級(jí)重要官員都由其提名。同時(shí),劉峙及中央軍大部被調(diào)離湖北省,武漢行營(yíng)則由何成濬主持。不過,與山西、廣東、廣西等省地方實(shí)力派相比,何成濬的地位并非源于強(qiáng)大的省內(nèi)武裝,而是來自蔣介石的授權(quán)以及外省雜牌軍。

由于何成濬主政期間忙于軍務(wù),疏于省政,南京國(guó)民政府一方面于1932年免去其省主席的職務(wù),另一方面仍由其主持駐鄂綏靖主任公署(65)駐鄂綏靖主任公署由武漢行營(yíng)改組而成,主要負(fù)責(zé)省內(nèi)的“剿匪”事務(wù)。《鄂綏靖署即成立》,《申報(bào)》1931年12月20日,第12版。。自張群和楊永泰先后出任湖北省主席后,圍繞省主席一職的爭(zhēng)奪,何成濬與張、楊二人之間的矛盾不斷發(fā)酵。惟張群善于做官,向?yàn)槭Y介石所倚重,在與何成濬共事期間盡量敷衍,數(shù)年來相安無事。迨張群卸任后,楊永泰急于有所表現(xiàn),一改張群的行事作風(fēng),其與何成濬之間互相排擠,爭(zhēng)權(quán)奪利(66)魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑控制保安團(tuán)隊(duì)的斗爭(zhēng)》,《武漢文史資料》第2輯,第116頁;魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑主鄂之爭(zhēng)》,《湖北文史資料》2002年第3期。。在此背景下,民團(tuán)的整編工作亦深陷權(quán)力斗爭(zhēng)的旋渦之中。在整編民團(tuán)的過程中,楊永泰試圖通過省經(jīng)理處實(shí)現(xiàn)保安經(jīng)費(fèi)由省統(tǒng)收統(tǒng)支,以便強(qiáng)化省主席與省政府對(duì)民團(tuán)的管理,此事為何成濬所忌。就在楊永泰呈請(qǐng)蔣介石設(shè)立省經(jīng)理處之際,何成濬力保其好友范熙績(jī)?nèi)伪０步?jīng)費(fèi)總經(jīng)理處長(zhǎng),以便掣肘楊氏;楊永泰亦深知其謀,“表面上雖未拒絕范熙績(jī),但暗中將用人行政之實(shí)權(quán),完全操諸楊永泰之親信、湖北省政府秘書長(zhǎng)盧鑄之手,使范熙績(jī)徒負(fù)虛名,成為傀儡”(67)魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑控制保安團(tuán)隊(duì)的斗爭(zhēng)》,《武漢文史資料》第2輯,第116頁。。其后,范熙績(jī)雖就任處長(zhǎng)一職,但從未過問處中一事,自始至終亦未到過省經(jīng)理處一次。

自楊永泰于1936年10月遇刺身亡后,為了掌控湖北省政,何成濬一面暗中抵制黃紹竑(68)黃紹竑,字季寬,廣西玉林人,早年與李宗仁、白崇禧合作,中原大戰(zhàn)后依附蔣介石,1937年1月出任湖北省主席,全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后趕赴華北參加對(duì)日作戰(zhàn)。來湖北,一面拉攏省府相關(guān)人員,以便日后孤立黃氏。當(dāng)時(shí),盧鑄深知“楊永泰已死,掌握保安經(jīng)費(fèi)的經(jīng)理權(quán)已非必要”(69)魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑控制保安團(tuán)隊(duì)的斗爭(zhēng)》,《武漢文史資料》第2輯,第123頁。,因此急欲脫身,以便謀求后路。何成濬則順?biāo)浦?試圖引發(fā)保安團(tuán)隊(duì)鬧餉嘩變,從而達(dá)到驅(qū)逐黃紹竑的目的。1937年初,趁黃紹竑接事不久,經(jīng)何成濬一番暗中操作,省經(jīng)理處頓時(shí)陷入無人管理的混亂狀態(tài)(70)魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑控制保安團(tuán)隊(duì)的斗爭(zhēng)》,《武漢文史資料》第2輯,第123-124頁;魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑主鄂之爭(zhēng)》,《湖北文史》2002年第3期。。黃紹竑新官上任,雖然對(duì)個(gè)中內(nèi)情不甚了解,但深知如果任由局勢(shì)發(fā)展下去,很有可能會(huì)引發(fā)保安團(tuán)隊(duì)嘩變風(fēng)潮。在與省經(jīng)理處第一科科長(zhǎng)魏元晉進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成一致意見后,黃紹竑決定裁撤省經(jīng)理處,其主管業(yè)務(wù)分別由財(cái)政廳、保安處各設(shè)一科辦理。其中,財(cái)政廳增設(shè)第四科,專管保安經(jīng)費(fèi)收支工作(71)魏元晉:《何成濬與楊永泰、黃紹竑控制保安團(tuán)隊(duì)的斗爭(zhēng)》,《武漢文史資料》第2輯,第124頁;湖北省地方志編纂委員會(huì)編:《湖北省志·政權(quán)》,第195頁。。一場(chǎng)由權(quán)力斗爭(zhēng)引發(fā)的保安團(tuán)隊(duì)嘩變風(fēng)潮雖然得以避免,但從中可以看出即便是在蔣桂戰(zhàn)爭(zhēng)后的湖北省,蔣介石仍然難以展現(xiàn)出不容置疑的統(tǒng)治力,仍需面對(duì)來自湖北地方勢(shì)力的挑戰(zhàn)。

第二,軍事領(lǐng)導(dǎo)人頭腦中的技術(shù)性思維使其在解決問題乃至擴(kuò)張權(quán)力時(shí),往往高估了自身作為的影響力以及社會(huì)制度的可塑性,卻低估了執(zhí)行時(shí)可能遭遇的困難。技術(shù)性思維由軍事政治學(xué)者簡(jiǎn)諾維茲所提出,他認(rèn)為軍人主導(dǎo)政治時(shí),經(jīng)常產(chǎn)生一種任何問題都有直接有效解決方法的信念,相信只要采取正確作為與強(qiáng)制手段,任何問題都能迎刃而解(72)洪陸訓(xùn):《軍事政治學(xué)——文武關(guān)系理論》,臺(tái)北:五南圖書出版股份有限公司,2002年,第266頁。。以蔣介石為代表的具有軍事教育背景的領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)著于以軍事力量改造中國(guó),對(duì)于推動(dòng)其他方案的熱誠(chéng)不足或是有心無力,再加上其他方案往往被政敵利用為斗爭(zhēng)的工具,造成他們極力捍衛(wèi)辛苦創(chuàng)建的體制,而未能冷靜客觀地采取配套措施的結(jié)果。例如,為了擴(kuò)張自身的權(quán)力,蔣介石試圖建立省、區(qū)、縣三級(jí)管理體制,以實(shí)現(xiàn)保安經(jīng)費(fèi)由省政府統(tǒng)收統(tǒng)支,“凡各縣原有保安團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)之收解及發(fā)放,暨其裝具彈藥一切之配備,必須由區(qū)統(tǒng)籌辦理,其由區(qū)進(jìn)而統(tǒng)一于省時(shí)亦如之,務(wù)期一區(qū)或一省內(nèi)之團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi),無論收入與支出,均得酌盈劑虛,適合經(jīng)濟(jì)之運(yùn)用,自不難較之由縣統(tǒng)收統(tǒng)支,益奏核實(shí)節(jié)約之宏效,一切就地自籌不合法令之苛細(xì)征收,亦自可切實(shí)廢除,以減輕民眾之負(fù)擔(dān)”(73)《國(guó)民政府軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)南昌行營(yíng)關(guān)于改造完善各省保安團(tuán)隊(duì)的訓(xùn)令》(1934年7月22日)。。然而,在整頓保安經(jīng)費(fèi)的過程中,蔣介石卻沒有注意到保安經(jīng)費(fèi)背后的地籍問題。

1934年10月,省管委會(huì)制訂頒布《湖北省各縣征收保安經(jīng)費(fèi)暫行規(guī)則》,明確規(guī)定保安經(jīng)費(fèi)以畝捐為主。具體而言,畝捐以按畝征收為原則,“每畝田地年收銀元一角,但收不敷支時(shí),仍得由區(qū)經(jīng)理處察酌各縣實(shí)際收入情形,通盤籌劃,呈請(qǐng)省管委會(huì)呈明省政府核增,但所增之?dāng)?shù)每畝不得超過銀元三角”(74)《湖北省保安經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì)關(guān)于湖北省各縣征收保安經(jīng)費(fèi)暫行規(guī)則及實(shí)施細(xì)則的公函》(1934年10月13日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS001-003-0906-0001。。作為保安經(jīng)費(fèi)主要稅源的畝捐,實(shí)為田賦附加的一種。而要整頓畝捐乃至田賦,首要任務(wù)便是整頓地籍,“鄂省田賦,向極復(fù)雜,有田少而賦重者,有田多而賦輕者,亦有有田而無賦者。邇年以還,各縣更設(shè)種種賦稅附加,自為收用,以致稅率輕重不一,附捐名目太多,胥吏緣以為奸?！哉碚?咸以清丈為歸依”(75)《湖北省財(cái)政廳關(guān)于卸任云夢(mèng)縣財(cái)政科長(zhǎng)雷子敬呈報(bào)整理田賦暨會(huì)計(jì)意見的批》(1934年7月7日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS019-002-2510-0001。。為此,湖北省結(jié)合自身的實(shí)際情況,提出了一套標(biāo)本兼治的整頓方案。治本之法為土地清丈。從1933年開始,湖北省先后選定6縣試辦土地清丈,后以進(jìn)度遲緩,阻力橫生,至全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前,僅有3縣完成清丈(76)關(guān)吉玉、劉國(guó)明:《田賦會(huì)要第三篇·國(guó)民政府田賦實(shí)況(上)》,重慶:正中書局,1944年,第304頁;繆啟愉:《武昌田賦之研究》,蕭錚主編:《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問題資料》,臺(tái)北:成文出版社,1977年,第12088頁。。治標(biāo)之法為按糧推畝和土地陳報(bào)。按糧推畝分為甲、乙兩種辦法:糧額較多之縣適用甲種辦法,系就戶問糧、按糧推畝;糧額較少之縣適用乙種辦法,系履畝調(diào)查、就地問賦(77)《湖北省財(cái)政廳關(guān)于擬定尚未舉辦土地清查各縣整理田賦甲、乙兩種方法及業(yè)戶陳報(bào)單式的訓(xùn)令》(1933年10月23日),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS019-002-2647-0001。。但結(jié)果并不理想,原定57縣進(jìn)行試辦,僅有12縣辦理完畢(78)關(guān)吉玉、劉國(guó)明:《田賦會(huì)要第三篇·國(guó)民政府田賦實(shí)況(上)》,第304-305頁;湖北省地方志編纂委員會(huì)編:《湖北省志·財(cái)政》,第132頁。。土地陳報(bào)細(xì)分為:冊(cè)書編查;區(qū)公所陳報(bào);業(yè)戶陳報(bào);審核復(fù)查或抽丈;折合畝數(shù);改訂科則;編造戶領(lǐng)坵戶、坵領(lǐng)戶冊(cè)及發(fā)給管業(yè)執(zhí)照(79)《湖北省政府委員會(huì)關(guān)于修訂湖北省辦理土地陳報(bào)規(guī)則并擬具實(shí)施陳報(bào)分期進(jìn)行計(jì)劃書的提案》(1935年8月),湖北省檔案館藏,檔號(hào):LS019-002-2640-0003。。從1935年開始,湖北省擬定12縣為第一步試辦縣份,至1938年,僅在6縣實(shí)施(80)《抗戰(zhàn)建國(guó)史料——田賦征實(shí)(三)》,秦孝儀主編:《革命文獻(xiàn)》第116輯,臺(tái)北:“中央”文物供應(yīng)社,1989年,第252-253頁。。全面抗戰(zhàn)前,地籍整頓雖然取得了一定的成效,但并沒有達(dá)到預(yù)期目的。因?qū)嵤┛h份較少,全省地籍混亂的局面沒有得到根本改觀。

而基層吏治的腐敗與低效,更使地籍整頓的成效大打折扣。當(dāng)時(shí),在基層官吏的任免過程中,裙帶之風(fēng)大行其道,人員去留不依法定程序,使其缺乏盡職盡責(zé)的積極性。在任官吏既有隨時(shí)被解職之虞,因而在職期間就無時(shí)無刻不在謀劃自己的后路,小則貪污受賄,中飽私囊,大則敲詐勒索,魚肉鄉(xiāng)里,基層吏治自然日益腐敗。翻查湖北省檔案館所藏民國(guó)檔案,在地籍整頓過程中涉嫌貪腐的基層官吏,不在少數(shù)(81)李鐵強(qiáng):《南京國(guó)民政府時(shí)期的鄉(xiāng)村地籍整理——一場(chǎng)未完成的變革》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2019年第5期。。此外,在武昌縣進(jìn)行土地清丈的過程中,各地保甲長(zhǎng)往往消極應(yīng)對(duì),胡亂上報(bào)土地?cái)?shù)據(jù)。雖經(jīng)查明改正,但浪費(fèi)了不少人力物力(82)武昌縣土地清丈從1933年7月開始,至1937年2月始告結(jié)束,前后花費(fèi)不下30萬元,所得不過是粗略的地圖和戶領(lǐng)坵冊(cè)?？妴⒂?《武昌田賦之研究》,蕭錚主編:《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問題資料》,第12087-12088、12090-12091頁。。對(duì)此,時(shí)人感慨南京國(guó)民政府所致力于之政治清明,地方政府則漠然視之,雖廉潔從政之人并非沒有,但實(shí)際上屈指可數(shù)(83)傅莘耕:《“匪區(qū)”土地處理?xiàng)l例之立法的意義及實(shí)施成績(jī)的觀測(cè)》,蕭錚主編:《民國(guó)二十年代中國(guó)大陸土地問題資料》,第37499頁。。基層吏治的腐敗與低效對(duì)地籍整頓的負(fù)面效應(yīng)是顯著的?？傊?地籍整頓工程浩繁,對(duì)于時(shí)間、經(jīng)費(fèi)和人才的要求相當(dāng)高。如此浩大的工程,沒有高效廉潔的政府來主持,很難能夠卓有成效,地籍整頓必須在一個(gè)穩(wěn)定的政治環(huán)境中,由高效廉潔的政府來主持,才有可能順利完成,而以蔣介石為首的南京國(guó)民政府顯然不具備上述條件。

綜上所述,在消滅中共革命武裝力量的名義下,蔣介石意圖通過民團(tuán)的整編,達(dá)到在“剿匪”區(qū)省份擴(kuò)張自身權(quán)力的目的。通過采取組建保安團(tuán)隊(duì)與整頓保安經(jīng)費(fèi)等措施,蔣介石在擴(kuò)張自身的權(quán)力、強(qiáng)化省政府對(duì)民團(tuán)的管理、實(shí)現(xiàn)保安經(jīng)費(fèi)由省統(tǒng)收統(tǒng)支等方面都取得了相當(dāng)?shù)某尚?。值得注意的?蔣介石之所以積極整編民團(tuán),除了基于擴(kuò)張自身權(quán)力的目的外,還有一個(gè)不可忽略的動(dòng)機(jī),那就是他與胡漢民、汪精衛(wèi)等人的政治斗爭(zhēng)。日本學(xué)者家近亮子認(rèn)為從1932年3月出任軍事委員會(huì)委員長(zhǎng),到1936年5月公布《五五憲法草案》期間,蔣介石行動(dòng)的特點(diǎn)是致力于實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方軍事的管制,以及通過動(dòng)員民眾來彌補(bǔ)自己在中央權(quán)力的失落,而這些行動(dòng)都是由諸如三省“剿總”、南昌行營(yíng)等軍事機(jī)構(gòu)來實(shí)施,并沒有通過向黨的基層組織進(jìn)行滲透的正統(tǒng)法律程序(84)家近亮子:《蔣介石與南京國(guó)民政府》,王士花譯,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005年,第126-127頁。。歸根結(jié)底,正是因?yàn)辄h權(quán)與政權(quán)受到政敵的掣肘,整編民團(tuán)遂成為擁有軍權(quán)的蔣介石在擴(kuò)張自身權(quán)力乃至爭(zhēng)奪國(guó)家統(tǒng)治權(quán)時(shí)的必然選擇,其結(jié)果是造成國(guó)民黨政權(quán)日益深陷“黨系于政、政系于軍”的困境而不能自拔。