賀州市自然保護(hù)區(qū)林木贖買的實(shí)踐與探索

陸 敏

（賀州市林業(yè)局，廣西賀州 542899）

2022 年9 月，廣西賀州市人民政府辦公室在《賀州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十四五”規(guī)劃》的通知中提出，要持續(xù)提升森林、河湖、濕地等生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，通過珠江防護(hù)林、賀江、桂江、水庫等水源地樹種更替建設(shè)、人工濕地公園建設(shè)等項(xiàng)目，大力突進(jìn)生態(tài)保護(hù)。2022 年，賀州市完成造林面積1.14 萬hm2，其中人工造林0.02 萬hm2，全市森林面積達(dá)86.03 萬hm2，森林覆蓋率為73.20%，全市自然保護(hù)區(qū)面積為5.17 萬hm2[1]。2012—2022 年，賀州市森林覆蓋率提高0.7 個(gè)百分點(diǎn)；全市自然保護(hù)區(qū)面積增加0.46 萬hm2。

此外，賀州市人民政府貫徹落實(shí)《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》，確保在陸域生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)。隨著賀州市社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的提高，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出，尤其是自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益之間的矛盾。為進(jìn)一步緩解農(nóng)林經(jīng)濟(jì)與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，賀州市按照“誰受益、誰承擔(dān)”的原則，建立了自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金。同時(shí)，以“林權(quán)效益”為抓手，在滑水沖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)推行人工林木贖買試點(diǎn)工作，以賀州市人民政府為主導(dǎo)進(jìn)行農(nóng)林人工林木的贖買。贖買后，林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)均收歸國有，林地所有權(quán)保持不變，且林地所有者可繼續(xù)享受生態(tài)效益補(bǔ)助金。通過充分發(fā)揮林長制作用，探索完善自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，有效保護(hù)森林生態(tài)資源、保障居民切身利益，形成資源共管、人與自然和諧共生的良好局面。

1 林木贖買的必要性

1.1 解決歷史遺留問題

賀州市的部分自然保護(hù)區(qū)成立時(shí)間相對較早，如滑水沖自然保護(hù)區(qū)和廣西西嶺山自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)，均始建于1982 年（見表1），由于當(dāng)時(shí)我國的《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》均未頒布實(shí)施，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林資源保護(hù)制度不完善，未對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林資源采取嚴(yán)格的林木采伐禁止措施；且自然保護(hù)區(qū)在范圍規(guī)劃和確定時(shí)，將集體和個(gè)人所屬人工林地劃入了自然保護(hù)區(qū)的范圍內(nèi)。隨著《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等森林禁伐措施的實(shí)施，生活在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的社區(qū)居民以林木資源為生計(jì)的謀生途徑消失，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活水平。而通過林木贖買，能夠在不影響自然保護(hù)區(qū)資源生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，有效解決歷史遺留問題。

表1 2022 年賀州市轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)情況表

1.2 協(xié)調(diào)解決社區(qū)生計(jì)需求與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)矛盾

由于大部分的自然保護(hù)區(qū)處于相對偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如廣西西嶺山自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)位于廣西東北部的南嶺山脈都龐嶺余脈中，受交通因素影響，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的生活水平相對偏低，根據(jù)富川瑤族自治縣統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，2022 年當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均可支配收入為15 877 元，與同年同縣的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入倍差2.27，與廣西同年的農(nóng)村居民人均可支配收入17 433 元相比，少8.9%[2]。由于部分自然保護(hù)區(qū)地處杉木、松樹的主要產(chǎn)區(qū)，生活在此的社區(qū)居民長期經(jīng)營杉木、松樹等林木，并以此為其主要的收入來源，因此社區(qū)生計(jì)需求與自然保護(hù)區(qū)管理的矛盾十分突出。而完善補(bǔ)償機(jī)制、對集體林進(jìn)行補(bǔ)償或贖買，對協(xié)調(diào)解決生計(jì)需求與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)矛盾具有重要作用。

2 林木贖買模式及成效分析

2.1 贖買的要求及原則

根據(jù)2018 年5 月9 日賀州市八步區(qū)人民政府辦公室印發(fā)的《廣西滑水沖自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)林木贖買試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），自然保護(hù)區(qū)林木贖買工作應(yīng)遵循自愿、公正、公開的原則，堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)客觀測算和評估，始終堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則和樹種優(yōu)先原則，人工用材林優(yōu)先贖買林齡16 年以上的杉木、松木人工林?！斗桨浮芬筅H買主體為自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非國有林，由八步區(qū)滑水沖自然保護(hù)區(qū)管理局贖買，其他個(gè)人、集體或組織不得參與；贖買試點(diǎn)主要在滑水沖自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)和試驗(yàn)區(qū)，包括黃洞瑤族鄉(xiāng)都江村片區(qū)和南鄉(xiāng)鎮(zhèn)江坪村片區(qū)，試點(diǎn)面積約26 hm2。

2.2 贖買模式及流程

賀州市通過對滑水沖自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的林木進(jìn)行贖買試點(diǎn)工作及生態(tài)公益林的布局優(yōu)化，有效緩解了社區(qū)矛盾，進(jìn)一步維護(hù)了森林生態(tài)安全?！斗桨浮诽岢?，林木贖買應(yīng)遵循自愿公開和保護(hù)優(yōu)先的原則，運(yùn)用財(cái)政資金，由八步區(qū)滑水沖自然保護(hù)區(qū)管理局按照市場價(jià)格一次性贖買自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林齡16 年以上的杉木（500～600 元·m-3）、松 木（400～500 元·m-3）人工林的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)，將其收歸國有，由贖買方經(jīng)營管理；林地所有權(quán)保持不變，林木贖買后，林地所有者仍可享受國家森林生態(tài)效益補(bǔ)償金。

賀州市自然保護(hù)區(qū)的林木贖買基本流程為，1）以賀州市政府及林業(yè)相關(guān)部門為主導(dǎo)并成立專項(xiàng)工作小組，通過進(jìn)村入戶宣傳等形式宣傳和引導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)居民認(rèn)識和參與自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的林木贖買。2）經(jīng)由政府及林業(yè)等相關(guān)部門對參與林木贖買的林地資源進(jìn)行摸底調(diào)查，包括權(quán)屬、范圍、分布情況等。3）根據(jù)森林資源的調(diào)查結(jié)果，對其勘界、測算和進(jìn)行價(jià)值評估，最終確定贖買參考價(jià)值。4）自然保護(hù)區(qū)管理局與林農(nóng)簽訂合同。5）在相關(guān)林木贖買資料審核通過后，經(jīng)由地區(qū)財(cái)政局審核結(jié)算贖買林木資金。

2.3 成效分析

截至2021 年底，滑水沖自然保護(hù)區(qū)共簽訂并實(shí)際執(zhí)行贖買合同41 份，累計(jì)兌付贖買資金824.72 萬元，贖買林木73.3 hm2，受益居民106 戶540 人，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)林農(nóng)生態(tài)收益顯著提升，人均增收12 000 元以上[3]。截至2022 年底，廣西西嶺山自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)已累計(jì)安排資金1 億元，實(shí)際發(fā)放8 919.83 萬元，惠及居民約1 200 戶5 500 人。生態(tài)機(jī)制的實(shí)施，極大地改善了自然保護(hù)區(qū)居民的生產(chǎn)生活，2013—2022 年，自然保護(hù)區(qū)居民年人均收入從6 079元提高至15 877元。

3 存在的問題

3.1 林木贖買流程缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制

目前，賀州市的自然保護(hù)區(qū)林木贖買工作主要是在我國《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合賀州市實(shí)際，按照制訂的《方案》開展的。然而，整個(gè)林木贖買過程卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和管理機(jī)制，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)的林木贖買執(zhí)行存在落實(shí)不到位等問題。

3.2 贖買資金不足，資金來源渠道單一

目前，廣西滑水沖自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林地面積約3 883 hm2，樹種大部分為杉木，其中中齡林面積66.33 hm2，近熟林面積84.99 hm2，成熟林面積292.80 hm2，過熟林面積4.11 hm2，合計(jì)蓄積量約4.52 萬m3。根據(jù)林木贖買的單價(jià)600 元·m-3，僅廣西滑水沖自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)的杉木林木贖買仍需2 712.23 萬元[4]。賀州市八步區(qū)2023 年部門總支出1 655.7 萬元，根據(jù)廣西滑水沖自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)的林木贖買仍需資金來計(jì)算，其贖買資金是八步區(qū)單年財(cái)政支出的1.6 倍[5]。因此，僅依靠地方財(cái)政局進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，資金渠道過于單一，且贖買資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足實(shí)際的林木贖買需要。

3.3 林木價(jià)值評估片面

根據(jù)滑水沖自然保護(hù)區(qū)林木贖買試點(diǎn)工作流程，贖買林地需要經(jīng)由地方自然保護(hù)區(qū)管理局進(jìn)行勘界、測算和價(jià)值評估，從而確定林木資源的實(shí)際價(jià)值并與林地所屬的林農(nóng)簽訂合同。在此過程中，林農(nóng)對林地價(jià)值的定價(jià)權(quán)相對較小，缺乏自主定價(jià)的權(quán)利，使得林農(nóng)的切身利益難以得到合理保障。

4 優(yōu)化對策

4.1 完善林木贖買法律法規(guī)及監(jiān)督管理機(jī)制

1）對于賀州市地方政府而言，應(yīng)通過制定和完善關(guān)于林木贖買的法律法規(guī)和監(jiān)督管理機(jī)制，確保自然保護(hù)區(qū)的林木贖買流程及相關(guān)的監(jiān)督管理能夠有法可依。2）落實(shí)林木贖買及其過程的相關(guān)責(zé)任制度，在條件允許的情況下，可以設(shè)立專門的林木贖買管理機(jī)構(gòu)，完善財(cái)務(wù)、經(jīng)營、贖買和管理的相關(guān)管理和監(jiān)督，為賀州市自然保護(hù)區(qū)的林木贖買奠定良好的基礎(chǔ)。

4.2 拓寬資金渠道，創(chuàng)新贖買模式

1）相關(guān)部門可積極拓展和建立多元化融資服務(wù)體系，通過積極探索和創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式引入商業(yè)資本的投資，減少由于贖買資金不足而影響自然保護(hù)區(qū)林木贖買進(jìn)度的現(xiàn)象。2）創(chuàng)新林木贖買模式，對于已經(jīng)成功贖買的林木資源，結(jié)合林木資源的特點(diǎn)發(fā)展多元化經(jīng)營，包括生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)、森林碳匯交易等，提高森林經(jīng)營生產(chǎn)收入和贖買資金的回籠速度，推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)林木贖買工作的順利進(jìn)行。

4.3 優(yōu)化林木贖買價(jià)格制定機(jī)制

地方政府及林業(yè)相關(guān)部門應(yīng)深入基層，充分調(diào)查民情，加強(qiáng)對林農(nóng)訴求的重視和關(guān)注，并根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)情和民意，優(yōu)化林木贖買價(jià)格制定機(jī)制。林木價(jià)格評估和確定時(shí)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，在充分評估和考量林農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益的情況下，對林木進(jìn)行合理定價(jià)，切實(shí)維護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益。

5 小結(jié)

只有不斷完善林木贖買法律法規(guī)及監(jiān)督管理機(jī)制，拓寬資金渠道，創(chuàng)新贖買模式，優(yōu)化林木贖買價(jià)格制定機(jī)制，維護(hù)林農(nóng)切身的合法權(quán)益，才能提高林農(nóng)參與林木贖買的積極性，推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)林木贖買工作的順利進(jìn)行。