基于平衡計(jì)分卡的公共工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究

李鵬飛 LI Peng-fei；張江朋 ZHANG Jiang-peng

（①內(nèi)蒙古科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，包頭 014010；②烏蘭察布市卓資縣紅召鄉(xiāng)人民政府，烏蘭察布 012300）

0 引言

2014 年新修訂的《預(yù)算法》明確指出，“各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”。本文將引入平衡計(jì)分卡，在四個(gè)維度的基礎(chǔ)上，增加管理層面維度，結(jié)合Z縣黃花加工擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)踐案例，建立公共工程項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在對(duì)調(diào)查問(wèn)卷分析后，提出基于平衡計(jì)分卡的績(jī)效評(píng)價(jià)使用方法和建議。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)與指標(biāo)體系研究

19 世紀(jì)，西方國(guó)家就對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究，到20世紀(jì)80 年代初期，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，績(jī)效評(píng)價(jià)理論和方法體系就相對(duì)成熟。美國(guó)學(xué)者Irene.S.Rubin 認(rèn)為，公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出主要評(píng)價(jià)三個(gè)目標(biāo)，一是防止濫用職權(quán)；二是積極應(yīng)對(duì)在總收入變化或財(cái)政年度可能的支出要求；三是公共工程項(xiàng)目的資金預(yù)算支出是否遵守法律法規(guī)。

陸慶平（2019）指出，公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)追求的目標(biāo)是資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性。趙迎春與肖剛（2019）指出，公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性是財(cái)政的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是財(cái)政的外在表現(xiàn)，效益性是項(xiàng)目實(shí)施所達(dá)到的最終效果。

1.2 績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法體系研究

在公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍都采用層次分析法、菲德?tīng)柗?、模糊?shù)學(xué)法等，以期對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)能夠得到科學(xué)的結(jié)果。Kaplan和Norton（2014）指出，在新公共管理改革的進(jìn)程中，許多企業(yè)化的管理手段被引入，并介紹了平衡計(jì)分卡的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)角度。

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的基本依據(jù)。申書(shū)海（2022）認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以一定量的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的整理分析，測(cè)算得出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。陳學(xué)安和侯孝國(guó)（2020）指出，可以將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)，按照取值的不同，將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為歷史、計(jì)劃、行業(yè)、經(jīng)驗(yàn)等標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系研究

為了更好地實(shí)施公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家多以法律的方式，確立績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。Jonathan.D.Breul（2018）指出，在公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出中實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，并不是運(yùn)用政治因素解決資源分配問(wèn)題，而是通過(guò)建立結(jié)果為導(dǎo)向，使得公共更加負(fù)責(zé)，能夠系統(tǒng)的使用戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效計(jì)劃。

施珺（2020）指出，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從法律依據(jù)、考評(píng)主體、實(shí)施方式、考評(píng)對(duì)象和內(nèi)容等方面建立公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。聶常虹（2022）認(rèn)為，推行公共工程項(xiàng)目預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)從加強(qiáng)法律法規(guī)、制度環(huán)境、公共治理改革、預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)原則、技術(shù)手段等方面入手。

2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立

2.1 初始指標(biāo)的選擇

根據(jù)平衡計(jì)分卡的績(jī)效評(píng)價(jià)原理，在四個(gè)維度的基礎(chǔ)上，增加管理層面維度，分為財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、管理層面，初步建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見(jiàn)表1。

表1 績(jī)效評(píng)價(jià)初始指標(biāo)群

2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的確立

2.2.1 調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)及分析

為了調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀和初始指標(biāo)群的全面性和各項(xiàng)指標(biāo)重要性程度，設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷。調(diào)查問(wèn)卷分為三個(gè)部分：第一部分，被調(diào)查者所在單位的基本信息（1-8題）；第二部分，初始指標(biāo)的重要性程度評(píng)價(jià)（9-16 題）；第三部分，其他有關(guān)情況調(diào)查（17-20 題）。其中，根據(jù)對(duì)初始指標(biāo)重要程度的調(diào)查情況，將指標(biāo)的重要性程度分為5 個(gè)等級(jí)：不重要（1 分），比較不重要（2 分），重要（3 分），比較重要（4 分），非常重要（5 分），請(qǐng)問(wèn)卷調(diào)查人員填寫(xiě)打分。問(wèn)卷通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)、微信、郵件等渠道向被調(diào)查者發(fā)放，共收回問(wèn)卷92 份，其中有效問(wèn)卷88 份，有效回收率95.65%。被調(diào)研者包括財(cái)務(wù)工作人員36 人，分管領(lǐng)導(dǎo)36 人及主要領(lǐng)導(dǎo)16 人。通過(guò)對(duì)問(wèn)卷分析，得出Cronbach's Alpha 為0.786，基于標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目的Cronbach's Alpha 為0.852，說(shuō)明調(diào)查問(wèn)卷具有一定的權(quán)威性。

2.2.2 描述性統(tǒng)計(jì)分析

通過(guò)對(duì)回收的調(diào)查問(wèn)卷描述性統(tǒng)計(jì)分析，得出22 個(gè)初始指標(biāo)的平均值均大于3，說(shuō)明這些指標(biāo)都在比較重要以上，部分指標(biāo)離散系數(shù)大小于0.3，將離散系數(shù)大于0.3的“投資增減變化、提高貧困戶(hù)收入水平、立項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)、項(xiàng)目工程過(guò)程”4 個(gè)指標(biāo)予以剔除（見(jiàn)表2），最終保留18個(gè)指標(biāo)（見(jiàn)表3）。

表2 描述性統(tǒng)計(jì)分析剔除變量

表3 最終保留的指標(biāo)及公式

3 評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

3.1 五個(gè)維度權(quán)重確定

五個(gè)維度權(quán)重的確定，本研究選取較為簡(jiǎn)單的加權(quán)平均法。筆者通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)訪(fǎng)談?wù)埥?0 位財(cái)務(wù)工作人員及分管領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)他們對(duì)五個(gè)維度重要性程度的打分情況，設(shè)定五個(gè)維度為10 分，則權(quán)重為該維度總分占五個(gè)維度總分的比重。

計(jì)算公式為：

其中：i 表示第i 個(gè)維度和第k 位被調(diào)研者。

得到w =（w1，w2，w3，w4，w5）=（0.2450，0.1850，0.2350，0.2250，0.110）。

3.2 基于指標(biāo)賦權(quán)法確定

在現(xiàn)有的公共工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究中，大多數(shù)都是采用層次分析法來(lái)確定各個(gè)維度的指標(biāo)權(quán)重，具有一致性等特點(diǎn)。但是，此方法受限于被調(diào)研者的學(xué)識(shí)水平、主觀(guān)偏好等因素，因此，實(shí)際應(yīng)用中所建立的判斷矩陣常常達(dá)不到一致性條件。因此本文采用序關(guān)系分析法，簡(jiǎn)稱(chēng)G1 法，對(duì)指標(biāo)賦權(quán)。用此方法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重分三步：

3.2.1 確定序關(guān)系

若指標(biāo)xi比xj重要性程度高，則記為xi＞xj；請(qǐng)被調(diào)研者挑選出指標(biāo)體系中最重要的指標(biāo)，再在余下的指標(biāo)中選擇最重要的指標(biāo)，依此類(lèi)推，可得出所有指標(biāo)的重要性程度的次序，記作xa＞xb…＞xn，

3.2.2 相鄰指標(biāo)的重要性程度比

rk的賦值參考見(jiàn)表4。

表4 的賦值參考

3.2.3 計(jì)算權(quán)重系數(shù)

根據(jù)被調(diào)研者賦值結(jié)果，可以計(jì)算出權(quán)重w′m，計(jì)算公式為：

則可計(jì)算出每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。

根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷和財(cái)務(wù)人員、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，通過(guò)梳理整合，指出五個(gè)維度指標(biāo)之間序關(guān)系和重要程度之比。確定財(cái)務(wù)維度指標(biāo)之間重要性序關(guān)系：

A1＞A4＞A3＞A2＞A5

根據(jù)相對(duì)重要程度確定：

則

根據(jù)公式計(jì)算得出：

則

因此，財(cái)務(wù)維度指標(biāo)權(quán)重為：

同理，計(jì)算得出其他四個(gè)維度指標(biāo)權(quán)重：

3.3 指標(biāo)的無(wú)量綱化

一般來(lái)說(shuō)，因?yàn)榱烤V和量級(jí)的差異，指標(biāo)之間具有不可公度性。因此，為了避免這種懸殊差別，盡可能反映實(shí)際，可運(yùn)用無(wú)量綱化對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行預(yù)處理，從而消除原始指標(biāo)間的這種差異。常用的指標(biāo)無(wú)量綱化處理方法有：標(biāo)準(zhǔn)化處理法、極值處理法、歸一化處理法、功效系數(shù)法和分?jǐn)?shù)定值轉(zhuǎn)換法等。

本文中的指標(biāo)體系存在正向指標(biāo)、中性指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)。正向指標(biāo)取值越大越好；負(fù)向指標(biāo)值越小越好；中性指標(biāo)取值以接近某一值為最佳。

無(wú)量綱化處理各種方法有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，本文采用極值處理法和分?jǐn)?shù)定值轉(zhuǎn)換法，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。極值處理法的優(yōu)點(diǎn)是具有單調(diào)性、差異比不變性、平移無(wú)關(guān)性、縮放無(wú)關(guān)性和區(qū)間穩(wěn)定性，分?jǐn)?shù)定值轉(zhuǎn)化法可以將初始賦值轉(zhuǎn)化在某個(gè)固定的區(qū)間內(nèi)，兩者結(jié)合的指標(biāo)無(wú)量綱化處理公式如下：

正向指標(biāo)處理公式：

負(fù)向指標(biāo)處理公式：

中性指標(biāo)處理公式：

xi表示轉(zhuǎn)換前的指標(biāo)值；

xmin表示該指標(biāo)樣本最小值；

xmax表示該指標(biāo)樣本最大值；

p 表示該指標(biāo)樣本最佳值。

經(jīng)過(guò)對(duì)指標(biāo)無(wú)量綱處理，將指標(biāo)初始賦值轉(zhuǎn)化為[60，100]的區(qū)間值。

4 案例分析

4.1 項(xiàng)目基本情況

Z 縣位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，縣域面積3119 平方公里，轄3 鄉(xiāng)5 鎮(zhèn)、10 個(gè)社區(qū)、109 個(gè)村委會(huì)，全縣總?cè)丝?9.2 萬(wàn)人。按照“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”工作思路，Z 縣結(jié)合農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，立足資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)業(yè)體系和促進(jìn)農(nóng)牧民持續(xù)較快增收為目標(biāo)，促進(jìn)黃花、黃茶花產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化良種基地建設(shè)，提出了黃花加工廠(chǎng)擴(kuò)建項(xiàng)目。

項(xiàng)目于2019 年開(kāi)始建設(shè)，總投資金額為55.63 萬(wàn)元，建設(shè)面積占地1900 平方米，新建黃花生產(chǎn)加工車(chē)間及晾曬場(chǎng)地2.7 畝，購(gòu)置加工、冷藏設(shè)備及配套設(shè)施1 套，每年將黃花種植基地生產(chǎn)的近16 萬(wàn)斤鮮黃花進(jìn)行加工處理，晾曬成干品出售及儲(chǔ)藏。該項(xiàng)目按照項(xiàng)目入庫(kù)程序，通過(guò)村級(jí)申報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，縣級(jí)審定，公示無(wú)異議后進(jìn)行公告，由負(fù)責(zé)單位牽頭組織實(shí)施，目前該項(xiàng)目已建設(shè)完成。

4.2 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

4.2.1 財(cái)務(wù)維度分析

2019 年度預(yù)算資金40 萬(wàn)元，村集體自籌資金15.63萬(wàn)元，實(shí)際到位資金為55.63 萬(wàn)元，資金到位率為100%。實(shí)際支出資金為40 萬(wàn)元，項(xiàng)目資金執(zhí)行率為71.90%，項(xiàng)目預(yù)算資金全部支出，未有實(shí)質(zhì)性成本節(jié)約。

4.2.2 客戶(hù)維度分析

該項(xiàng)目建設(shè)解決或緩解了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)黃花銷(xiāo)售難題，提高了黃花產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。項(xiàng)目建設(shè)周期，未對(duì)環(huán)境造成影響。項(xiàng)目建成后，帶動(dòng)戶(hù)均全年增加收入8 萬(wàn)元左右，產(chǎn)生利潤(rùn)的40%按戶(hù)分配給65 戶(hù)村民作為扶持發(fā)展資金，鼓勵(lì)發(fā)展生產(chǎn)。

4.2.3 內(nèi)部流程維度分析

該項(xiàng)目經(jīng)村兩委結(jié)合本村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展實(shí)際，充分征求村社、受益群眾意見(jiàn)，確定為村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，并且嚴(yán)格按照村申報(bào)、鄉(xiāng)審核、縣審定的程序?qū)?xiàng)目進(jìn)行上報(bào)，項(xiàng)目預(yù)算編制科學(xué)合理。但是，項(xiàng)目公告公示制度的執(zhí)行不夠到位。

4.2.4 學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度分析

該項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，對(duì)全部施工人員進(jìn)行過(guò)2 次集中教育培訓(xùn)，持證技術(shù)員工11 人，占所有施工人員15%。能夠按時(shí)發(fā)放工人工資，保質(zhì)保量的提供施工材料，保證施工人員人身安全。

4.2.5 管理層面維度分析

該項(xiàng)目通過(guò)申請(qǐng)后，建立了業(yè)務(wù)管理制度，按照規(guī)定程序采用公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇項(xiàng)目建設(shè)承包方，各項(xiàng)工作基本上在規(guī)定時(shí)間內(nèi)開(kāi)工，并在計(jì)劃的時(shí)間內(nèi)完成。但是，未制定項(xiàng)目相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度，且實(shí)施單位自驗(yàn)后未出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。

綜上所述，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)得分為71.59 分。

5 結(jié)論

本文運(yùn)用文獻(xiàn)研究、調(diào)查問(wèn)卷、實(shí)證建模、案例研究等，對(duì)公共工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究。最終結(jié)論如下：

①平衡計(jì)分卡可以全面評(píng)價(jià)公共工程項(xiàng)目績(jī)效。根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)算、建設(shè)、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)等執(zhí)行情況建立指標(biāo)體系，基于財(cái)務(wù)維度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目預(yù)算資金使用的合規(guī)性、合法性；基于客戶(hù)維度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目工程的社會(huì)效益和生態(tài)效益；基于內(nèi)部流程維度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、工程周期、后期管護(hù)的質(zhì)量和效率；基于學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度，評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)施工人員、施工隊(duì)伍負(fù)責(zé)人的能力素質(zhì)；基于管理維度，評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督、管理以及制度的完善性。

②平衡計(jì)分卡可以促進(jìn)公共工程項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展。要想推動(dòng)公共工程項(xiàng)目可持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須重視績(jī)效評(píng)價(jià)的非財(cái)務(wù)指標(biāo)，比如，在項(xiàng)目建設(shè)前期的預(yù)算編制，項(xiàng)目建設(shè)周期的制度執(zhí)行、人員素質(zhì)，項(xiàng)目建設(shè)完成后的社會(huì)效益、運(yùn)營(yíng)等都是持續(xù)性的，長(zhǎng)期堅(jiān)持可以為項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展提供充足動(dòng)力。

③平衡計(jì)分卡可以推動(dòng)對(duì)工程項(xiàng)目管理的發(fā)展。在建立了平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對(duì)公共工程項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，確定項(xiàng)目的具體戰(zhàn)略。同時(shí)，依據(jù)項(xiàng)目的具體戰(zhàn)略目標(biāo)，提高評(píng)價(jià)指標(biāo)五個(gè)維度的重視程度，從而避免在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)只關(guān)注其中一個(gè)方面，確保戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)置的全面性、科學(xué)性和合理性。

總體來(lái)看，我國(guó)在公共工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域研究時(shí)間較短，屬于新興領(lǐng)域，特別是能夠量化的指標(biāo)體系建設(shè)還不夠完善。此外，在項(xiàng)目建設(shè)的具體實(shí)施過(guò)程中，受到多方制約因素影響，不同類(lèi)別、階段的項(xiàng)目都會(huì)導(dǎo)致建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不同。希望通過(guò)本文的研究，能夠在后續(xù)公共工程項(xiàng)目評(píng)價(jià)量化處理中提供參考，為建立完全的量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系奠定基礎(chǔ)。