縣域項(xiàng)目制治理: 理念與機(jī)制

劉述良 吳少龍

(1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,南京 210095;2. 中山大學(xué)國家治理研究院,廣州 510275)

一、 問題的提出

自1994年分稅制改革以來,中央和地方財(cái)力此消彼長,中央政府的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)調(diào)控能力顯著增強(qiáng)。在財(cái)權(quán)-事權(quán)不匹配的情況下,中央政府開始設(shè)立專項(xiàng)基金,主要通過項(xiàng)目方式解決央地財(cái)政分配不均衡的問題,并依靠項(xiàng)目這一載體貫徹自身意志。事實(shí)是,項(xiàng)目已滲透到中國公共領(lǐng)域的各個(gè)方面,項(xiàng)目制已成為中國國家治理中運(yùn)用得極為廣泛并具有深刻影響的政策工具,是一種動(dòng)員和組織國家與社會(huì)資源的“新的國家治理體制”(1)渠敬東: 《項(xiàng)目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期,第113—130頁。,“項(xiàng)目治國”已成為學(xué)界的共識(shí)。(2)陳家建: 《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》,《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第2期,第64—79頁。(3)周飛舟: 《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題 兼論“項(xiàng)目治國”》,《社會(huì)》2012年第32卷第1期,第1—37頁。(4)黃宗智、龔為綱、高原: 《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎?》,《開放時(shí)代》2014年第5期,第143—159頁。

在既有研究中,項(xiàng)目制一般被用以指代1994年以來中央基于轉(zhuǎn)移支付突破科層制障礙、貫徹自身意圖的做法。項(xiàng)目制本身兼具科層制和市場的一些特點(diǎn),因此它重塑了上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,使上級(jí)政府控制權(quán)增加(5)陳家建、張瓊文、胡俞: 《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變: 機(jī)制及其影響》,《社會(huì)》2015年第35卷第5期,第1—24頁。,是一種介于市場和科層制之間的獨(dú)特治理方式。

研究者們基于政府理性自利假設(shè),認(rèn)為下級(jí)政府在貫徹政策或執(zhí)行上級(jí)指令時(shí),往往“上有政策,下有對(duì)策”,容易出現(xiàn)靈活、變通和隨意的行為(6)渠敬東: 《項(xiàng)目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期,第113—130頁。,而項(xiàng)目制依靠“條線”體制另行運(yùn)作(7)折曉葉、陳嬰嬰: 《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第4期,第126—148頁。,具有單管直下、一竿子插到底的特點(diǎn),是一種祛除各種不確定性的理想選擇。但在實(shí)踐中,由于忽視了中間層的溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督,項(xiàng)目制的實(shí)施會(huì)帶來兩大不良后果: 一是上下級(jí)政府之間缺乏有效溝通,難以下情上達(dá),普遍存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題;二是項(xiàng)目制的運(yùn)用實(shí)際上跳過了中間層(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)),強(qiáng)化了更高層級(jí)政府的權(quán)威。(8)渠敬東: 《項(xiàng)目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期,第113—130頁。此外,也有學(xué)者開始以批判的視角審視國家治理當(dāng)中的項(xiàng)目制,認(rèn)為項(xiàng)目制作為一種治理手段,極易造成目的-手段易位、官商逐利、政權(quán)經(jīng)營和貧富懸殊等現(xiàn)象(9)黃宗智、龔為綱、高原: 《“項(xiàng)目制”的運(yùn)作機(jī)制和效果是“合理化”嗎?》,《開放時(shí)代》2014年第5期,第143—159頁。。

在現(xiàn)行治理體制下,縣域是中國之治的權(quán)力“接點(diǎn)”、戰(zhàn)略“接點(diǎn)”和政策“接點(diǎn)”,也是“國家-社會(huì)”“城市-鄉(xiāng)村”的接點(diǎn)。(10)王敬堯、黃祥祥: 《縣域治理: 中國之治的“接點(diǎn)”存在》,《行政論壇》2022年第29卷第4期,第81—90頁。作為“接點(diǎn)”,縣一級(jí)政府對(duì)上要貫徹落實(shí)上級(jí)政策,對(duì)下則要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū),按照自己的意圖,發(fā)展經(jīng)濟(jì),改善民生。在實(shí)踐中,項(xiàng)目是縣域發(fā)揮“接點(diǎn)”作用的關(guān)鍵,項(xiàng)目制既是縣級(jí)政府對(duì)接上級(jí)政策的抓手,也是貫徹縣級(jí)政府意志、落實(shí)縣域規(guī)劃和推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具?？v觀既有文獻(xiàn),研究者們大多將研究重心放在國家層面項(xiàng)目制出現(xiàn)的背景、功能與影響等議題上,有關(guān)縣域項(xiàng)目治理的研究還比較欠缺。事實(shí)上,處于中間層級(jí)的省、市、縣級(jí)政府,特別是縣域政府如何看待和理解項(xiàng)目(制),如何推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施,項(xiàng)目與項(xiàng)目制在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有何種作用等問題,是中國地方治理中的重大問題,值得深入探討。

圍繞縣域項(xiàng)目制治理如何開展以及為何有效這一問題,筆者基于對(duì)J市市長、政府辦主任、高新區(qū)及科技局負(fù)責(zé)人的深度訪談,深入分析了中部縣級(jí)市J市項(xiàng)目治理實(shí)踐。本文選擇J市為分析對(duì)象,是因?yàn)樵谧ズ庙?xiàng)目工作、推進(jìn)項(xiàng)目制治理這一問題上,J市摸索出了一套富有成效的理念、制度、機(jī)制與工作方法。以科技創(chuàng)新和高新區(qū)為例,2017年J市通過項(xiàng)目運(yùn)作獲得的科技創(chuàng)新資金占到了全市(地級(jí))全部資金的2/3左右(11)根據(jù)政府辦訪談材料整理。,通過籌備設(shè)立5億元產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金,2018年前8個(gè)月,J市高新技術(shù)企業(yè)達(dá)到110家,累計(jì)完成產(chǎn)值278億元,占全市(地級(jí))高新產(chǎn)值的48%,對(duì)全市(地級(jí))增長貢獻(xiàn)率達(dá)56.6%,高居全市(地級(jí))首位(12)根據(jù)高新區(qū)訪談材料整理。?？梢?J市的做法值得學(xué)界與實(shí)踐界研究與思考。

二、 項(xiàng)目治縣理念的確立

項(xiàng)目的設(shè)立與實(shí)施是政府部門意志滲透、工作動(dòng)員的過程,本質(zhì)上是一種隱蔽的柔性控制機(jī)制,在某些條件下可緩解“資源消解地方自治”的困境(13)方勇: 《柔性控制: 政府主導(dǎo)型社區(qū)基金會(huì)的項(xiàng)目制運(yùn)行邏輯》,《社會(huì)主義研究》2018年第2期,第98—109頁。。當(dāng)然,卓有成效的項(xiàng)目制治理離不開項(xiàng)目治縣理念的確立,離不開地方主官對(duì)項(xiàng)目制的認(rèn)可,更離不開地方主要領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)項(xiàng)目及項(xiàng)目制的深刻認(rèn)識(shí)和重視。以J市為例,多年來,J市市長一直在思考項(xiàng)目及項(xiàng)目制的運(yùn)用,在大大小小的會(huì)議上不斷向本市官員解釋項(xiàng)目、項(xiàng)目制以及二者對(duì)縣域治理的重要意義,思考如何運(yùn)用項(xiàng)目及項(xiàng)目制促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,并試圖在國家和縣域治理系統(tǒng)框架下理解項(xiàng)目及項(xiàng)目制,以此為基礎(chǔ)制定和完善項(xiàng)目治縣的制度與機(jī)制。

(一) 項(xiàng)目治縣的時(shí)代要求

1. 理念革新

項(xiàng)目治縣,是縣級(jí)政府運(yùn)用項(xiàng)目制對(duì)接上級(jí)政策,獲取發(fā)展資源,以及通過項(xiàng)目打包、發(fā)包,發(fā)展縣域事業(yè)所做出的種種努力。從單位制到項(xiàng)目制的轉(zhuǎn)變,本質(zhì)上是治理方式和治理理念的變革,遵循的是目標(biāo)管理、事本主義、適度變通邏輯(14)張振洋: 《當(dāng)代中國項(xiàng)目制的核心機(jī)制和邏輯困境——兼論整體性公共政策困境的消解》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第25卷第1期,第32—41頁。。在項(xiàng)目制條件下,單位制時(shí)代所采用的計(jì)劃與控制手段不再起作用,取而代之的是協(xié)同治理、協(xié)商治理、協(xié)作治理等新的治理方式。因此,項(xiàng)目治縣首先要樹立起與項(xiàng)目制治理相適應(yīng)的治理理念。

項(xiàng)目是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎,良好的發(fā)展環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力支撐。深刻認(rèn)識(shí)到這一轉(zhuǎn)變的J市市長要求全市上下牢固樹立“招商第一、項(xiàng)目為王”的核心理念,突出項(xiàng)目工作的核心地位,用理念凝聚共識(shí),深化對(duì)項(xiàng)目工作的理解,營造“人人談項(xiàng)目、謀項(xiàng)目、抓項(xiàng)目、爭項(xiàng)目”的氛圍。

2. 系統(tǒng)思維的引入

考慮到項(xiàng)目是地方工作的主要內(nèi)容和關(guān)鍵抓手,J市主要領(lǐng)導(dǎo)人要求各責(zé)任單位實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目工作責(zé)任化,將項(xiàng)目工作與行政工作的其他核心領(lǐng)域有效銜接起來。首先,項(xiàng)目是落實(shí)規(guī)劃的支撐。J市市長指出:

項(xiàng)目首先是落實(shí)群體想象、體現(xiàn)政策意圖、實(shí)現(xiàn)從乘船到建橋路徑轉(zhuǎn)變的重要支撐,如果沒有大量的項(xiàng)目作為支撐,規(guī)劃就變成了空中樓閣、鏡中花、水中月。(15)根據(jù)市長訪談材料整理。

其次,項(xiàng)目有助于硬化預(yù)算。J市堅(jiān)持預(yù)算編制的“三先三后”原則,即先有項(xiàng)目謀劃后有預(yù)算、先有工作計(jì)劃后有預(yù)算、先有政策依據(jù)后有預(yù)算。預(yù)算項(xiàng)目庫機(jī)制的建立,有效解決了憑經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人好惡來分配預(yù)算資金的問題。

最后,項(xiàng)目是對(duì)接政策的抓手。對(duì)接政策就是抓項(xiàng)目包,業(yè)主單位落實(shí)政策就是分項(xiàng)目包。要想對(duì)接好上級(jí)政策,就要把項(xiàng)目包的概念理解好,把項(xiàng)目的前期工作、基礎(chǔ)性工作做扎實(shí)。J市市長再三強(qiáng)調(diào):

不要想著從政策里面去找一個(gè)一個(gè)具體項(xiàng)目,政策里面都是項(xiàng)目包。對(duì)接政策的關(guān)鍵就是要善于拆分政策的項(xiàng)目包,然后找出政策與具體工作的結(jié)合點(diǎn),最后有針對(duì)性地去包裝項(xiàng)目。(16)根據(jù)市長訪談材料整理。

(二) 作為發(fā)展機(jī)制的項(xiàng)目制

1. 發(fā)展中的政府-市場關(guān)系

發(fā)展就是特定區(qū)域從低級(jí)到高級(jí)不斷進(jìn)步與蛻變的過程。對(duì)于地方政府來說,地方發(fā)展之要在于獲取與利用資源,因此一切經(jīng)濟(jì)工作都要圍繞資源配置來展開,實(shí)現(xiàn)有效的要素組合。資源配置可以通過政府有形之手來推動(dòng),也可以依靠市場無形之手實(shí)現(xiàn),兩只手的配合尤為關(guān)鍵。訪談中,J市市長認(rèn)為,在地方發(fā)展中,政府有形之手應(yīng)該限定在征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、營商環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域,在其他領(lǐng)域政府則應(yīng)退至后臺(tái),為市場主體提供政策引導(dǎo)與服務(wù)。

在J市,政府的上述職能主要是通過項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)的: 首先,在征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、營商環(huán)境建設(shè)的背后,是一個(gè)個(gè)具體的項(xiàng)目;其次,項(xiàng)目是銜接政府有形之手和市場無形之手的橋梁。通過梳理規(guī)劃、政策、項(xiàng)目、預(yù)算四者之間的關(guān)系,J市理順了政府-市場關(guān)系,政府沒有直接干預(yù)市場,市場同樣沒有支配政府,但政府卻實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場的引導(dǎo)。當(dāng)然,引導(dǎo)是否有效,關(guān)鍵還要看項(xiàng)目設(shè)置的數(shù)量與質(zhì)量。一方面,項(xiàng)目引導(dǎo)可以讓市場配置資源的秩序更優(yōu),讓經(jīng)濟(jì)更具活力;另一方面,公開透明的項(xiàng)目管理體制有助于壓縮尋租空間,并且有利于優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)。J市政府辦W主任在訪談中指出:

我們市里的扶持資金,也是和項(xiàng)目掛鉤的?，F(xiàn)在上級(jí)很多項(xiàng)目資金都是后補(bǔ)助,就是地方政府先補(bǔ)助了,上級(jí)才補(bǔ)助,這也就要求我們把獎(jiǎng)扶資金項(xiàng)目化。因此,企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)品研發(fā)、市場營銷,我們不班門弄斧,我們要把對(duì)企業(yè)服務(wù)的重點(diǎn)放在政策服務(wù)上,關(guān)鍵要強(qiáng)化大家的項(xiàng)目意識(shí)。(17)根據(jù)政府辦訪談材料整理。

2. 項(xiàng)目制治理的參與者

項(xiàng)目制治理是國家治理的基本手段,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。在這一治理體系中,發(fā)包者、打包者和抓包者是最重要的三類參與者,三者的行動(dòng)鏈(18)鄭曉茹: 《城市社區(qū)項(xiàng)目制治理的行動(dòng)框架、邏輯與范疇研究》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第26卷第5期,第57—66頁。共同形塑國家治理秩序格局。其中,上級(jí)政府承擔(dān)發(fā)包者的角色,通過出臺(tái)政策、發(fā)包項(xiàng)目表達(dá)自身的意志。地方政府則具有打包和發(fā)包、“跑項(xiàng)目”和“給項(xiàng)目”的雙重功能: 一方面通過爭取項(xiàng)目以及爭取試點(diǎn)示范、重點(diǎn)項(xiàng)目、重大政策,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金與自籌資金的有效組合,積極發(fā)揮項(xiàng)目的資源整合功能;另一方面通過發(fā)包項(xiàng)目,表達(dá)和落實(shí)自身的政策意圖。最后,實(shí)施單位是抓包者。J市市長如是說:

……實(shí)施單位抓包,我們組織人和企業(yè)去負(fù)責(zé)抓包,利用種種項(xiàng)目資源為各自事業(yè)發(fā)展服務(wù)。對(duì)基層來說,我們主要在抓包和分包上做文章,在項(xiàng)目實(shí)施的過程中履行自己的職責(zé)。(19)根據(jù)市長訪談材料整理。

運(yùn)作項(xiàng)目是縣域項(xiàng)目制治理的核心工作內(nèi)容,經(jīng)濟(jì)工作項(xiàng)目化是縣域項(xiàng)目制治理的重要方式。從J市的經(jīng)驗(yàn)來看,地方政府一方面有通過試點(diǎn)示范帶動(dòng)特定領(lǐng)域、特定系統(tǒng)工作的意愿,如通過對(duì)接國家重大政策來爭取國土資源整治工作試點(diǎn)示范的目的是要促進(jìn)國土資源節(jié)約、集約利用,申報(bào)環(huán)保試點(diǎn)則是要?jiǎng)?chuàng)建國家級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范市(縣);另一方面,地方政府自身也在謀劃一批事關(guān)本地發(fā)展的重大項(xiàng)目,比如園區(qū)發(fā)展方面重在謀劃涉及J市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中卡脖子問題的重點(diǎn)項(xiàng)目,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則重在謀劃一批具有突破性的項(xiàng)目。

項(xiàng)目制治理體系中不同層級(jí)政府的職能有別。其中,中央政府的職能相對(duì)單一,只需要扮演好發(fā)包者的角色即可。地方政府則不同,其在整個(gè)治理體系中起著承上啟下的“接點(diǎn)”作用,往往需要承擔(dān)爭取項(xiàng)目、設(shè)立項(xiàng)目和落實(shí)項(xiàng)目三大工作,身份更為復(fù)雜。

3. 項(xiàng)目制對(duì)地方發(fā)展的重大意義

項(xiàng)目制治理方式是在中央財(cái)政汲取能力提升的大背景下,中央推進(jìn)目標(biāo)管理的工具。自上而下來看,項(xiàng)目制是要貫徹中央政府保增長、促民生的治理理念,是一種資金導(dǎo)向的控制方式和目標(biāo)管理、過程控制方法,它是財(cái)政集權(quán)的結(jié)果,旨在消除地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府“塊塊”的危害。(20)渠敬東: 《項(xiàng)目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期,第113—130頁。從J市主要領(lǐng)導(dǎo)們的講話來看,雖然項(xiàng)目制形式上是一種事本主義的治理工具,與原有科層體系混合后,形成了一種“治理目標(biāo)專項(xiàng)化、權(quán)責(zé)運(yùn)作條線化、程序規(guī)范技術(shù)化”(21)陳家建、張瓊文、胡俞: 《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變: 機(jī)制及其影響》,《社會(huì)》2015年第35卷第5期,第1—24頁。的獨(dú)特國家治理方式,但在地方執(zhí)政者眼里,項(xiàng)目及項(xiàng)目制治理的內(nèi)涵與意義卻遠(yuǎn)不止于此。對(duì)于地方政府來說,項(xiàng)目制是一種值得認(rèn)真對(duì)待,能為地方發(fā)展帶來很好機(jī)遇的治理工具。

首先,項(xiàng)目能夠帶來資金。仍以科技項(xiàng)目為例,2018年J市獲批省重點(diǎn)研究與開發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目4個(gè),省科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目6個(gè),獲得省、市項(xiàng)目資金及獎(jiǎng)補(bǔ)到位資金5 000多萬元。(22)根據(jù)科技局訪談材料整理?？梢?在縣域治理中,政府要發(fā)揮作用,貫徹自身意志,完成上級(jí)政府交付的任務(wù),并在競爭中勝出,以項(xiàng)目調(diào)動(dòng)各部門及鎮(zhèn)村的積極性,在當(dāng)前的治理體制和政治背景下,是一種非常恰當(dāng)而有效的選擇。

其次,項(xiàng)目為地方政府的發(fā)展努力和創(chuàng)新之舉提供政策合法性。地方政府在貫徹上級(jí)意圖,向上網(wǎng)羅資源(23)龔翔榮: 《項(xiàng)目網(wǎng)羅: 項(xiàng)目制在政府經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中的新形態(tài)——以H市的公共創(chuàng)業(yè)孵化示范基地為例》,《新視野》2021年第2期,第63—70頁。時(shí),一方面可以融入自身的發(fā)展意圖,摻入“私貨”;另一方面又可以項(xiàng)目的名義打包動(dòng)員各方力量,整合資源,打包成為較好的動(dòng)員與合法化形式。

最后,處在不同層級(jí)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的地方政府對(duì)項(xiàng)目制的訴求明顯不同。處于中間層級(jí)的政府在決定是否抓包時(shí),往往會(huì)加以成本-收益分析。如果項(xiàng)目爭取難度太大、項(xiàng)目實(shí)施過于困難、項(xiàng)目資金使用過于嚴(yán)格,并且爭取項(xiàng)目所帶來的比較收益和絕對(duì)收益遠(yuǎn)低于地方政府的期望收益,地方政府就不會(huì)采取爭取項(xiàng)目的行動(dòng)。相較于發(fā)達(dá)地區(qū),欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往因?yàn)樘幱谙鄬?duì)落后的發(fā)展階段,發(fā)展機(jī)會(huì)不多,若爭取項(xiàng)目能夠給地方發(fā)展帶來比較大的資金和政策支持,其爭取項(xiàng)目的動(dòng)力也就大些。相反,對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)較好的地區(qū)而言,由于其有不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和較大的發(fā)展空間,在精力有限的情況下,爭取項(xiàng)目的動(dòng)力往往不大。但隨著近年來國家財(cái)力越來越向中央集中,中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總規(guī)模越來越大,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府也將很大一部分精力投入到項(xiàng)目爭取當(dāng)中。

(三) 作為借勢手段的項(xiàng)目制

項(xiàng)目制治理中存在上級(jí)主導(dǎo)與地方自主性、迎檢壓力與主動(dòng)作為的內(nèi)在張力。一旦上一級(jí)政府所設(shè)立的項(xiàng)目目標(biāo)與下一級(jí)政府的利益訴求、發(fā)展目標(biāo)相沖突,地方政府就會(huì)借項(xiàng)目之勢,用足政策空間,并想方設(shè)法突破項(xiàng)目所設(shè)定的限制。因此,所謂借勢,指的是下級(jí)政府的意圖與利益訴求偏離上級(jí)政府的政策目標(biāo),在條件允許的情況下,下一級(jí)政府突破項(xiàng)目所設(shè)定的限定條件,借項(xiàng)目推動(dòng)地方發(fā)展所做的一切努力。

地方政府具有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和落實(shí)上級(jí)項(xiàng)目與政策的雙重責(zé)任,特別是縣市一級(jí)政府,在我國的項(xiàng)目制運(yùn)作過程當(dāng)中,地位重要而且功能特殊。當(dāng)中央及省級(jí)政府試圖通過發(fā)包以實(shí)現(xiàn)“條條”控制時(shí),縣市政府往往具有承上啟下的中轉(zhuǎn)功能。在項(xiàng)目中轉(zhuǎn)過程中,縣市政府常常會(huì)以上級(jí)政府的項(xiàng)目為契機(jī),實(shí)現(xiàn)本區(qū)域治理資源的再組織,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。在這一意義上,“打包”反映的就是地方“塊塊”自下而上的反控制邏輯(24)折曉葉、陳嬰嬰: 《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第4期,第126—148頁。。

治理收益、投機(jī)回報(bào)和面臨的懲罰則是影響公私部門演化穩(wěn)定策略選擇的關(guān)鍵。(25)吳正泓、陳通、侯光輝: 《公共文化服務(wù)“項(xiàng)目制”合作治理主體決策及邏輯沖突》,《管理評(píng)論》2021年第33卷第1期,第322—329頁。當(dāng)項(xiàng)目目標(biāo)具體明確又易于測量時(shí),輔以檢查和監(jiān)控,上級(jí)政府就能很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)下一級(jí)政府的引導(dǎo)與控制。反之,如果項(xiàng)目目標(biāo)模糊,或者缺乏必要的檢查和監(jiān)控手段,此時(shí)下一級(jí)政府的反控制空間就比較大,下一級(jí)政府只要做到形式上的“?？顚Ｓ谩奔纯?款項(xiàng)的實(shí)際使用則取決于地方發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略。另外,若上級(jí)項(xiàng)目設(shè)立時(shí)有配套條款、地方政府具有連帶責(zé)任以及其他限制條件,下一級(jí)政府更容易摻入自己的意圖。當(dāng)然,下級(jí)政府借勢的能力也是動(dòng)態(tài)變化的。訪談發(fā)現(xiàn),隨著央地圍繞項(xiàng)目博弈的深化,中央貫徹自身意圖的能力越來越強(qiáng),地方政府的反控制能力和意愿也會(huì)從較強(qiáng)態(tài)勢變得越來越弱。

項(xiàng)目作為載體,含有大量的政策資源,如土地指標(biāo)、政策資金、融資貸款、人才集聚等等,需要用好、用足、用熟。實(shí)踐中,“打包”往往是一種不顯山不露水的策略,也是縣市政府最常見的反控制策略。不過,地方政府要想成功抓包、反控制也是需要一定條件的,比如地方政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)如果懂政策、懂項(xiàng)目,其項(xiàng)目抓包打包更容易成功,更易獲取國家、省市資金。自2014年以來,J市一向重視深挖政策“富礦”,重視推進(jìn)影響大、帶動(dòng)強(qiáng)、質(zhì)量高、效益好的重大項(xiàng)目。J市市長在一次講話中提到:

為什么央企、大型民營企業(yè)得到的政策多,就是因?yàn)樗麄兌?、懂?xiàng)目,一對(duì)接一個(gè)準(zhǔn)。沒有項(xiàng)目,國家、省里給不了錢。(26)根據(jù)市長訪談材料整理。

三、 縣域項(xiàng)目治理關(guān)鍵機(jī)制

項(xiàng)目治縣理念的確立,為縣域發(fā)揮其“接點(diǎn)”作用提供了契機(jī)。在理念之外,實(shí)現(xiàn)卓有成效的項(xiàng)目制治理,還需要建立諸如抓打包機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施推動(dòng)機(jī)制、考核激勵(lì)機(jī)制、信息披露機(jī)制等,以對(duì)接上級(jí)政策,貫徹縣本級(jí)政府意圖,最終促進(jìn)縣域各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

(一) 抓打包機(jī)制

作為國家治理體系的一部分,項(xiàng)目制呈現(xiàn)出復(fù)雜的條塊關(guān)系,需要處理好自下而上與自上而下兩相統(tǒng)合的問題(27)史普原、李晨行: 《從碎片到統(tǒng)合: 項(xiàng)目制治理中的條塊關(guān)系》,《社會(huì)科學(xué)》2021年第7期,第85—95頁。。在這一統(tǒng)合過程中,抓項(xiàng)目包(抓包)是自下而上過程的中心工作,而分項(xiàng)目包(打包)是自上而下過程的主要內(nèi)容。

首先,抓包需要精心謀劃和準(zhǔn)備。由于項(xiàng)目制往往具有事本主義與結(jié)果導(dǎo)向、非科層制運(yùn)作(28)渠敬東: 《項(xiàng)目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期,第113—130頁。、項(xiàng)目設(shè)立的不確定性與偶然性(29)折曉葉、陳嬰嬰: 《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》,《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第4期,第126—148頁。、資源密集型與專項(xiàng)化(30)余成龍、冷向明: 《“項(xiàng)目制”悖論抑或治理問題——農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給與可持續(xù)發(fā)展》,《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第16卷第2期,第147—158頁。、項(xiàng)目有限普惠性與競爭性、項(xiàng)目發(fā)包遵循勝任與關(guān)系邏輯等特點(diǎn),項(xiàng)目申報(bào)要想成功,地方政府必須及時(shí)把握形勢與政策的變化?？梢哉f,理解與把握國家政策大勢是項(xiàng)目申報(bào)成功的基本條件。

一要對(duì)接政策。熟悉政策是做項(xiàng)目、跑項(xiàng)目的前提,不了解政策的項(xiàng)目申報(bào)成功率會(huì)大大降低。所以,除了跑得勤,還需要及時(shí)、主動(dòng)地了解相關(guān)政策信息,否則就是閉眼捉麻雀。針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)的專業(yè)性、動(dòng)態(tài)性,J市圍繞申報(bào)和爭取項(xiàng)目成立了項(xiàng)目辦,由專人專責(zé)負(fù)責(zé)搜集項(xiàng)目信息,推進(jìn)項(xiàng)目申報(bào)工作。J市市長談及項(xiàng)目申報(bào)時(shí)指出:

謀劃項(xiàng)目一定不要坐在家里瞎想,要對(duì)接政策,政策叫干什么就干什么?！@里牽涉到話語體系的問題。大家總感覺上級(jí)報(bào)告跟基層說話不一樣、上級(jí)文件跟基層文件不一樣,就是因?yàn)樵捳Z體系不一樣。中央與地方之間、上下級(jí)之間、政府與企業(yè)之間,話語體系不一樣,思維方式、思考問題的視角也不一樣。有些企業(yè)總納悶為什么爭取不到項(xiàng)目,爭取不到政策支持,其實(shí)說到底還是因?yàn)檎c企業(yè)之間的話語體系不一樣。(31)根據(jù)市長訪談材料整理。

談及本市項(xiàng)目申報(bào)的成功經(jīng)驗(yàn),J市科技局Z副局長不無自豪地說:

我們現(xiàn)在將精力放在基層,下到企業(yè)移動(dòng)辦公,主動(dòng)服務(wù),幫助企業(yè)完成政策與產(chǎn)業(yè)基金對(duì)接。項(xiàng)目申報(bào)我們走在前面,怎樣走在前面呢?因?yàn)槲覀兛梢耘c政策同步,我們平時(shí)也可以去給科技部匯報(bào)報(bào)告、交流報(bào)告……最后這個(gè)政策要下來了,我們看哪些企業(yè)符合這個(gè)條件,符合的就提前給?！覀儸F(xiàn)在的模式在全省是最有效的。我經(jīng)常去科技廳,這樣在上面制定政策文件或完善文件之前,我可能已經(jīng)獲得了信息……2016年QW集團(tuán)就在我們的幫助下拿到了國開行1.5億元的低息產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金……阜南有一個(gè)企業(yè)也申報(bào)了,但信息獲取沒我們及時(shí),不像我們平時(shí)就謀劃,他們材料遞交上去的時(shí)候已經(jīng)截止了。(32)根據(jù)科技局訪談材料整理。

二要包裝項(xiàng)目。爭取政策和資金,除了要及時(shí)了解政策動(dòng)態(tài),關(guān)鍵還是要看項(xiàng)目質(zhì)量和項(xiàng)目包裝水平。在J市,向上申報(bào)項(xiàng)目與橫向融資,都特別強(qiáng)調(diào)請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)包裝項(xiàng)目,比如開展融資要找熟悉銀行業(yè)務(wù)和政策的機(jī)構(gòu)合作,并且要聽取相關(guān)機(jī)構(gòu)特別是金融機(jī)構(gòu)的建議與要求;又比如申報(bào)科技系統(tǒng)的項(xiàng)目,不僅職能部門的同志要幫忙指導(dǎo),還要請(qǐng)對(duì)科技部門政策比較熟悉的機(jī)構(gòu)來包裝項(xiàng)目。再有,對(duì)不會(huì)申請(qǐng)項(xiàng)目的企業(yè),J市相關(guān)部門會(huì)主動(dòng)上門服務(wù),幫助企業(yè)包裝項(xiàng)目、向上對(duì)接。對(duì)這一點(diǎn),J市市長深有體會(huì):

為什么要用項(xiàng)目來對(duì)接政策,因?yàn)閲揖褪峭ㄟ^項(xiàng)目渠道來給錢的。不從這個(gè)渠道對(duì)接,就是瞎忙、白忙?！?通過項(xiàng)目可以)有效地獲取發(fā)展資源。缺什么我們就包裝什么、爭取什么。(33)根據(jù)市長訪談材料整理。

其次,推進(jìn)項(xiàng)目庫管理。項(xiàng)目庫管理是J市項(xiàng)目治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,其建庫的目的是要有效解決項(xiàng)目從哪里來、硬化預(yù)算和提高項(xiàng)目成功率三大問題。通過前期努力,J市建立起了六大項(xiàng)目庫,即投資三庫(儲(chǔ)備庫、培育庫、實(shí)施庫)和招商三庫(基礎(chǔ)庫、人脈庫、動(dòng)態(tài)庫)。在投資三庫中,儲(chǔ)備庫的項(xiàng)目相對(duì)隨意,是項(xiàng)目單位謀劃的項(xiàng)目,隨時(shí)都可以調(diào)整。具體做法是,每年花一定費(fèi)用用于項(xiàng)目謀劃,并請(qǐng)第三方評(píng)估論證儲(chǔ)備庫項(xiàng)目,以提高項(xiàng)目轉(zhuǎn)化率。當(dāng)項(xiàng)目謀劃成熟,達(dá)到可研程度和具備投資價(jià)值,儲(chǔ)備庫中的項(xiàng)目就會(huì)轉(zhuǎn)入培育庫,此時(shí)退庫是要受處罰的。最后,當(dāng)培育庫項(xiàng)目的各項(xiàng)條件成熟,就會(huì)變成實(shí)施庫中的項(xiàng)目,項(xiàng)目從此進(jìn)入實(shí)施階段,隨后便有了年度投資計(jì)劃和更為具體的建設(shè)目標(biāo)。

(二) 項(xiàng)目實(shí)施與推動(dòng)機(jī)制

除了抓打包,項(xiàng)目制的成功還需要具備相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施與推動(dòng)機(jī)制。從對(duì)J市發(fā)改委、規(guī)劃局、政府辦負(fù)責(zé)人處了解到,為了推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施,J市以招商引資和項(xiàng)目建設(shè)季度考核為抓手,持續(xù)開展“月月有開工,季季有觀摩”的項(xiàng)目推進(jìn)活動(dòng),建立起“日巡、周報(bào)、月總結(jié)、季考核”項(xiàng)目調(diào)度機(jī)制,逐漸形成全市包聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目主體、項(xiàng)目工作組和項(xiàng)目管理員齊抓共管的項(xiàng)目工作格局,加快推進(jìn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)化。

一是配高配強(qiáng)項(xiàng)目工作班子。具體做法是將項(xiàng)目辦設(shè)為正科級(jí)事業(yè)單位,編制14人,專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理工作,作為市委、市政府抓項(xiàng)目工作的參謀部。

二是建立健全項(xiàng)目推進(jìn)三大基礎(chǔ)性制度,即項(xiàng)目管理員制度、項(xiàng)目工作組制度和項(xiàng)目主體制度。第一,項(xiàng)目管理員是一線指揮員,具體負(fù)責(zé)本單位項(xiàng)目工作。作為全市抓項(xiàng)目工作的基礎(chǔ)力量,項(xiàng)目管理員通過選調(diào)方式產(chǎn)生,一般為各單位最合適開展項(xiàng)目工作的同志。人員選定后,J市還會(huì)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門和園區(qū)項(xiàng)目管理員開展定期培訓(xùn),重點(diǎn)提升其政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。第二,項(xiàng)目工作組被視為尖刀班,具有打破部門界限和承擔(dān)重點(diǎn)項(xiàng)目的謀劃、包裝、爭取、推進(jìn)的能力。比如J市通用機(jī)場項(xiàng)目,主要由發(fā)改委負(fù)責(zé),但顯然僅靠發(fā)改委是搞不好的,因?yàn)檫@一項(xiàng)目的推進(jìn)還需要國土資源局、規(guī)劃局(現(xiàn)自然資源和規(guī)劃局)的支持,J市就從這三個(gè)單位抽調(diào)三個(gè)人,成立項(xiàng)目工作組,專門負(fù)責(zé)立項(xiàng)階段的工作。第三,項(xiàng)目主體是項(xiàng)目的牽頭單位,也是項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任主體,主要承擔(dān)各項(xiàng)具體工作。

三是建立領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)重點(diǎn)項(xiàng)目機(jī)制,探索建立包聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)銜接機(jī)制。基本思路是,按照“一個(gè)項(xiàng)目、一位領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一抓到底”的方式,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)“日巡、周報(bào)、月匯報(bào)、季度考核”?！叭昭病庇身?xiàng)目包聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌,包聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)每周項(xiàng)目現(xiàn)場調(diào)度不少于2次;“周報(bào)”是重點(diǎn)報(bào)告日巡情況、一周項(xiàng)目進(jìn)展情況以及需要移交市分管負(fù)責(zé)同志協(xié)調(diào)解決的問題等;“月匯報(bào)”是由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)召集召開推進(jìn)會(huì);“季度考核”則由項(xiàng)目辦牽頭,制定招商引資和項(xiàng)目建設(shè)季度考核辦法,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各部門進(jìn)行分類考核。

四是建立分類分層調(diào)度推進(jìn)機(jī)制。所謂“分類”,就是針對(duì)不同的領(lǐng)域設(shè)立項(xiàng)目推進(jìn)委員會(huì)或工作組,比如全市設(shè)有市政府投資項(xiàng)目管理委員會(huì)和項(xiàng)目辦、城建系統(tǒng)有城建聯(lián)席會(huì)議、高新區(qū)有高新區(qū)管委會(huì)主任會(huì)議、鄉(xiāng)村發(fā)展有脫貧攻堅(jiān)暨“三農(nóng)”工作聯(lián)席會(huì)議以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議等;所謂“分層”,一是指除了市級(jí)層面設(shè)立各類項(xiàng)目推進(jìn)委員會(huì)或工作組,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各園區(qū)、各部門也要設(shè)立相應(yīng)的項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)構(gòu),二是不僅市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志參與項(xiàng)目調(diào)度,各分管領(lǐng)導(dǎo)、部門主要負(fù)責(zé)同志調(diào)度項(xiàng)目也要實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和制度化。

五是建立項(xiàng)目攻堅(jiān)和會(huì)戰(zhàn)機(jī)制。開展城建、工業(yè)等“百日攻堅(jiān)”與會(huì)戰(zhàn)活動(dòng),目的是集中全市力量解決本市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題,主要是要通過深入一線、617工作法及日分析、周觀摩、月小結(jié)等機(jī)制,提升項(xiàng)目調(diào)度、解決項(xiàng)目問題的能力。

(三) 激勵(lì)-壓力傳導(dǎo)機(jī)制

縣域項(xiàng)目制治理實(shí)際上也存在信息分散和個(gè)體的機(jī)會(huì)主義行為,因此,需要解決項(xiàng)目制治理中的激勵(lì)相容問題(34)Leonid Hurwicz, Stanley Reiter, Designing Economic Mechanisms, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p.17.,并設(shè)計(jì)出個(gè)人自動(dòng)遵循的機(jī)制。在這一意義上,科學(xué)的考核與激勵(lì)機(jī)制對(duì)于項(xiàng)目制治理來說是極為重要的。在實(shí)踐中,J市建立起了項(xiàng)目實(shí)施的季度考核機(jī)制。這一機(jī)制一方面體現(xiàn)出“分類”的特點(diǎn),即對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)、部門進(jìn)行差異化考核,創(chuàng)新“一單位一方案”的考核辦法,并對(duì)考核方案進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。另一方面貫徹獎(jiǎng)懲并用的理念,將考核結(jié)果同干部晉升和個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)有機(jī)結(jié)合起來,比如嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)傾斜”的導(dǎo)向,任用干部堅(jiān)持“向基層一線傾斜、向攻堅(jiān)克難傾斜、向突出貢獻(xiàn)傾斜”,講究“憑實(shí)績論英雄”;又如推行流動(dòng)紅黃旗獎(jiǎng)懲機(jī)制,每季度對(duì)考核前三名授予紅旗并重獎(jiǎng)表彰,對(duì)倒數(shù)第一名則授予黃旗,以傳導(dǎo)壓力。所謂重獎(jiǎng),是指對(duì)季度考核前三名的單位分別給予15萬元、10萬元、5萬元獎(jiǎng)勵(lì),專門獎(jiǎng)勵(lì)為項(xiàng)目建設(shè)與招商引資作出突出貢獻(xiàn)者。其中,所獲獎(jiǎng)金的30%用于獎(jiǎng)勵(lì)單位主要負(fù)責(zé)人。黃旗由J市市長親自授旗,而且得黃旗的單位需亮相表態(tài),黃旗須掛在單位最顯眼的位置。

(四) 多重信息披露機(jī)制

良好的項(xiàng)目制治理結(jié)構(gòu),應(yīng)該以項(xiàng)目為中心,以任務(wù)為導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)去中心化、扁平化治理?？h域項(xiàng)目制治理中,政府主要領(lǐng)導(dǎo)的使命是搭建平臺(tái)、提供激勵(lì)、根據(jù)項(xiàng)目需要進(jìn)行資源調(diào)度與配置,各個(gè)部門是項(xiàng)目的發(fā)起者、信息的傳遞者,項(xiàng)目管理員則是具體問題的解決者、信息采集者和分享者。

項(xiàng)目運(yùn)營過程中的信息交流與溝通十分重要。訪談發(fā)現(xiàn),J市項(xiàng)目治理當(dāng)中的信息溝通和披露方式主要有:

一是“一線工作法”。何為一線?J市市長認(rèn)為,離開辦公室就是一線,一線可以是工地,可以是飯局,也可以是某個(gè)值得觀察和思考的試驗(yàn)田。對(duì)于市領(lǐng)導(dǎo)來說,“一線”就是群眾需要服務(wù)的地方、是基層需要服務(wù)的地方、是發(fā)現(xiàn)問題的地方、是解決項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際問題的地方。在J市,“一線工作法”已成為一種重要的工作機(jī)制,市政府包聯(lián)重點(diǎn)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)及部門負(fù)責(zé)人,都需要定期深入一線,關(guān)注一線士氣,了解項(xiàng)目設(shè)立、實(shí)施情況,努力在“一線”發(fā)現(xiàn)新的問題和發(fā)展機(jī)會(huì)。

二是“617工作法”。即圍繞項(xiàng)目實(shí)施,相關(guān)部門負(fù)責(zé)人須在早上6點(diǎn)、中午1點(diǎn)、晚上7點(diǎn),到工地上調(diào)度項(xiàng)目,實(shí)打?qū)嵉匕l(fā)現(xiàn)、研究、解決項(xiàng)目實(shí)施問題。

三是會(huì)議披露機(jī)制。J市設(shè)立的各類委員會(huì)及會(huì)商會(huì)辦機(jī)制,為項(xiàng)目溝通、主要領(lǐng)導(dǎo)與負(fù)責(zé)人及時(shí)了解、解決項(xiàng)目落實(shí)和推進(jìn)中的重點(diǎn)問題提供了很好的條件,也可以視為另一種一線工作形式。以J市政府投資項(xiàng)目管理委員會(huì)主任會(huì)議為例,參加該會(huì)議的人員包括副市長、市投委會(huì)成員單位主要負(fù)責(zé)同志,會(huì)議內(nèi)容主要涉及招商引資和項(xiàng)目建設(shè)考核結(jié)果通報(bào)、項(xiàng)目開工及實(shí)施情況、存在的問題與解決方案、重點(diǎn)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)和建設(shè)任務(wù)分解、下一輪招商引資和項(xiàng)目建設(shè)考核方案的制定等。從效果來看,市政府投資項(xiàng)目管理委員會(huì)主任會(huì)議是一種正式而高效的項(xiàng)目溝通機(jī)制,有力地推動(dòng)了J市招商引資和項(xiàng)目建設(shè)。

結(jié) 語

在中央政府具有強(qiáng)大控制力的情況下,若不能有效把握國家政策大勢,地方發(fā)展將是不可持續(xù)的。縣級(jí)政府只有結(jié)合“塊塊”之手和“條線”之手,充分領(lǐng)會(huì)項(xiàng)目發(fā)包者的意圖,用活項(xiàng)目這一只條線之手,方能為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展謀取更大空間。因此,縣域治理中的項(xiàng)目制并非縣級(jí)政府憑空想象出來的。J市廣泛使用項(xiàng)目制這一治理工具,源于其主要領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到了項(xiàng)目制的廣泛適用性和有效性,歸根結(jié)底來源于對(duì)中央首創(chuàng)的項(xiàng)目制實(shí)踐的效仿以及對(duì)其他發(fā)達(dá)地區(qū)項(xiàng)目制實(shí)踐的學(xué)習(xí)。從實(shí)踐來看,縣級(jí)政府效仿上一級(jí)政府會(huì)帶來極大的好處: 一方面,效仿上級(jí)政府能夠很好地體現(xiàn)下一級(jí)政府的遵從意愿以及政策實(shí)施的積極性,因而有助于保證縣域各項(xiàng)事業(yè)的政治正確性;另一方面,效仿上級(jí)政府、移植上一級(jí)政府的制度創(chuàng)新,往往能夠給下一級(jí)政府帶來豐厚的政治經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

對(duì)于縣級(jí)政府來說,項(xiàng)目同樣具有支持、調(diào)動(dòng)和整合各方資源的功能。因此,抓好項(xiàng)目工作、完善項(xiàng)目制治理,便是縣域治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在實(shí)踐中,J市以項(xiàng)目為載體,圍繞項(xiàng)目制這一治理工具,建立起抓打包等項(xiàng)目治理機(jī)制,鼓勵(lì)各部門及鎮(zhèn)村積極主動(dòng)地開展工作,最大限度地調(diào)動(dòng)各方力量,最終目的在于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)步。