農(nóng)村宅基地退出的困境與破解路徑

□韓雯潔

“三農(nóng)”問題一直以來都是國家關注的重大民生問題。黨的十九大之后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施成為進一步解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的關鍵途徑，宅基地制度改革是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。2018 年國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》明確提出，要完善農(nóng)業(yè)人口市民化的激勵機制，要“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權益”，建立起“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。黨的二十大報告進一步提出：“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。”

近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化建設和鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，越來越多的農(nóng)民以勞務性收入為增收的主要渠道，農(nóng)村勞動力進城務工已經(jīng)成為當今鄉(xiāng)村社會的普遍現(xiàn)象。這樣的現(xiàn)象直接導致了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量增加，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大量減少，農(nóng)村人口不斷地流入城市。一方面，農(nóng)村人口流入城市，使得城市用地越來越緊張，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降。另一方面，城鎮(zhèn)化導致農(nóng)村宅基地閑置浪費現(xiàn)象越來越嚴重，“一戶多宅”更是習以為常，不僅使得農(nóng)村宅基地利用率不斷降低，住宅功能難以發(fā)揮，而且農(nóng)村土地資源資產(chǎn)價值也難以實現(xiàn)。除此之外，我國農(nóng)村宅基地長久以來允許農(nóng)民無限期、無償使用的福利性制度，也是造成如今農(nóng)村宅基地浪費與閑置現(xiàn)象的重要原因。在“三權分置”的基本方向下，如何在保障農(nóng)民權益的情況下引導農(nóng)村宅基地有序退出，是貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須面對的時代命題。

農(nóng)村宅基地退出的概念

“宅基地”作為專業(yè)法律術語，最早可以追溯到1962 年中共八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》中的有關規(guī)定。2010 年出臺的《關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》將宅基地定義為“農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地”?！巴顺觥痹谠~典中的含義有離開某種場合以及脫離組織或活動的意思。對于“農(nóng)村宅基地退出”的概念，目前尚未有統(tǒng)一的定論。從權利消失方面來看，農(nóng)村宅基地退出指的就是宅基地上各種土地權利的退出。從行為主體方面來看，農(nóng)村宅基地退出的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。從退出行為方面來看，農(nóng)村宅基地退出主要是指農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體。綜合幾個方面來看，可以將農(nóng)村宅基地退出定義為農(nóng)民將其占有的宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行為。

從試點地區(qū)的實踐來看，宅基地有償退出的過程中需要大量資金的支持，而很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財力及收入是有限的，無法承擔補償資金。倘若得不到政府財政資金的支持，農(nóng)村宅基地退出工作很難得以開展。

農(nóng)村宅基地退出面臨的困境

民眾對農(nóng)村宅基地退出的認識不足。目前，我國的農(nóng)村宅基地退出機制尚處在試點階段，從現(xiàn)有的實踐來看，民眾對農(nóng)村宅基地退出機制的認識尚不清晰，甚至連宅基地退出的說法也不曾聽聞，即使是村干部這樣的村務工作人員，也存在對農(nóng)村宅基地退出制度的了解知之甚微的情況，這將使得農(nóng)村宅基地退出機制的構建與實施面臨較大阻力。

農(nóng)民退出宅基地的意愿不高。在宅基地退出過程中，農(nóng)民的退出意愿是關鍵一環(huán)。然而，現(xiàn)實中村民對宅基地的退出意愿并沒有達到預期程度。究其緣由，可能存在以下幾點：第一，雖然已經(jīng)有很多地方政府為促進農(nóng)村宅基地的退出制定了系列政策法規(guī)，但是仍然存在部分地方政府對政策使用不當，為了拿到更多“增減掛鉤”指標而強制農(nóng)民退出宅基地的情況，農(nóng)民自身的退出意愿沒有得到充分的尊重。第二，農(nóng)民受長久以來的宗親觀念等傳統(tǒng)因素影響，使得農(nóng)村宅基地承載著“落葉歸根”的傳承功能和情感寄托。并且，農(nóng)民多年在農(nóng)村的生活習慣使得他們更喜歡有房有院的農(nóng)村宅基地，對宅基地產(chǎn)生較強的依賴，缺乏購買城鎮(zhèn)樓房居住的向往。第三，農(nóng)村宅基地不僅具有居住功能，還具有財產(chǎn)功能以及社會保障功能。農(nóng)民雖然是農(nóng)村宅基地退出的切實利益相關者，但農(nóng)民實際上無法參與到宅基地退出的全過程中。農(nóng)村宅基地退出之后，農(nóng)民不僅喪失了宅基地提供的社會保障，也無法分享宅基地提供的財產(chǎn)收益，農(nóng)民權益在農(nóng)村宅基地退出中受到損害，此時，如若退出補償沒有達到農(nóng)民的心理預期，將會使得農(nóng)民對宅基地的退出意愿大大降低。

農(nóng)村宅基地退出的法律制度不完善。一方面，我國目前法律對宅基地產(chǎn)權的規(guī)定尚不明晰。宅基地權屬所涉及法律規(guī)定之間的沖突，以及合理卻不完全合法的宅基地占用現(xiàn)實是宅基地退出問題形成的重要原因。宅基地退出所涉及的權益相關者比較復雜，這主要是由于原來純粹的農(nóng)民群體近年來逐漸分化出了多類群體所致，例如，留守農(nóng)村的群體、游離在城鄉(xiāng)之間的群體以及穩(wěn)定移居到城市的群體等。另一方面，關于宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定尚不完備。2020 年新修訂生效的《土地管理法》第六十二條規(guī)定：國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住房。在科學的理論指導下，制定出合理的農(nóng)村宅基地退出機制，是解決農(nóng)村宅基地閑置、浪費問題的有效措施。但我國目前法律并沒有關于宅基地退出機制的詳盡規(guī)定，以退出后續(xù)保障為代表的諸多問題尚待解決，完善相關法律法規(guī)是急需解決的關鍵難題。

農(nóng)村宅基地退出補償資金缺位。推進農(nóng)村宅基地退出的關鍵因素是有充足的退出補償資金作為保障，宅基地退出補償資金出現(xiàn)缺口是使宅基地有償退出工作舉步維艱的重要原因。從試點地區(qū)的實踐來看，宅基地有償退出的過程中需要大量資金的支持，而很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財力及收入是有限的，無法承擔補償資金。倘若得不到政府財政資金的支持，農(nóng)村宅基地退出工作很難得以開展。但是，這樣又會將資金壓力轉(zhuǎn)移到政府身上，增加了政府背上資金包袱的風險。因此，僅以政府財政資金作為宅基地退出補償資金單一來源的做法，不能保證補償資金的充足性，一旦資金鏈斷開，宅基地退出步伐將被迫停滯。

一方面，要從實體上明確宅基地權屬、農(nóng)民權益、退出后保障等問題，保障農(nóng)民權益免受侵害，切實保障農(nóng)戶的居住權，使“退”有所居。另一方面，從程序上完善農(nóng)村宅基地退出各個環(huán)節(jié)的流程和步驟，提高農(nóng)民在退出補償過程中的參與程度，加大對農(nóng)村宅基地退出過程的監(jiān)督力度。

農(nóng)村宅基地退出路徑

加強對農(nóng)村宅基地退出的宣傳。各級政府及基層自治組織應當承擔起推廣農(nóng)村宅基地退出制度的責任，讓農(nóng)民知道農(nóng)村宅基地退出是什么，了解農(nóng)村宅基地退出的相關政策，消除農(nóng)民對農(nóng)村宅基地退出制度的認知偏差，讓農(nóng)民感受到宅基地退出機制帶來的優(yōu)勢和福利，感受到自己的權益受到尊重和保護。對于有退出意愿的農(nóng)民，特別是已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民，相關部門應當積極做好配合工作，并提供專業(yè)性的指導。

尊重農(nóng)民意愿的同時制定合理的退出激勵機制。農(nóng)民自愿進行宅基地退出既是《土地管理法》規(guī)定的基本原則，也是構建宅基地有償退出機制的底線所在。通過宣傳宅基地退出典型案例的方式，對農(nóng)民進行合理的正向引導，充分了解農(nóng)民的想法，尊重農(nóng)民的意愿，鼓勵農(nóng)民自愿進行宅基地退出。與此同時，制定合理的退出激勵機制能夠有效應對農(nóng)民退出意愿不強的問題。針對不同類型的農(nóng)戶實行不同的退出方案。第一，對愿意進城落戶的農(nóng)戶，采取退出補償和完善社會保障制度相結合的方法。對預期在大城市落戶的農(nóng)戶，政策的重點在給予其合適的退出補償；對預期在中小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，政策的重點在完善城鎮(zhèn)的基本公共服務，即完善社會保障制度。第二，對多置宅基地和占地超標的農(nóng)戶，采取有償使用和退出補償相結合的方法。宅基地占地超標的，可以通過建立約束機制引導其退出。第三，對于非農(nóng)戶，以退出補償為主。非農(nóng)戶的關注點不再是宅基地的社會保障功能，政策的重點是確定適當?shù)耐顺鲅a償。通過具體情況具體分析，制定合理的差別化宅基地退出政策，有針對性地引導農(nóng)民退出宅基地，更能夠滿足農(nóng)民的心理和物質(zhì)需求，從而刺激農(nóng)民退出宅基地的意愿和動力。

建立健全農(nóng)村宅基地退出的法律法規(guī)。農(nóng)村宅基地是我國集體所有制土地中頗為重要的一部分，農(nóng)村宅基地退出法律法規(guī)的缺失，無法保證農(nóng)村宅基地退出的有序進行，也無法保障農(nóng)民享有的合法權益，因此，必須完善農(nóng)村宅基地退出的相關法律法規(guī)。一方面，要從實體上明確宅基地權屬、農(nóng)民權益、退出后保障等問題，保障農(nóng)民權益免受侵害，切實保障農(nóng)戶的居住權，使“退”有所居。另一方面，從程序上完善農(nóng)村宅基地退出各個環(huán)節(jié)的流程和步驟，提高農(nóng)民在退出補償過程中的參與程度，加大對農(nóng)村宅基地退出過程的監(jiān)督力度。

發(fā)展多元農(nóng)村宅基地退出補償資金來源。宅基地退出過程中補償資金不足，主要是因為資金來源渠道大多是單一的政府財政資金。過度地依賴政府支出，將無法在農(nóng)村宅基地退出過程中合理利用并盤活經(jīng)濟。因此，擴充農(nóng)村宅基地退出補償資金的渠道，發(fā)展多元資金來源是至關重要的。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，通常建設用地的需求量也大，這些地區(qū)可以推行“集地券”，利用買賣建設用地指標實現(xiàn)儲備資金的目的。對于經(jīng)濟相對落后地區(qū)，可以將富余的宅基地化為耕地對外承包，通過獲得承包費的形式得到農(nóng)村宅基地退出補償資金。除此之外，引進民間資本以豐富退出補償資金支持也是個較好的思路。

宅基地是農(nóng)民依法取得的一種集體建設用地，其用途具有限制性，即僅僅可以用來建造住宅及其生活所需的附屬設施。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本家庭生活資料，也是保障農(nóng)民住有所居和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎。城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型是導致農(nóng)村人口大量流向城市的主要原因，農(nóng)村人口的減少是導致農(nóng)村宅基地閑置與浪費的直接原因。農(nóng)村宅基地的盤活利用是提高土地利用效率、激發(fā)農(nóng)村土地資源資產(chǎn)活力、實行全面深化改革與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效途徑，宅基地退出是農(nóng)村宅基地多元盤活利用的路徑之一。然而農(nóng)村宅基地退出并不是一項成熟的路徑，還有很大的完善空間。農(nóng)民對農(nóng)村宅基地退出的認識不足、農(nóng)民的退出意愿不高、農(nóng)村宅基地退出的法律制度不完善、退出補償資金缺位，是推進農(nóng)村宅基地退出制度實施的現(xiàn)實困境?？梢酝ㄟ^加強宣傳推廣、充分尊重農(nóng)民意愿并建立退出激勵機制、完善相關法律法規(guī)、發(fā)展多元補償資金來源的方式來應對農(nóng)村宅基地退出過程中的相應難題。