鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化視域下推進(jìn)村黨組織書記“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑
——基于四川省巴中市“兩項(xiàng)改革”后的調(diào)研

楊富蘭 鄖亞寧

(1.中共綿陽(yáng)市委黨校，四川綿陽(yáng) 621000；2.四川省江油市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，四川江油 621700)

村黨組織書記“一肩挑”，指的是村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村主任和村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人，實(shí)行多職務(wù)集于一身?！耙患缣簟闭?，源于20世紀(jì)80年代一些地方為解決村民自治過(guò)程中的“兩委”關(guān)系矛盾而進(jìn)行的實(shí)踐探索。1988年，湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)黨委、政府村級(jí)組織換屆選舉時(shí)在全鎮(zhèn)13個(gè)千人以下的村組織推行“一肩挑”試點(diǎn)[1]。通過(guò)幾年的試驗(yàn)，“一肩挑”不僅適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)也解決了村級(jí)組織中因干部職數(shù)多、群眾負(fù)擔(dān)重、職責(zé)不清楚、班子不團(tuán)結(jié)出現(xiàn)的種種問題[2]，經(jīng)過(guò)30多年的探索，村黨組織書記“一肩挑” 的政策與實(shí)踐經(jīng)歷了從基層初步嘗試到倡導(dǎo)實(shí)施，再到全面推行的發(fā)展歷程[3]。巴中市推行村黨組織書記“一肩挑”的原因是多方面的，既有上級(jí)的要求，也有歷史的必然、現(xiàn)實(shí)的需要，是村級(jí)治理的理性抉擇，更是村級(jí)治理的一次重大改革，對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

一、巴中市推行村支書“一肩挑”的做法及成效

為推行村支書“一肩挑”政策，巴中市著眼新一輪村“兩委”集中換屆，在干部職數(shù)設(shè)置、班子成員配備、涉改干部安置等方面做了大量工作，并取得顯著成效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，巴中市三縣兩區(qū)均制定了過(guò)渡時(shí)期“一肩挑”的指導(dǎo)計(jì)劃、實(shí)施意見、實(shí)施方案。同時(shí)，注意實(shí)事求是、依法穩(wěn)妥，實(shí)行“一村一策”，不搞“一刀切”，在實(shí)施步驟、實(shí)施比例方面注重結(jié)合縣鄉(xiāng)村實(shí)際做了安排，在資格條件方面做了限制，在組織保障上做了明確要求。

(一)合理設(shè)置干部職數(shù)，解決了村干部過(guò)多過(guò)散、為配而配的問題。為保證村支書“一肩挑”和精簡(jiǎn)村組干部的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，中共巴中市委組織部研究制訂了村組干部設(shè)置等管理規(guī)定，在合并村，常職干部一般設(shè)4職，最多不得超過(guò)7職，其中黨組織書記(主任)1名、副書記1至2名、副主任1至2名、其他1至2名。根據(jù)三縣兩區(qū)實(shí)際，綜合考慮人口數(shù)量、轄區(qū)面積、工作任務(wù)、合村數(shù)量等情況，原則上丘陵地區(qū)合并村戶籍人口超過(guò) 2500人的，常職干部可設(shè)5職；超過(guò)3000人的，常職干部可設(shè)6職；超過(guò)3500人的，常職干部可設(shè)7職。山地地區(qū)合并村戶籍人口超過(guò)1500人的，常職干部可設(shè)5職；超過(guò)2000人的，常職干部可設(shè)6職；超過(guò)2500人的，常職干部可設(shè)7職。

(二)選優(yōu)配強(qiáng)過(guò)渡班子，為換屆選舉的“一肩挑”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新設(shè)立的村一般設(shè)立臨時(shí)黨組織，臨時(shí)黨組織成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命；由臨時(shí)黨組織提名，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委研究審定，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后設(shè)立村工作委員會(huì)，履行村民委員會(huì)職責(zé)，換屆產(chǎn)生新的村民委員會(huì)后，村工作委員會(huì)自動(dòng)解散。注重拓寬選人渠道，加大從優(yōu)秀農(nóng)民工、退役軍人、農(nóng)村致富能手、網(wǎng)格管理人員、返鄉(xiāng)大學(xué)畢業(yè)生、參加學(xué)歷提升教育學(xué)員、村級(jí)后備力量等群體中選配過(guò)渡班子成員，原則上過(guò)渡班子成員中至少有1名女干部。臨時(shí)黨組織書記須為本村籍黨員，新任人選原則上年齡不超過(guò)44周歲，繼任人選原則上年齡不超過(guò)54周歲。全面推行臨時(shí)黨組織書記兼任村工作委員會(huì)主任。

(三)分類妥善安置涉改干部，做好穩(wěn)步推進(jìn)“一肩挑”風(fēng)險(xiǎn)防控工作。按照“五個(gè)一批”辦法分類組織實(shí)施。①擇優(yōu)留任一批。對(duì)政治過(guò)硬、年富力強(qiáng)、擔(dān)當(dāng)作為、群眾公認(rèn)、廉潔自律的村干部，繼續(xù)提名進(jìn)入新班子。每個(gè)合并村過(guò)渡班子中原則上至少留任1名原常職干部。②調(diào)整安置一批。改革后未在過(guò)渡班子中任職的原常職干部，可設(shè)置一定時(shí)間的過(guò)渡期，根據(jù)過(guò)渡班子分工明確工作任務(wù)，安排從事鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、基層治理、環(huán)境保護(hù)等村級(jí)事務(wù)，過(guò)渡期內(nèi)適當(dāng)保留報(bào)酬待遇。③支持創(chuàng)業(yè)一批。各區(qū)縣統(tǒng)籌村級(jí)建制調(diào)整改革獎(jiǎng)補(bǔ)資金，制定激勵(lì)政策和提供便利條件，支持有專業(yè)技能和有創(chuàng)業(yè)意愿的原村常職干部自主創(chuàng)業(yè)。④自然離任一批。按照任職條件，已超過(guò)任職年齡的村常職干部自然離任，不再提名擔(dān)任村級(jí)干部；綜合能力較強(qiáng)的可提名擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員或推薦進(jìn)入村集體經(jīng)濟(jì)組織管理層。⑤清理規(guī)范一批。依紀(jì)依法免職、罷免、勸辭存在工作能力差、群眾認(rèn)可度低、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不過(guò)關(guān)、受過(guò)刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的村干部。通過(guò)“五個(gè)一批”辦法妥善安置村干部，設(shè)置一定時(shí)間的過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)適當(dāng)保留報(bào)酬待遇，過(guò)渡期后按有關(guān)政策給予補(bǔ)助?？赏ㄟ^(guò)設(shè)置綜合專干、網(wǎng)格員等崗位安排未留任村干部。做好分流干部風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控工作，重點(diǎn)做好到齡、干不滿一屆離任、能力不足勸退等三類人員的思想工作，開展“一對(duì)一”談心談話，制定“一人一策”安置方案，凝聚思想共識(shí)，消除個(gè)人擔(dān)憂。

(四)異地交流任職，優(yōu)化“一肩挑”干部隊(duì)伍。南江縣為加快村黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支“不走的扶貧工作隊(duì)”，在軟弱渙散村黨組織、村支書或村主任空缺村、工作任務(wù)重、工作推進(jìn)滯后村等進(jìn)行試點(diǎn)，全面推進(jìn)黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人；若試點(diǎn)村無(wú)優(yōu)秀人選，可先實(shí)行村黨組織書記異地任職，在任職村生活工作一年后，鼓勵(lì)其申請(qǐng)參加村民委員會(huì)主任選舉。通過(guò)異地交流任職等方式選優(yōu)配強(qiáng)黨組織負(fù)責(zé)人，切實(shí)解決村黨組織書記選擇過(guò)程中的“矮子中選高個(gè)”人選不優(yōu)、村黨組織書記履職中的“優(yōu)親厚友”辦事不公、群眾心中“村支書只能在本地產(chǎn)生”固有思維，把熟悉黨群工作的同志選到基層組織軟弱渙散村、把熟悉經(jīng)濟(jì)工作的同志選到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱村、把熟悉群眾工作的同志選到矛盾糾紛突出村，拓寬村黨組織書記選任渠道，努力激活村干部選任“一池清水”，著力選派最優(yōu)秀的人、最合適的人擔(dān)任村支書。試點(diǎn)村支書實(shí)行脫產(chǎn)工作、專職專業(yè)、單列管理，兼職兼薪，促進(jìn)村黨組織書記由“家業(yè)為主”向“村業(yè)為主”、從“看攤守業(yè)”向“干事創(chuàng)業(yè)”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)全縣村黨組織書記隊(duì)伍整體優(yōu)化提升。

二、“兩項(xiàng)改革”后巴中市推進(jìn)村黨組織書記“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)困境

通過(guò)“前半篇”改革，巴中市建制村由2177個(gè)減至1316個(gè)，減少861個(gè)，減幅達(dá)39.54%，村平均面積由5.27平方公里增加到8.73平方公里，村平均人口由1227人增加到2035人，圓滿完成了村級(jí)建制調(diào)整改革工作；隨后，圍繞提升城鄉(xiāng)基層治理水平做好“后半篇”文章，順利完成村“兩委”換屆，總體實(shí)現(xiàn)了“一肩挑”。“兩項(xiàng)改革”完成為構(gòu)建區(qū)域發(fā)展和基層治理新格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的底部基礎(chǔ)，但由于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件的限制，村級(jí)工作面臨人、財(cái)、物、權(quán)等四大難題，村支書普遍認(rèn)為責(zé)任大，任務(wù)重，待遇低，在推進(jìn)村支書“一肩挑”政策過(guò)程中仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題。

(一)合并村書記面臨“兼任”難的問題。

村級(jí)建制調(diào)整改革的“前半篇”文章已順利完成，對(duì)于合并村而言，很多村支書會(huì)遇到以下問題。一是熟悉度問題。由于當(dāng)前村民外出務(wù)工、經(jīng)商較多，實(shí)際居住在村的人員較少，大家對(duì)原有村村民較熟悉，而對(duì)合并前其他村民不夠熟悉，甚至不想熟悉，難以保證村民知情權(quán)。二是“老村情結(jié)”問題。村級(jí)建制調(diào)整之后，合并之后村級(jí)班子候選人得到全體村民接受需要一個(gè)過(guò)程。特別異地任職的村支書，容易受到原村人員(如宗族勢(shì)力、“下臺(tái)”的村干部)阻擾，面臨過(guò)“群眾關(guān)”的短板。三是業(yè)務(wù)能力問題。村支書是由黨員選舉產(chǎn)生的，實(shí)現(xiàn)“組織意圖”。村主任是由全體村民選舉的，是走“群眾路線”。兩者之間不僅有一個(gè)融合問題，還有如何使組織認(rèn)可的能人、強(qiáng)人成為群眾的“熟人”的問題，這有較大難度。

(二)政策宣講不深導(dǎo)致的民意問題。

按照政策規(guī)定，“一肩挑”的實(shí)現(xiàn)途徑是村書記通過(guò)競(jìng)選村委會(huì)主任實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然也有競(jìng)選失敗的可能。從調(diào)研和座談情況來(lái)看，三縣兩區(qū)在合并村都成立了聯(lián)合黨總支和臨時(shí)工作委員會(huì)，聯(lián)合黨總支書記和臨時(shí)工作委員會(huì)主任實(shí)行“一肩挑”，為換屆選舉和全面實(shí)行“一肩挑”打基礎(chǔ)，但聯(lián)合黨支部的書記如何順利當(dāng)選上村主任是一大現(xiàn)實(shí)問題。合并村的情況復(fù)雜，村支書的人選很關(guān)鍵，不僅要品德良好、工作能力強(qiáng)，能得到上級(jí)黨委的認(rèn)可，還要群眾基礎(chǔ)好，獲得合并后的村民廣泛認(rèn)同，才能在村民選舉中順利當(dāng)選為村主任，才能將黨的意志與村民意愿有機(jī)結(jié)合。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，廣大村民對(duì)“一肩挑”的政策設(shè)計(jì)和換屆安排認(rèn)識(shí)還有差距，大部分村民并不知曉什么是“一肩挑”，認(rèn)為是政府的事情，和自己無(wú)關(guān)，這就需要進(jìn)一步加大政策宣講力度，使黨員干部和廣大群眾內(nèi)心自覺自愿支持“一肩挑”。

(三)后備力量不足導(dǎo)致的人選問題。

推行村支書“一肩挑”增加了村黨組織在村委會(huì)選舉中的壓力，對(duì)農(nóng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)提出了很高的要求。從調(diào)研的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)還較為薄弱，村支書的后備力量嚴(yán)重不足。從黨員隊(duì)伍規(guī)模來(lái)看，大多數(shù)的農(nóng)村人口“空心化”比較嚴(yán)重，村民尤其是青壯年外出務(wù)工的居多，村民黨員數(shù)量少規(guī)模小，對(duì)全面推行“一肩挑”構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)。從黨員隊(duì)伍的質(zhì)量來(lái)看，農(nóng)村黨員隊(duì)伍老化現(xiàn)象嚴(yán)重，65歲以上的黨員占總數(shù)的一半以上，年輕黨員流失現(xiàn)象嚴(yán)重；農(nóng)村黨員的文化程度普遍偏低，大多是初中以下文化程度，導(dǎo)致黨員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)與能力不高。此外，推行村支書“一肩挑”要在現(xiàn)有黨員中選拔村支書，并且還能勝任村委會(huì)主任一職，意味著更多的優(yōu)秀非黨員人士，如有公心，能為民爭(zhēng)取利益的人和村里的致富能手、回鄉(xiāng)的企業(yè)家等被“卡”在候選人之外，在后備人才選拔時(shí)會(huì)面臨著范圍小、渠道窄等窘境。

(四)教育培養(yǎng)滯后帶來(lái)影響作用發(fā)揮的問題。

“一肩挑”的村支書不僅身負(fù)貫徹黨的方針政策、加強(qiáng)黨組織建設(shè)的重任，還要在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、振興鄉(xiāng)村中扮演領(lǐng)頭人的角色?！耙患缣簟备刹靠紤]問題是否全面，作出的決策是否科學(xué)，將直接作用于鄉(xiāng)村治理的各方面、各環(huán)節(jié)。這對(duì)“一肩挑”干部能力素質(zhì)是重大考驗(yàn)，同時(shí)對(duì)選人用人也提出更高要求。從村干部的日常工作來(lái)看，“上面千根線，下面一根針”是基層干部的工作常態(tài)，承擔(dān)著包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、村莊環(huán)境整治、文化建設(shè)、扶貧任務(wù)等在內(nèi)的各項(xiàng)工作，同時(shí)還要面對(duì)來(lái)自上級(jí)的各項(xiàng)繁雜的檢查和考核任務(wù)，工作任務(wù)重，工作壓力大。實(shí)行“一肩挑”，村主職干部職數(shù)減少，村干部減員不減事，村級(jí)各項(xiàng)工作的決策和落實(shí)都?jí)涸谝粋€(gè)人身上，特別是人口數(shù)量、村級(jí)事務(wù)、矛盾糾紛較多的村，由于干部精力有限，綜合能力欠缺，也沒有受到及時(shí)、系統(tǒng)的培訓(xùn)，能力培養(yǎng)提升滯后，容易產(chǎn)生顧此失彼的情況。

(五)權(quán)力制約不夠?qū)е碌谋O(jiān)督問題。

實(shí)行“一肩挑”后，村支書權(quán)力大了，但權(quán)力制約也少了，如果沒有權(quán)力制約機(jī)制，必然帶來(lái)腐敗、家長(zhǎng)制等等問題，這對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施、鄉(xiāng)村治理效能的提升也會(huì)帶來(lái)?yè)p害。一是思想認(rèn)識(shí)有偏差。有的認(rèn)為，自己兩個(gè)職務(wù)“一肩挑”，在村內(nèi)是最高權(quán)威，村級(jí)事務(wù)決定權(quán)在自己手里，村里事可以個(gè)人說(shuō)了算，自視高人一等，造成在工作中盛氣凌人，處事武斷。二是工作方法簡(jiǎn)單。很多村合并后，服務(wù)范圍擴(kuò)大、服務(wù)事務(wù)增加、服務(wù)群體復(fù)雜，特別是試行“一肩挑”的書記，工作任務(wù)倍增，完全是“脫產(chǎn)”干部，有的村合并后辦公地點(diǎn)變化較大，工作中溝通聯(lián)系不夠，有些程序被簡(jiǎn)化；有的習(xí)慣于按老辦法辦事，不注意聽取群眾的意見。三是監(jiān)督管理不到位。從現(xiàn)實(shí)調(diào)研情況來(lái)看，部分村級(jí)干部認(rèn)為“現(xiàn)在書記權(quán)力大得很，我們都是配盤的”，“我們干好自己的事情就是了，很多事情有書記頂著”。普通群眾認(rèn)為是“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，非常擔(dān)心所在村莊出現(xiàn)“一把手”獨(dú)斷專行、為所欲為的現(xiàn)象，村民利益得不到保障。

三、堅(jiān)持推進(jìn)村黨組織書記“一肩挑”的優(yōu)化路徑

“一肩挑”雖然具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，但也蘊(yùn)含著一些潛在風(fēng)險(xiǎn)，如助長(zhǎng)鄉(xiāng)村治理體系中的“絕對(duì)權(quán)力”、擠壓村委會(huì)的民主自治功能空間、引發(fā)“利益受損者”的抗?fàn)嶽4]等。針對(duì)推行村黨組織書記“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)問題，深入調(diào)研和思考，筆者認(rèn)為要做好“兩項(xiàng)改革”的后半篇文章，繼續(xù)有效推行村黨組織書記“一肩挑”，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，確?；鶎娱L(zhǎng)治久安。

(一)加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)“一肩挑”制度權(quán)威。

“一肩挑”不僅要落實(shí)得好，還要進(jìn)一步發(fā)揮其政策優(yōu)勢(shì)和積極作用，因此涉及到各個(gè)方面，必須最大限度凝聚合力，加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)，突出政治功能，筑牢民意基礎(chǔ)，切實(shí)增強(qiáng)制度權(quán)威。

1.提高政治站位，旗幟鮮明推進(jìn)“一肩挑”。長(zhǎng)效推行“一肩挑”，各級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高對(duì)“一肩挑”的認(rèn)識(shí)，加大推進(jìn)“一肩挑”的力度，提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能。一方面，要認(rèn)識(shí)到在新的歷史條件下，中央決定全面推行“一肩挑”的動(dòng)因已經(jīng)超越了協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要，而是出于鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位、切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)、有效實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本大計(jì)。另一方面，避免“一刀切”式地推行“一肩挑”,要堅(jiān)持實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)的原則，根據(jù)村莊的具體情況決定是否實(shí)行“一肩挑”以及如何實(shí)行“一肩挑”，不能脫離實(shí)際盲目追求高比例、全覆蓋，以免導(dǎo)致“一肩挑”偏離正確軌道，產(chǎn)生負(fù)面影響[5]。

2.強(qiáng)化政治功能，落實(shí)好黨管干部原則。實(shí)行“一肩挑”是鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的一場(chǎng)深刻變革，要明確各級(jí)黨委、政府推進(jìn)“一肩挑”工作的職責(zé)任務(wù)，將“一肩挑”工作落實(shí)情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)責(zé)任考核。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，基層黨委政府對(duì)村級(jí)“兩委”選舉負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、組織和監(jiān)督等職責(zé)。但隨著村莊領(lǐng)袖民選權(quán)重的增加，國(guó)家與村干部之間的委托—代理關(guān)系的保障機(jī)制存在被削弱的風(fēng)險(xiǎn)，基層黨組織在選舉中的領(lǐng)導(dǎo)作用逐步弱化，對(duì)選舉過(guò)程與結(jié)果的影響力與控制力明顯降低[6]。因此，恪守與國(guó)家之間的委托—代理關(guān)系，忠實(shí)執(zhí)行黨和國(guó)家的意志，成為“一肩挑”者必須具備的最基本的政治素質(zhì)和任職條件，而這一規(guī)定的具體執(zhí)行和落實(shí)，需要在“一肩挑”的民主選舉中堅(jiān)持黨管干部原則，具體來(lái)說(shuō)，就是黨和政府應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式依法有序地介入“一肩挑”的民主選舉過(guò)程。只有基層黨委政府切實(shí)履行法定職責(zé)，才能在國(guó)家與村干部之間構(gòu)建穩(wěn)定可靠的委托—代理關(guān)系，保證“一肩挑”干部認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的意志。

3.提升政治能力，改進(jìn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式。推進(jìn)“一肩挑”不能只停留在文件會(huì)議的一般性號(hào)召上，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置“一肩挑”干部和其他“兩委”干部職責(zé)范圍，充分發(fā)揮“兩委”班子作用，要明確各級(jí)黨委、政府推進(jìn)“一肩挑”工作的職責(zé)任務(wù)，將“一肩挑”工作落實(shí)情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子目標(biāo)責(zé)任考核。堅(jiān)持群眾路線，提高群眾工作能力，改進(jìn)村級(jí)黨組織對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式，建立健全村黨組織通過(guò)村民會(huì)議等組織形式領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)的體制機(jī)制。村黨組織通過(guò)村民會(huì)議機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，可以減少黨組織對(duì)具體村務(wù)管理的直接干預(yù)，增強(qiáng)村委會(huì)履職行為的相對(duì)獨(dú)立自主性；通過(guò)加強(qiáng)對(duì)村民會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)，可以確保村黨組織對(duì)村委會(huì)的有效領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的合法性，改變黨組織直接控制、指揮村委會(huì)的村莊治理格局，減少村黨組織對(duì)村委會(huì)履職活動(dòng)的直接干預(yù)。

(二)拓寬選用視野，夯實(shí)“一肩挑”的人才基礎(chǔ)。

“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)村干部的個(gè)人素質(zhì)提出了更高的要求。要嚴(yán)格人選標(biāo)準(zhǔn)、拓寬人選渠道，整體提升人才素質(zhì)。

1.確保選出合格的村級(jí)領(lǐng)路人。一是科學(xué)設(shè)置選舉流程。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在換屆過(guò)程中，都是先黨支部換屆再村委會(huì)換屆，即先選支委后選村委。先行通過(guò)“雙推一選”選舉產(chǎn)生村黨支部委員會(huì)，再動(dòng)員和組織村黨支部書記和委員參與競(jìng)選村委會(huì)主任和委員。由于在黨支部的產(chǎn)生上，已經(jīng)經(jīng)過(guò)了民意的考驗(yàn)，在接下來(lái)的村委會(huì)直選中，比較容易實(shí)現(xiàn)“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)體制。二是嚴(yán)格候選人參選條件。按照《村“兩委”換屆工作手冊(cè)》的指導(dǎo)意見，對(duì)候選人任職條件作出說(shuō)明，選舉委員會(huì)在確定推薦辦法時(shí)要結(jié)合實(shí)際在不違背要求的前提下細(xì)化條件，例如地緣，在本地生活工作；品德，公道正派；年齡、學(xué)歷等等。在確定主任候選人時(shí)一般確定差額1名，指導(dǎo)組和選舉委員會(huì)一般都要通過(guò)分析研判，通過(guò)與村民代表溝通，確定差額人選。組織選舉時(shí)要嚴(yán)格按程序，在氛圍上、細(xì)節(jié)上要嚴(yán)密組織，包括競(jìng)職陳述、分發(fā)選票、投票等各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格逗硬。三是關(guān)注具有特殊情況的村支書人選情況。對(duì)條件不成熟或問題較嚴(yán)重的村，要先治理整頓，運(yùn)用好農(nóng)村“黨建體檢”成果，實(shí)行重點(diǎn)幫扶。在“一肩挑”確有難度的村探索實(shí)施設(shè)置村委會(huì)常務(wù)副主任的方式。對(duì)少數(shù)確無(wú)合適村黨組織負(fù)責(zé)人人選的村，注重從市、縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位中選優(yōu)派強(qiáng)駐村第一書記，駐村第一書記不參加村黨組織換屆選舉，直接擔(dān)任黨組織第一書記[7]。

2.穩(wěn)步提升“一肩挑”隊(duì)伍的能力水平。要把換屆后村級(jí)“兩委”干部的培訓(xùn)工作列入重要議事日程，納入制度化、規(guī)范化培訓(xùn)軌道；建立以各級(jí)黨校為基地，以組織、民政、農(nóng)業(yè)、科技、司法等部門聯(lián)合辦學(xué)為載體，依托黨校(干部學(xué)院)、村政學(xué)院、農(nóng)民夜校等，以黨的政策、法律法規(guī)、鄉(xiāng)村振興、科技文化、民主法治、實(shí)用技術(shù)、崗位職能、集體經(jīng)濟(jì)、組織管理、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等為主要內(nèi)容；采取脫產(chǎn)與半脫產(chǎn)相結(jié)合的形式開展培訓(xùn)的教育培訓(xùn)機(jī)制，進(jìn)一步打牢村干部為人民服務(wù)的思想基礎(chǔ)，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)水平[8]。

3.加強(qiáng)村級(jí)后備黨員干部隊(duì)伍建設(shè)。在全民謀發(fā)展的今天，村民在投票選舉村支書時(shí)，不僅會(huì)關(guān)注候選人的道德品行，而且越來(lái)越看重候選人的發(fā)展能力。對(duì)于村民而言，最為理想的選舉結(jié)果是當(dāng)選者既是“好人”，又是“能人”。因此，在黨員干部的發(fā)展對(duì)象上，應(yīng)當(dāng)將符合條件的中青年農(nóng)民作為發(fā)展重點(diǎn)，尤其是要注意優(yōu)先從回鄉(xiāng)知識(shí)青年、復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人、外出務(wù)工青年等群體中發(fā)展黨員，以優(yōu)化村莊黨員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，通過(guò)黨員發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整吸納村莊英才，重點(diǎn)培養(yǎng)黨員的個(gè)人致富能力和帶領(lǐng)群眾致富的能力，以此來(lái)贏得廣大村民對(duì)黨員的信任和支持。

(三)促進(jìn)作用發(fā)揮，充分彰顯“一肩挑”制度優(yōu)勢(shì)。

通過(guò)合法程序選出合格的“一肩挑”人選后的首要問題，就是看他們作用發(fā)揮如何、能否帶領(lǐng)村民發(fā)展致富，這是檢驗(yàn)“一肩挑”政策的試金石。因此，要科學(xué)界定“一肩挑”人員的職責(zé)任務(wù)，健全評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)，使“一肩挑”的制度優(yōu)勢(shì)充分顯現(xiàn)出來(lái)。

1.加強(qiáng)發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅需要國(guó)家的支持，也需要尊重自身的發(fā)展規(guī)律，樹立市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，才能做大做強(qiáng)。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，也要有目的、有意識(shí)地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，一方面，國(guó)家在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，投入了巨大的資金支持，這就為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了資金來(lái)源和合法性基礎(chǔ)；另一方面，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，對(duì)提高農(nóng)村自治的能力水平，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展面貌的改善都不無(wú)裨益。

2.不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，巴中農(nóng)村獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展進(jìn)步，但是發(fā)展基礎(chǔ)依然薄弱。一是要繼續(xù)推動(dòng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使有意愿、有知識(shí)、有能力的勞動(dòng)力能夠通過(guò)外出務(wù)工，提升他們發(fā)展的經(jīng)濟(jì)條件，鼓勵(lì)他們通過(guò)自己的努力改變自己的面貌。二是通過(guò)發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)土地、就近務(wù)工等方式，補(bǔ)充他們的收入。三是要通過(guò)改革創(chuàng)新，在土地流轉(zhuǎn)、宅基地、自留地的使用方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的制度活力，使農(nóng)民從中受益。四是國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的投入，健全農(nóng)村的社會(huì)保障制度，對(duì)確實(shí)因各種條件阻礙了自身發(fā)展的村民，要實(shí)行制度兜底。

3.不斷提高村級(jí)治理現(xiàn)代化水平。農(nóng)村迅速發(fā)展的過(guò)程，無(wú)疑也是矛盾積聚最多的時(shí)候，因此在推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的過(guò)程中，更應(yīng)該加大農(nóng)村的治理力度。一是要加強(qiáng)農(nóng)村矛盾糾紛的化解，要有一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、會(huì)做群眾工作的基層干部隊(duì)伍，要穩(wěn)步提升農(nóng)民的素質(zhì)水平，要堅(jiān)持依法治理，努力構(gòu)建辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序，最大限度維護(hù)農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)的政治局面。二是要加強(qiáng)農(nóng)村的環(huán)境治理，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，守護(hù)住農(nóng)村的良好生態(tài)，扎實(shí)推動(dòng)農(nóng)村的垃圾處理、污水處理、廁所革命，構(gòu)建“山水畫廊、秀美巴中”的綠色底蘊(yùn)和底部基礎(chǔ)。三是要堅(jiān)守農(nóng)村發(fā)展的底線。要按照農(nóng)村的建設(shè)規(guī)劃，堅(jiān)決杜絕農(nóng)村亂搭亂建，為守護(hù)住18億畝的耕地紅線盡責(zé)盡力，從而為保障糧食和生豬等安全提供必要條件。

(四)健全監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范“一肩挑”權(quán)力運(yùn)行。

村支書與村委會(huì)主任“一肩挑”客觀上會(huì)形成權(quán)力的相對(duì)集中，容易出現(xiàn)“一言堂”“家長(zhǎng)制”等濫用權(quán)力的問題。解決這些問題，關(guān)鍵是要采取有效的措施和手段，建立新的村級(jí)組織的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和自我約束機(jī)制。

1.加強(qiáng)縣鄉(xiāng)黨委全面監(jiān)督。上級(jí)黨組織應(yīng)加強(qiáng)村級(jí)書記的全面監(jiān)督、日常監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督其加強(qiáng)黨的建設(shè)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，執(zhí)行黨的決議，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、落實(shí)廉潔自律規(guī)定等情況。上級(jí)黨組織特別是其主要負(fù)責(zé)人，對(duì)村級(jí)書記要做到多過(guò)問、多提醒，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。

2.加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督。紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)貫通運(yùn)用紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督等監(jiān)督手段，加強(qiáng)村級(jí)書記遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督，重點(diǎn)檢查其遵守政治紀(jì)律、中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律，遵守國(guó)家法律法規(guī)的情況，嚴(yán)肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和“微腐敗”問題。

3.加強(qiáng)相關(guān)部門職能監(jiān)督。縣委組織部等黨的工作部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督各項(xiàng)制度，強(qiáng)化對(duì)村級(jí)書記的日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督。各行權(quán)部門應(yīng)加強(qiáng)村級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督其執(zhí)行法律法規(guī)，落實(shí)政策要求，推進(jìn)村級(jí)決策、管理，維護(hù)群眾權(quán)益等情況?？h民政等部門應(yīng)加強(qiáng)村級(jí)事務(wù)監(jiān)督，農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門強(qiáng)化“三資”管理監(jiān)督。財(cái)政、審計(jì)等部門，應(yīng)定期開展財(cái)務(wù)審計(jì)、任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向村社居民公開。

4.加強(qiáng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村紀(jì)檢委員、村“兩委”班子成員加強(qiáng)村級(jí)書記履職情況的監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督其執(zhí)行上級(jí)決策部署，落實(shí)村級(jí)黨組織運(yùn)行規(guī)則和“四議兩公開一監(jiān)督”，解決群眾問題、推進(jìn)村級(jí)發(fā)展等情況的監(jiān)督。監(jiān)督情況按程序向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨(工)委、紀(jì)(工)委報(bào)告。

5.加強(qiáng)黨員群眾民主監(jiān)督。開展群眾測(cè)評(píng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)通過(guò)張貼公開、召開村民大會(huì)等方式公開整改情況，組織干部職工、群眾、“五老”人員開展民主測(cè)評(píng)和問卷調(diào)查。黨員群眾通過(guò)參與會(huì)議表決、詢問、質(zhì)詢等方式進(jìn)行監(jiān)督，向組織揭發(fā)、檢舉違紀(jì)違法事實(shí)，堅(jiān)決同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)。

(五)加強(qiáng)激勵(lì)保障，激發(fā)“一肩挑”的后續(xù)活力。

村干部是貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針、政策的骨干，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村的帶頭人。這支隊(duì)伍建設(shè)得如何，直接關(guān)系到黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.建立村支書激勵(lì)保障制度。推行實(shí)績(jī)考核制，簽訂崗位目標(biāo)和任期目標(biāo)責(zé)任書，對(duì)村支書實(shí)行實(shí)績(jī)考核制，并將考核結(jié)果運(yùn)用到工資報(bào)酬及選先評(píng)優(yōu)。切實(shí)落實(shí)好一些主動(dòng)“讓賢”的原村支書、村主任的待遇問題，對(duì)原村支書或原村主任主動(dòng)退出職位競(jìng)選以實(shí)現(xiàn)村支書、村主任“一肩挑”的，要建立完善關(guān)愛機(jī)制，仍讓其享受一定的政治和經(jīng)濟(jì)待遇，解決好他們的養(yǎng)老難題。

2.健全不勝任、不合格村支書調(diào)整處理機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨(工)委、紀(jì)(工)委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)書記履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的監(jiān)督檢查，定期檢查考核，年終述責(zé)述廉，正確運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“第一種形態(tài)”，抓早抓小、防微杜漸。對(duì)受過(guò)刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的，堅(jiān)決清退更換。對(duì)群眾口碑差、工作業(yè)績(jī)差的，年度考核連續(xù)靠后的，應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

3.提高待遇以確?；鶎咏M織相對(duì)穩(wěn)定性。加快推進(jìn)黨組織書記(主任)職業(yè)化試點(diǎn)工作，對(duì)實(shí)行異地交流任職試點(diǎn)村的村黨支部書記報(bào)酬按“村黨支部書記、村主任工資之和”標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時(shí)向縣財(cái)政進(jìn)行申報(bào)并足額補(bǔ)發(fā)到位。盡快形成操作性強(qiáng)的提高村干部經(jīng)濟(jì)待遇方案，探索通過(guò)合法化手段用集體經(jīng)濟(jì)收益的部分來(lái)解決村干部待遇。在村黨組織負(fù)責(zé)人通過(guò)選拔、考試進(jìn)入公務(wù)員與事業(yè)單位的問題上，可放寬副書記、副主任的任職限制。