嵌套結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)：城鄉(xiāng)融合新機制
——以廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)為例

蔣明華

（1.東莞城市學院，廣東 東莞 523419；2.澳門理工大學，澳門 999078）

高品質(zhì)城鄉(xiāng)中國格局的形成與維系，需要發(fā)揮高能量城市空間的作用。21世紀以來，中國的城鄉(xiāng)關系呈明顯的階段性特征，以中共十六大提出“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為手段解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題”為標志，可將2002—2016年視為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段；以中共十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”為標志，可將2017年以來視為城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段（張英男 等，2019）。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，國家通過各種措施吸引農(nóng)民積聚于鄰近農(nóng)村本土的新城、新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園和特色小鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)空間，實現(xiàn)“就近城鎮(zhèn)化”（劉文勇 等，2013）。就近城鎮(zhèn)化因其自由選擇和守地發(fā)展特征，優(yōu)化了城鎮(zhèn)化布局，奠定了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎（李強 等，2015）。但由于農(nóng)民并未完全融入城市，就近城鎮(zhèn)化具有較強波動性，而提高其經(jīng)濟累積水平與所處城市消費水平之間的匹配程度，能強化其在城市留下來的意愿。因此，在城鄉(xiāng)融合階段，需發(fā)揮核心城市的作用：或者將中小城市或小城鎮(zhèn)直接并入核心城市（張英男 等，2019），實現(xiàn)直接城鄉(xiāng)融合；或者增強核心城市高能量空間對中小城市和城鎮(zhèn)的溢出和輻射，不斷提高后者為農(nóng)民提供就業(yè)和增收的機會（張英男 等，2019），促進城鄉(xiāng)融合。

目前，通過核心城市實現(xiàn)直接城鄉(xiāng)融合的方式受到限制。中小城市或小城鎮(zhèn)直接并入核心城市，以實現(xiàn)直接城鄉(xiāng)融合的方式主要有2種。一是撤鎮(zhèn)或撤縣（市）設區(qū)。將周圍的鎮(zhèn)或縣（縣級市）撤并為市轄區(qū)，直接并入核心城市，通過公共設施和社會服務一體化實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合（殷潔 等，2013）。但該方式要求被撤對象與核心城市交界，并且中央政府對于撤縣設區(qū)的把控也越來越嚴格，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（2022） 在印發(fā)《2022 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》的通知（2022）中明確提出，“慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū)，嚴控省會城市規(guī)模擴張”。二是管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的特別合作區(qū)。核心城市與欠發(fā)達區(qū)域跨界興辦特別合作區(qū)，并獲得其事實行政管轄權(quán)，以此實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市跨界融合。但該方式目前僅見于深汕特別合作區(qū)。因此，直接并入高能量城市空間的城鄉(xiāng)融合方式受到限制。

在此背景下，“嵌套結(jié)構(gòu)”發(fā)揮重要作用。由于直接融入高能量城市空間受限，很多中小城市和小城鎮(zhèn)紛紛在其轄區(qū)內(nèi)劃定范圍與高能量城市跨界興辦各種合作區(qū)，以便將核心城市的功能區(qū)延伸到合作區(qū)。由于延伸而來的功能區(qū)擁有的經(jīng)濟管理權(quán)限級別往往較合作區(qū)所在行政區(qū)的行政級別高，從而形成高尺度功能區(qū)嵌套低尺度行政區(qū)的社會空間，即嵌套結(jié)構(gòu)（embedded complex）（蔣明華，2022）。如廣（州）清（遠）經(jīng)濟特別合作區(qū)是國家級高新區(qū)廣州開發(fā)區(qū)嵌套清遠部分鎮(zhèn)級行政區(qū)，深（圳）河（源）特別合作區(qū)實驗區(qū)是深圳經(jīng)濟特區(qū)嵌套河源部分行政區(qū)。通過嵌套結(jié)構(gòu)，中小城市或小城鎮(zhèn)吸納核心城市跨界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的資本輸入，享受高能量城市的制度紅利溢出，在自身經(jīng)濟活力提升的同時，也增強對農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的吸附能力，促進城鄉(xiāng)融合。作為一種空間重疊現(xiàn)象，因其靈活性和漸進改革的特點，嵌套結(jié)構(gòu)已成為一種重要的城鄉(xiāng)融合方式。目前，學者主要是從多尺度空間重疊在區(qū)域路徑創(chuàng)造過程中的作用（劉云剛等，2013；蔣明華，2022）、依賴空間與交互空間重疊所導致的制度形態(tài)塑造（馬學廣 等，2017）以及城鎮(zhèn)化過中正式和非正式空間重疊的運用（Wu,2016；黃柔柔 等，2020；王豐龍 等，2021）等方面對空間重疊現(xiàn)象進行研究，但對城鄉(xiāng)融合背景下嵌套結(jié)構(gòu)的作用和機制等方面的研究還有待深入。

廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了2 個階段：廣東順德清遠（英德）經(jīng)濟合作區(qū)階段和廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)階段。在后一階段，廣州開發(fā)區(qū)嵌套在清遠部分鎮(zhèn)級行政區(qū)上，形成高尺度國家級高新區(qū)重疊低尺度鎮(zhèn)級行政區(qū)的嵌套結(jié)構(gòu)。從空間生產(chǎn)的角度看，嵌套結(jié)構(gòu)的生成不僅涉及到中國特有的柔性區(qū)劃調(diào)整現(xiàn)象，還涉及不同城鄉(xiāng)融合階段行動者采取的空間生產(chǎn)策略。對其進行研究，既能豐富了中國城鄉(xiāng)融合的手段，也有利于拓展中國行政區(qū)劃的理論內(nèi)容。因此，本文以廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)為例，首先梳理空間生產(chǎn)機制，然后從行動者角度構(gòu)建空間生產(chǎn)機制模型，以此為框架分析廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的發(fā)展，最后從城鄉(xiāng)融合空間生產(chǎn)的視角分析嵌套結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)機制。

1 空間生產(chǎn)機制模型

從20 世紀70 年代開始，針對于傳統(tǒng)社會學對時空復雜性的忽視，有學者將空間要素納入社會學的研究。列斐伏爾（Lefebvre, 1991）的“空間生產(chǎn)（the production of space）”理論標志著社會學研究的“空間”轉(zhuǎn)向，空間被視為不同利益群體博弈的結(jié)果，是社會實踐的產(chǎn)物。此后，政治經(jīng)濟學派率先展開空間生產(chǎn)機制的研究。其中，哈維（Harvey, 1991） 從資本循環(huán)的角度，提出資本累積（capital accumulation）和時空修復（time-space fix）理論。而描述資本在不同空間上解構(gòu)和重構(gòu)的再領域化（reterritorialization）理論（Brenner, 1999）和描述權(quán)力在不同層級主體間重新分配及其空間影響的治理重構(gòu)理論（Macleod et al., 1999），成為重要的解釋工具。不過，政治經(jīng)濟學派對資本的關注超過社會實踐和制度，導致其空間生產(chǎn)機制并不適合分析具體的空間現(xiàn)象。在這方面，之后發(fā)展起來的TPSN（領域-地方-尺度-網(wǎng)絡）模型和ASID（動力-結(jié)構(gòu)-制度-話語）框架更具解釋力。

1.1 多維度的TPSN模型

多維度社會空間方法對空間生產(chǎn)的描述伴隨著一系列的空間轉(zhuǎn)向。在20 世紀80 年代早期，隨著空間分工和區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整研究的深入，“地方（Place）”被理解為多種關系的組合，地方化是指這種組合在某個區(qū)域的根植性（Massey, 1984）。在80年代末，空間生產(chǎn)研究發(fā)生“領域（Territory）”轉(zhuǎn)向，其焦點是資本跨區(qū)域流動，突出空間中各種行政界線的消褪甚至消亡（Agnew et al., 1995）。到90年代，為了解釋資本主義重組和政府變革如何重新調(diào)整全球、國家、區(qū)域和地方原有關系，出現(xiàn)“尺度（Scale）”轉(zhuǎn)向。這類研究認為，尺度重構(gòu)（rescaling） 包括尺度構(gòu)建和尺度跳躍2 個過程（Swyngedouw et al., 2002），影響各種社會空間組織在等級關系上的（再）分化。進入新世紀，空間研究再次向“網(wǎng)絡（Network）”轉(zhuǎn)向，更加強調(diào)網(wǎng)絡狀的空間互聯(lián)，如商品鏈、治理系統(tǒng)和城市間關系等（Amin, 2002）。

雖然經(jīng)歷多次空間轉(zhuǎn)向，但空間生產(chǎn)機制并未因此而顯得清晰或明確。相反，每次轉(zhuǎn)向的結(jié)果不過是將某個維度定為空間生產(chǎn)的唯一首要維度，忽略其他維度的作用。研究者逐漸認識到社會空間轉(zhuǎn)向的局限性，以及從多維度角度解釋社會空間關系的必要性，也呼喚構(gòu)建空間生產(chǎn)機制的多維度方法。以Neil Brenner（2004）為代表的新國家空間（New State Space）理論學者們率先響應，并提出TPSN 模型。該模型說明：具體的社會空間維度（如尺度）其實質(zhì)是行動者用以實現(xiàn)其目的的策略工具，每一個社會空間維度既是影響其他維度的結(jié)構(gòu)原則，也是受其他維度影響的構(gòu)成領域（Jessop et al., 2008）。

TPSN 模型反映多維度社會空間視角其實是一種認識論的構(gòu)建過程：空間維度的地位是動態(tài)變化的，不同的社會力量為了獲得特殊優(yōu)勢會突出某維度的地位。但TPSN 模型只描述社會空間發(fā)生了“哪些”變化，卻并沒有說明這些變化“為何”以及“如何”發(fā)生。另外，話語（Discourse）是影響空間生產(chǎn)的重要因素（馬學廣 等，2016）。但如果將其作為TPSN中并列的一個維度，話語將與其他4個維度在內(nèi)容上發(fā)生重疊；而如果將其作為TPSN4個維度的前因變量，則話語對其他維度具有統(tǒng)領作用，因此構(gòu)建的模型不過是一次新的空間轉(zhuǎn)向。正由于這種矛盾，導致現(xiàn)有的多維度方法忽略對話語的研究。

1.2 行動者視角的ASID框架

人是社會空間變革的根本原因，為了說明社會空間變化“為何”以及“如何”發(fā)生，需要研究行動者的行為及其影響。從該角度入手，Moulaert等（2016）提出ASID框架模型。該模型認為，對空間生產(chǎn)過程的描述必然涉及到如下過程因素：推動或干擾空間生產(chǎn)進程的動力（Agency）、作為動力作用基礎和對象的結(jié)構(gòu)（Structure）、調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)與動力之間關系的制度（Institution）以及影響以上三者及其互動的話語（Discourse）。

在ASID 模型中，動力指能直接或間接地帶來自然或社會變化的有意義的個體或群體活動。本文將動力定義為不同行動者為了突破結(jié)構(gòu)束縛而采取的具有戰(zhàn)略意圖的行動。結(jié)構(gòu)指在短期內(nèi)個體或集體行動難以改變的自然或社會現(xiàn)實。結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是限制動力“在較短時期內(nèi)”的能量（Jessop, 2005），即，結(jié)構(gòu)決定了行動者不能做什么。本文的結(jié)構(gòu)就是束縛城際跨界合作的各種社會空間約束。制度是存續(xù)較長的約束和機會的集合。由于其包含了約束與機會2個方面，所以，制度既可能是結(jié)構(gòu)的補充物，也可能是結(jié)構(gòu)的破壞者。本文的制度指為了突破結(jié)構(gòu)限制或鞏固這一突破，而被行動者采用的各種慣例、做法、規(guī)則和機制的組合。話語是共同感覺形成和意義創(chuàng)造的產(chǎn)物，對動力、結(jié)構(gòu)和制度都具有影響。本文將話語定義為對某種重要空間戰(zhàn)略的論證、解釋和宣傳。

與TPSN模型并列空間維度的做法不同，ASID模型從過程的角度串聯(lián)空間生產(chǎn)的4 個過程因素。但該模型卻并沒有給出動力（A）、結(jié)構(gòu)（S）、制度（I）和話語（D）4 個因素之間具體的邏輯關系。Jessop（2005）提出，空間生產(chǎn)的主要意義就是采用新的制度來突破社會空間結(jié)構(gòu)的約束?；诖耍疚恼J為ASID 模型中各維度間的關系為：空間生產(chǎn)是在高尺度話語的動員下，行動者通過累積足夠的動力以形成新的制度，突破現(xiàn)有社會空間結(jié)構(gòu)約束并鞏固該成果的過程。

雖然，ASID 模型可以回答空間變革是如何發(fā)生的，但卻只籠統(tǒng)回答誰發(fā)動了變革（行動者），并未涉及到行動者目的、策略等核心問題?；诖?，本文采用關鍵事件法將廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的發(fā)展分為2個階段，采用ASID模型進行實證分析，以驗證以下觀點：1）空間生產(chǎn)是行動者在高尺度話語的動員下，采取各種行動以突破社會結(jié)構(gòu)限制并使其成果制度化的過程。2）多維度方法認為具體的空間維度的本質(zhì)是行動者的策略工具，與此類似，空間生產(chǎn)中的角色類型也是行動者的策略工具，即行動者可根據(jù)其目的扮演不同的空間生產(chǎn)角色，采取不同的空間生產(chǎn)策略。

2 廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的發(fā)展歷程

廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)（Guangzhou-Qingyuan Special Economic Cooperation Zone, GQSEZ）的前身是廣東順德清遠（英德）經(jīng)濟合作區(qū)，2018 年，合作區(qū)在名稱、范圍和主辦方3方面都發(fā)生重要變化，可據(jù)此將其發(fā)展分為前后2個階段。由于該劃分與中國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的2個階段基本吻合，因此，廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的發(fā)展也可分為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)融合2個階段。為了行文方便，將廣東順德清遠（英德）經(jīng)濟合作區(qū)簡稱為“雙德合作區(qū)”，將城鄉(xiāng)融合階段的廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)簡稱為“廣清合作區(qū)”，而“廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)”特指包括上述2個階段的合作區(qū)。本文根據(jù)政府公開信息并參照報紙報道，分析廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的發(fā)展歷程。

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段

為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，廣東省于2008年提出產(chǎn)業(yè)和勞動力“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，目標之一是在省內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)建設示范性大型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園。為了推進“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略，廣東打造“區(qū)域合作”話語，提出要發(fā)揮不同區(qū)域的優(yōu)勢，實現(xiàn)合作共贏新局面。在該話語的動員下，英德劃定英紅和橫石塘2 鎮(zhèn)的部分區(qū)域與順德共建雙德合作區(qū)。合作區(qū)的目的是承接順德部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，該階段的主要障礙是順德和英德社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對資本再領域化的束縛。

在資本再領域化的基礎設施方面，順德和英德以邀請領導視察的方式獲得廣東省委主要領導的關注和肯定，解決了興辦費用不足的問題。其中，順德購買園區(qū)土地和高標準建設園區(qū)的投資總計300億，而順德當年的財政收入只有120億。為了補足資金缺口，順德與英德多次邀請省委領導前往園區(qū)視察。最終，由于創(chuàng)辦規(guī)模、管理體制等多個方面都具有創(chuàng)新性和示范性，合作區(qū)獲得省委領導的肯定?！吨泄矎V東省省委常委會2011年工作重點》（廣東省省委辦公廳，2011）中，將“支持順德英德新型區(qū)域合作模范區(qū)建設”被列為工作要點，合作區(qū)也以省黨代會報告的方式獲得省財政資金的持續(xù)資助，解決了開辦經(jīng)費不足問題。

在動員順德產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)移方面，順德和英德以專題服務的方式構(gòu)建動員網(wǎng)絡，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的動員。合作區(qū)的目的是承接順德地整體產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移，但企業(yè)對產(chǎn)業(yè)配套存在諸多顧慮，導致分別動員的難度較大。為了提高效率，在高標準建設園區(qū)的同時，順德和英德多次組織行業(yè)商會和龍頭企業(yè)前往考察；同時，邀請各類金融機構(gòu)入駐，與企業(yè)建立聯(lián)系。為了解決企業(yè)融資問題，政府積極出面溝通，并以政企座談紀要的方式，為企業(yè)爭取到較高信貸額度。順德和英德通過構(gòu)建“政府-行業(yè)商會-金融機構(gòu)”的動員網(wǎng)絡，以全產(chǎn)業(yè)鏈動員的方式高效率實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)移的動員。

在促進產(chǎn)業(yè)資本在英德再領域化方面，順德以協(xié)議分成換得在合作區(qū)設立管委會，實現(xiàn)管理權(quán)限的延伸。高質(zhì)量的政府服務是順德發(fā)展的一個重要原因，只有順德的管理權(quán)限得以跨界延伸，才能順利實現(xiàn)資本在合作區(qū)的再領域化。為此，順德與英德簽訂收益分成協(xié)議，滿足英德地方發(fā)展需求和GDP 績效需求。英德讓出合作區(qū)經(jīng)濟事務管理權(quán)限，順德在園區(qū)成立管委會負責管理，實現(xiàn)其政府權(quán)限的跨界延伸。后期，管委會獲得地級市經(jīng)濟管理權(quán)限，并升級為省級經(jīng)濟合作區(qū)。管委會的尺度上移，進一步促進順德產(chǎn)業(yè)資本在合作區(qū)的再領域化。

2.2 城鄉(xiāng)融合階段

為了順應“鄉(xiāng)村振興”領導權(quán)話語，2018 年，根據(jù)廣東省的安排，雙德合作區(qū)更名為廣清特別合作區(qū)，由廣州市主辦，范圍也擴大到廣清（清城）、廣德（英德）、廣佛（佛岡）3個產(chǎn)業(yè)園和廣清空港新城組成的“三園一城”，標志著合作區(qū)進入城鄉(xiāng)融合階段。在該階段，廣東省政府要求要“發(fā)揮高能量城市的輻射帶動作用”，探索高質(zhì)量城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制。合作區(qū)的主要目的是承接并擴散廣州城市服務的溢出，該階段的主要障礙是現(xiàn)有社會空間結(jié)構(gòu)對公共服務溢出的限制。

在廣清城市地理格局方面，廣州聯(lián)合清遠組建跨部門協(xié)調(diào)網(wǎng)絡，以高位規(guī)劃的方式，確定了廣清城市功能一體化布局。清遠和廣州核心區(qū)距離較遠，城市建設的協(xié)調(diào)難度較大。為此，廣州與清遠政府主要領導到省政府各部門交流，跨部門進行協(xié)調(diào)與動員，以《加快推進廣清一體化高質(zhì)量發(fā)展工作方案》等省級文件對廣清城市格局做出規(guī)劃，既為廣清一體化的基礎設施建設謀得資金來源，也以高位規(guī)劃的方式確定廣清城市功能布局，強化城市聯(lián)系。

在公共資源的溢出性方面，廣州市政府向省政府申請制度實驗，以制度實驗項目的方式，在合作區(qū)推行公共資源共建共享。城鄉(xiāng)融合最終要實現(xiàn)的是城鄉(xiāng)權(quán)利平等，而城鄉(xiāng)二元制及其影響是實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共建共享的主要障礙。由于這種影響根深蒂固，廣州首先對合作區(qū)內(nèi)的技術專家發(fā)放可享受廣州市各項公共服務的人才卡，然后在廣清兩地開啟部分社?；フJ，最后規(guī)劃廣州教育、醫(yī)療等公共資源向清遠延伸。兩城計劃以漸進改革的方式，逐步促進城鄉(xiāng)身份融通，推動公共資源的共建共享。

在管理制度的溢出方面，廣州與清遠以申報國家級示范項目方式實現(xiàn)跨層政治動員，使合作區(qū)獲得高尺度授權(quán)。在主辦權(quán)轉(zhuǎn)移后，合作區(qū)面臨的主要問題是如何承接廣州的高能量溢出，并將其擴散到整個清遠。為此，廣州市決定由黃埔區(qū)承辦合作區(qū)，而黃埔區(qū)與廣州開發(fā)區(qū)合并辦公、融合發(fā)展，這為將廣州開發(fā)區(qū)的先進管理體制在合作區(qū)的深度植入奠定基礎。2019年，廣州與清遠成功申報國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展實驗區(qū)項目。對此，廣東省政府在《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)廣東廣清結(jié)合片區(qū)實施方案》（廣東省人民政府辦公廳，2021a）中明確提出，廣清合作區(qū)可以直接復制省內(nèi)各類省級實驗區(qū)已獲批的權(quán)限。至此，合作區(qū)先申報國家部委重要項目，再借此動員廣東省政府授予高尺度權(quán)限，實現(xiàn)跨層政治動員。合作區(qū)經(jīng)濟事務管理權(quán)限也因此發(fā)生尺度上移，使合作區(qū)成為清遠的制度紅利高地，增強區(qū)域輻射能力。同時，較高尺度的功能區(qū)（國家級高新區(qū)）與較低尺度的行政區(qū)（鎮(zhèn)級行政區(qū)）發(fā)生重疊，形成廣州開發(fā)區(qū)嵌套清遠鎮(zhèn)級行政區(qū)的嵌套結(jié)構(gòu)。

2.3 不同階段的比較

通過比較廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的2個階段（表1）可以發(fā)現(xiàn)，在用ASID模型描述其空間生產(chǎn)過程時，不同階段行動者的空間生產(chǎn)策略組合（A+I）差異明顯。

表1 廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)不同階段的空間生產(chǎn)特征比較Table 1 Comparison of space production characteristics in different stages of GQSEZ

空間生產(chǎn)過程中的行動者可分為不同的類型。陳玲等（2010）根據(jù)主要任務和價值取向，將中國地方政府劃分為發(fā)展型政府和服務型政府。其中，發(fā)展型政府以推動經(jīng)濟發(fā)展為主要目的，核心價值是效率；服務型政府的目的在于協(xié)助民主意愿表達和實現(xiàn)公眾利益，價值取向是公平。由于本文討論的行動者主要是各級政府，因此，根據(jù)其在空間生產(chǎn)中要實現(xiàn)的目的分為3類：1）創(chuàng)業(yè)型行動者，主要目的是開發(fā)或組合多種經(jīng)濟資源，促使新的空間生產(chǎn)，創(chuàng)造更多經(jīng)濟效益，決策的主要標準是成本-收益分析；2）制度型行動者，主要目的是改變現(xiàn)有制度或創(chuàng)造新的制度，鞏固空間生產(chǎn)新路徑，決策的主要標準是規(guī)范性；3）地方領導者，主要目的是集中資源和權(quán)力，創(chuàng)造或抓住旨在改變特定區(qū)域的空間生產(chǎn)機會，使單個行動者和區(qū)域都能從中受益，其決策依據(jù)是更廣泛的公眾利益。

城鄉(xiāng)正義的發(fā)展階段決定行動者的目的及類型。城鄉(xiāng)融合是一個逐步實現(xiàn)空間正義的過程，先后要經(jīng)歷城鄉(xiāng)分配正義、生產(chǎn)正義和發(fā)展正義3個階段（張鳳超 等，2018）。不同階段，行動者要實現(xiàn)的目的不同，所屬的類型和采取的策略組合也因此不同。就廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)而言，城鄉(xiāng)發(fā)展正義是高級階段，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動價值之間的無差異，城鄉(xiāng)勞動者能夠自由選擇生產(chǎn)生活方式。但在此之前，廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)需先后經(jīng)歷城鄉(xiāng)分配正義和城鄉(xiāng)生產(chǎn)正義2個基礎階段。在雙德合作區(qū)時，合作區(qū)要承接順德產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使鄉(xiāng)村地區(qū)通過合作區(qū)融入現(xiàn)代工業(yè)的生產(chǎn)流程，參與商品價值創(chuàng)造和分配，處于城鄉(xiāng)分配正義階段。順德和英德此時的目的是組合資源，生產(chǎn)出雙德合作區(qū)這一新空間，使農(nóng)民通過合作區(qū)以生產(chǎn)性勞動獲得公平報酬而實現(xiàn)分配正義。因此，二者此時是創(chuàng)業(yè)型行動者，采用的是促進資本再領域化的空間生產(chǎn)策略。而在廣清合作區(qū)時，合作區(qū)要承接廣州的公共服務，并將其擴散到整個清遠，使農(nóng)民得以同等地組織、協(xié)調(diào)、規(guī)劃和經(jīng)營各種生產(chǎn)活動，處于城鄉(xiāng)生產(chǎn)正義階段。廣州和清遠的目的是以制度創(chuàng)新鞏固城鄉(xiāng)融合空間的生產(chǎn)路徑，保障和拓展農(nóng)民參與生產(chǎn)決策的渠道而實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)正義。因此，二者是制度型行動者，采用的是促進公共服務溢出的空間生產(chǎn)策略。

行動者類型的本質(zhì)是實現(xiàn)其目的的策略性工具。在建設雙德合作區(qū)時，清遠作為英德的上級政府，與佛山市和廣東省一樣，屬于地方領導者，其目的是促進合作區(qū)的建設，擴大區(qū)域公眾利益。而在建設廣清合作區(qū)的時候，清遠和廣州一樣，屬于制度型行動者，其類型變化可參見表2。清遠在不同的城鄉(xiāng)融合階段扮演著不同的行動者角色，說明行動者所屬的類型會隨其目的而發(fā)生變化，空間生產(chǎn)中的行動者類型其實質(zhì)是用于實現(xiàn)目的的策略工具。

表2 清遠在不同空間生產(chǎn)階段所屬行動者類型比較Table 2 the types of actors to which Qingyuan belongs in different stages of space production

3 嵌套結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)機制

倪星等（2017）在分析中國背景下的官員避責（blame avoidance）現(xiàn)象時認為，在對上負責和社會問責雙重壓力下，政府官員的行為不再是追求功績最大化，而是盡量使自己承擔的責任最小化。政府官員為了避責，會選擇戰(zhàn)略指導和充分授權(quán)，并以職能轉(zhuǎn)移和服務外包的方式分解任務和傳遞責任。本文認為，嵌套結(jié)構(gòu)正是官員避責偏好的結(jié)果。

領導權(quán)話語讓廣東省產(chǎn)生了較高的政治責任感。在后GDP時代，政治責任感和使命感已成為高級干部政績的主要指標（任弢，2021）。扶貧攻堅階段，在領導權(quán)話語的影響下，廣東創(chuàng)造了“到戶到人”的精準扶貧模式，投入大量人力物力，在實現(xiàn)本省全部脫貧的同時，也圓滿完成了協(xié)作脫貧中最艱巨的任務，獲得了中央政府的肯定。從中可以看出，廣東省委省政府高度重視和積極響應領導權(quán)話語，爭取樹立良好政治形象，表現(xiàn)出高度的政治責任感。

高度政治責任感使廣東省對城鄉(xiāng)融合項目產(chǎn)生較高的目標期望。在廣東省政府《關于深汕特別合作區(qū)體制機制調(diào)整方案的批復》（廣東省人民政府辦公廳，2017）中，廣東省就要求深汕兩地要率先探索“特別合作區(qū)”式的區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式；廣東省政府在批復《廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)建設總體方案》（廣東省人民政府辦公廳，2021b）時，將其定位為“探索跨區(qū)域城鄉(xiāng)融合改革經(jīng)驗的先行地”。高度政治責任感促使廣東省希望率先探索出具有較好創(chuàng)新性和政治影響力的改革案例，因此，其對省內(nèi)各種城鄉(xiāng)融合項目提出較高的期望。

高目標期望使得地方政府在申報城鄉(xiāng)融合項目時提出較高的完成標準。在現(xiàn)行的分權(quán)體制下，地方政府的一項重要任務就是爭取和完成省委省政府發(fā)布的重點工作（高翔 等，2020）。由于廣東省對于城鄉(xiāng)融合項目已產(chǎn)生較高的期望，所以各地方政府為了爭取項目，也競相提出較高的完成標準。一方面是想以優(yōu)良的項目基礎說服上級授予主辦權(quán)，另一方面也是為高標準完成項目做鋪墊，地方政府在設計申報方案時，都選擇基礎較好的區(qū)域來開展城鄉(xiāng)融合項目。例如，無論是廣清特別合作區(qū)，還是江蘇省寧淮特別合作區(qū)，都分別選擇已具有較好基礎的廣東順德（英德）產(chǎn)業(yè)園和寧淮新興產(chǎn)業(yè)科技園為項目實施點。

廣東省對城鄉(xiāng)融合項目實行尺度上移以回避風險。在經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和政治體制改革交雜的復雜環(huán)境中，政府官員既要有政治責任感，同時也要善于回避風險。為了回避風險，廣東省在批準項目時，安排擁有高尺度功能區(qū)的城市來主辦，目的是將其管理權(quán)限延伸到合作區(qū)，使合作區(qū)有較高尺度的經(jīng)濟事務管理權(quán)，實現(xiàn)項目授權(quán)。通過授權(quán)，將責任和權(quán)力在省和市之間進行拆分，實現(xiàn)省級權(quán)力與責任的同時下放，使省政府的責任風險最小化，同時也充分授權(quán)以便地方政府能夠高標準完成城鄉(xiāng)融合項目。據(jù)此，形成了高尺度功能區(qū)重疊在低尺度行政區(qū)上的嵌套結(jié)構(gòu)。廣清合作區(qū)正是國家級開發(fā)區(qū)嵌套鎮(zhèn)級行政區(qū)而形成的城鄉(xiāng)融合型嵌套結(jié)構(gòu)，其過程如圖1所示。

圖1 城鄉(xiāng)融合型嵌套結(jié)構(gòu)生產(chǎn)過程Fig.1 production process of urban-rural integration type embedded complex

倪星等（2017）認為，避責偏好可能會引起成員之間相互避責，導致干部不作為。不過，通過分析廣清合作區(qū)嵌套結(jié)構(gòu)的生成機制（見圖1）發(fā)現(xiàn)，上級的避責偏好客觀上實現(xiàn)了必要的權(quán)力下放，既回避了信息不對稱所導致的上級政策剛性可能帶來的風險，又使得地方政府擁有充分的權(quán)力以進行項目實驗。因此，具有高度政治責任感的政府官員，其避責偏好在最小化決策責任的同時，在客觀上也實現(xiàn)了權(quán)力的合理分配，從這個角度看，避責偏好具有積極意義。

4 結(jié)論與建議

采用ASID 分析框架，從動力、結(jié)構(gòu)、制度和話語4個方面分析了廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的發(fā)展過程。結(jié)果表明，在空間生產(chǎn)過程中，行動者所處的階段決定其目的，進而影響其所屬的類型和所采用的空間生產(chǎn)策略，行動者類型其實質(zhì)是實現(xiàn)目的的策略工具。由于處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，順德和英德作為創(chuàng)業(yè)型行動者，受區(qū)域合作話語的動員，采取的是邀請領導視察、全產(chǎn)業(yè)鏈動員和協(xié)議分成等促進資本再領域化的空間生產(chǎn)策略，最終建成雙德合作區(qū)。由于處于城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，廣州和清遠是制度型行動者，在鄉(xiāng)村振興話語的動員下，采取的是跨部門協(xié)調(diào)、申請制度實驗和跨層政治動員等促進城市高能量溢出的空間生產(chǎn)策略，最終促成廣清合作區(qū)嵌套結(jié)構(gòu)的生成。在城鄉(xiāng)融合背景下，具有高度政治責任感的政府官員為了回避風險進行高尺度授權(quán)，最終形成高尺度功能區(qū)重疊低尺度行政區(qū)的嵌套結(jié)構(gòu)。

根據(jù)本研究結(jié)果，提出以下政策建議。首先，敢于和善于利用柔性空間區(qū)劃調(diào)整手段促進城鄉(xiāng)融合。目前中國城鄉(xiāng)融合的一個難點，是如何實現(xiàn)高能量城市跨行政區(qū)的輻射和溢出。事實已證明，在協(xié)議分成的基礎上，核心城市的產(chǎn)業(yè)和技術與鄉(xiāng)村地區(qū)的土地資源和生態(tài)優(yōu)勢可以找到最佳的合作契機。鄉(xiāng)村地區(qū)讓出部分經(jīng)濟管理權(quán)限，可以實現(xiàn)核心城市高能量的跨界溢出。所以，在城鄉(xiāng)融合的初始階段，應允許和鼓勵多種形式的城際合作，如核心城市在鄉(xiāng)村開辦學校和醫(yī)院、對口就業(yè)幫扶等，以便發(fā)揮如嵌套結(jié)構(gòu)等柔性空間區(qū)劃調(diào)整手段的靈活性，促進核心城市政府管理的跨界延伸，實現(xiàn)城市資本的再領域化。

其次，探索采用剛性空間區(qū)劃手段鞏固城鄉(xiāng)融合成果。以嵌套結(jié)構(gòu)而存在的各種功能區(qū)都有合作期限，如何在核心城市期滿退出時保持功能區(qū)高尺度“不撤退”，是鞏固城鄉(xiāng)融合成果必須要思考的問題。而行政區(qū)劃調(diào)整等剛性手段，如撤鎮(zhèn)、縣（市）設區(qū)或區(qū)劃升格等，具有明顯的“棘輪效應”，能鎖定嵌套結(jié)構(gòu)的制度改革成果。因此，在中央已將鎮(zhèn)級行政區(qū)劃調(diào)整權(quán)限下放的情況下，各省可借探索鎮(zhèn)級行政區(qū)劃標準之機，采用剛性空間區(qū)劃手段鞏固城鄉(xiāng)融合成果。

第三，研究出臺城鄉(xiāng)融合背景下的大鎮(zhèn)設市標準。在城鄉(xiāng)融合進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)育的背景下，一些強鎮(zhèn)、大鎮(zhèn)由于面積較小、產(chǎn)業(yè)聚焦、人口聚集和網(wǎng)絡樞紐等特點，其城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量都明顯高于所在的縣。因此，有必要區(qū)別傳統(tǒng)的設市程序，專門針對鄉(xiāng)村地區(qū)的這些強鎮(zhèn)、大鎮(zhèn)出臺標準，使其脫離原來縣的管轄直接升格為縣級市，以強化其對鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動和輻射作用。

Jessop 等（2008）在描述TPSN 模型的應用前景時指出，僅描述日常政治中采用的各種空間戰(zhàn)略，雖有助于避免簡化主義傾向，但這一做法本身并不能告訴人們太多信息，重要的是社會空間生產(chǎn)過程中各行動者之間的博弈。本文從地方政府避責偏好的角度分析社會空間的生產(chǎn)過程，在社會空間理論和避責博弈理論之間建立聯(lián)系。不過，有關避責偏好影響社會空間生產(chǎn)的微觀機制分析仍不夠詳細，這可作為未來研究的一個方向。