擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍完善房地產(chǎn)稅制改革

劉隆亨 高慧倩

5月5日李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，在工作部署和工作意見中強(qiáng)調(diào)指出：擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍，是年內(nèi)財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。為什么要擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，如何看待上海、重慶的房改試點(diǎn)，怎樣擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，已不再是研究、抓緊研究的問題了，而是箭在弦上加大力度擴(kuò)大范圍的問題了。

一、擴(kuò)大試點(diǎn)是完善稅制改革的必然趨勢(shì)

（一）擴(kuò)大試點(diǎn)是“營改增”發(fā)展的必然需求

積累改革經(jīng)驗(yàn)的需要。積極穩(wěn)妥擴(kuò)大試點(diǎn)，是為了在全國范圍內(nèi)對(duì)征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅積累經(jīng)驗(yàn)、凝聚共識(shí)，徐圖進(jìn)展。例如：如果再試點(diǎn)一些省會(huì)城市和計(jì)劃單列市城市又稱二線城市，進(jìn)一步取得個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的經(jīng)驗(yàn)，并與上海、重慶大城市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，就會(huì)使經(jīng)驗(yàn)更加全面。

財(cái)稅體制改革的需要?！盃I改增”為財(cái)政體制改革提出了三個(gè)方面的問題，一是增值稅作為共享稅，在“營改增”過程中目前實(shí)行的是誰試點(diǎn)誰收入，并沒有解決對(duì)增值稅收入分享的問題，加大對(duì)房產(chǎn)稅的改革和完善，有利于助推這個(gè)問題的最終解決。

替代原有營業(yè)稅的需要。“營改增”后營業(yè)稅就需要割尾巴，但是作為地方財(cái)政稅收主體稅種中的營業(yè)稅消失后，只有把房產(chǎn)稅完備起來并最后形成房地產(chǎn)稅，“營改增”也才能發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

（二）擴(kuò)大試點(diǎn)是重建和優(yōu)化地方稅收體系的要求

構(gòu)建地方稅收體系這是“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)。房產(chǎn)稅歷來在“十一五”、“十二五”規(guī)劃中，以及歷次全國人民代表大會(huì)決議中，強(qiáng)調(diào)要抓緊研究的地方稅種。而從2011年1月1日起，經(jīng)過上海、重慶兩年多的試點(diǎn)在一定程度上體現(xiàn)了改革的方向，在一定范圍內(nèi)取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。而“十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)逐步構(gòu)建地方稅收體系和賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限，因此，只有抓住了房產(chǎn)稅的改革和向房地產(chǎn)稅的方向轉(zhuǎn)變，才能最終構(gòu)建和完善地方稅收體系。歷史的經(jīng)驗(yàn)和稅制發(fā)展的規(guī)律告訴我們，地方稅收體系的主體稅種必然是房地產(chǎn)稅。

（三）擴(kuò)大試點(diǎn)與國際形勢(shì)及歷史的經(jīng)驗(yàn)不能脫節(jié)

1、房產(chǎn)稅是世界各國(地區(qū))普遍征收的一個(gè)稅種。國外和港澳臺(tái)地區(qū)房地產(chǎn)稅制的情況對(duì)我國內(nèi)地的改革頗有啟示。根據(jù)對(duì)五大洲具有代表性和盡可能調(diào)查到的國家和地區(qū)有65個(gè)，征收房產(chǎn)稅和類似征收房產(chǎn)稅的情況是：房產(chǎn)稅的名稱，有16個(gè)國家為土地和財(cái)產(chǎn)稅；有10個(gè)國家稱為財(cái)產(chǎn)稅；有9個(gè)國家叫土地稅或地稅或地產(chǎn)稅；其他個(gè)別國家有的叫經(jīng)營財(cái)產(chǎn)稅、不動(dòng)產(chǎn)購置稅、個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅、土地和建筑稅、房地產(chǎn)稅。西方國家最早開征房產(chǎn)稅的國家是英國，1690年英國按家庭中爐灶數(shù)目課征房產(chǎn)稅，稱為爐灶稅，后又改為按房屋窗戶課稅，稱為窗戶稅。法國1796年開征了門戶稅，持續(xù)了一百多年。房產(chǎn)稅已成為發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的重要來源，美國1986年房地產(chǎn)和占國家總財(cái)政收入的7.4%，在亞洲一些大城市房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入的11%-40%之間，最低的雅加達(dá)占3%，最高的馬德拉斯占54%。

2、房產(chǎn)稅是一個(gè)歷史性的稅種。早在我國周朝時(shí)期就開始對(duì)房屋征稅，以后各個(gè)朝代也在不同的程度上對(duì)房屋征稅，如唐朝間架稅，明朝塌房稅，清朝末年的房捐等。新中國成立后，政務(wù)院決定在全國部分城市征收房產(chǎn)稅，到1951年又把地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅合并為“城市房地產(chǎn)稅”，1984年國有企業(yè)利改稅和1986年改革工商稅，國務(wù)院頒布了“房產(chǎn)稅暫行條例”，房產(chǎn)稅成為了一個(gè)獨(dú)立的稅種，到1993年12月深化稅制改革時(shí)，房產(chǎn)稅被保存了下來。

（四）我國房地產(chǎn)業(yè)的重大改革與目前的房產(chǎn)稅不適應(yīng)

我國房產(chǎn)業(yè)的重大改革與房產(chǎn)稅是緊密聯(lián)系的。在改革開放前后，我國是實(shí)行福利分房制度，也就是說按工作年限、級(jí)別對(duì)企事業(yè)單位的職工無償?shù)胤峙渥》?，后來過渡到按商品住房進(jìn)行市場調(diào)節(jié)分配。隨著城市的建設(shè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，房產(chǎn)稅作為積累城市建設(shè)的資金來源和財(cái)產(chǎn)收入分配的工具就顯得十分重要了。目前房產(chǎn)稅不適應(yīng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是與市場房價(jià)不連接；二是對(duì)個(gè)人住房沒有征收房產(chǎn)稅；三是稅費(fèi)不分，稅基被侵蝕。

二、房產(chǎn)稅改革的幾個(gè)重大問題的具體設(shè)想

（一）房產(chǎn)稅征收的對(duì)象和范圍，以及上海、重慶試點(diǎn)的不足

按照現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，房產(chǎn)稅的納稅人是房屋產(chǎn)權(quán)所有人。凡產(chǎn)權(quán)屬于全民所有的由經(jīng)營管理的單位為納稅人：凡產(chǎn)權(quán)出典的，由承典人為納稅人；凡產(chǎn)權(quán)所有人、承典人不在房產(chǎn)所在地的，由房產(chǎn)代管人或使用人代為報(bào)交。實(shí)際情況是，曾在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，城市房地產(chǎn)管理部門，個(gè)人和華僑是納稅人。后來只是外資合資單位和外籍人繳納這種稅。目前，中外都適用。直到1993年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，房產(chǎn)稅才作為一個(gè)獨(dú)立的稅種開始被重視起來。就征稅范圍來說這也只是對(duì)經(jīng)營性用房和出租性用房征稅，對(duì)個(gè)人持有的住房包括空置房，長期處于無稅狀態(tài)，但即便如此，僅上述兩個(gè)方面的征稅范圍的稅收收入也是很可觀的。2001年—2005年房產(chǎn)稅收入平均每年占地方稅收總收入的3.6%，從2006年—2010年房產(chǎn)稅收入平均每年占地方稅收總收入的3.2%。

征稅范圍是房產(chǎn)稅征稅對(duì)象的具體化，但按照此次房改的要求，應(yīng)著力解決在持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅收問題。確切地說由營業(yè)用房地產(chǎn)擴(kuò)大到非營業(yè)用房地產(chǎn)，既包括存量房房產(chǎn)，也包括增量房房產(chǎn)，將居民住房納入征稅范圍，這也是對(duì)現(xiàn)有房產(chǎn)稅長期缺欠的一個(gè)矯正。所謂存量房是指已經(jīng)居住了的和閑置起來沒有居住的房產(chǎn)。所謂增量房按照個(gè)人和家庭的需要而當(dāng)年購置的房產(chǎn)。這兩類房都必須征稅，它是征稅對(duì)象的簡稱，現(xiàn)在有人主張只征增量房的稅，不愿征存量房的稅，這是不公平的，因?yàn)椴徽撌窃隽糠窟€是存量房都是由國家的公共資源形成的，尤其是存量房，據(jù)統(tǒng)計(jì)約占整個(gè)房產(chǎn)的40%，并且為小數(shù)人所擁有。

由此可見，現(xiàn)行房產(chǎn)稅的征稅范圍概括起來包括以下三個(gè)方面：一是個(gè)人或單位非居住性的營業(yè)性房產(chǎn)的征稅；二是個(gè)人和單位出租的房產(chǎn)的征稅；三是個(gè)人持有或保有環(huán)節(jié)的住房中，屬于空置房產(chǎn)的征稅。從前兩個(gè)方面可以繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策基本不變，而對(duì)第三個(gè)方面應(yīng)施行新的政策。

以上海試點(diǎn)為例，上海的征稅范圍包括對(duì)在上海市居民家庭新購且屬于第二套及以上的住房（住所）和非上海市居民家庭的在本市新購的住房征收房產(chǎn)稅。

而在重慶市為個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅和個(gè)人新購的高檔住房，以及在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購第二套房（含二套房）以上的普通住房征稅。在重慶所謂高檔住宅是指建筑面積交易單價(jià)達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住宅成交建筑面積均價(jià)3倍（含3倍）以上的住房，這種對(duì)高檔房的外延界定不清楚。

由此可見，上海和重慶對(duì)征稅范圍的缺欠是：重慶市征稅范圍限于主城區(qū)，沒包括市轄縣，也沒明確主城區(qū)里面的農(nóng)村住宅的稅收問題，排除在外的市轄縣存在大量的國有土地上的商品房造成稅源的流失。上海市只征新增量房產(chǎn)，造成先購與后購之間的不公平，重慶市和上海市兩市對(duì)非本市居民購買商品房，無法享有與本市居民購買商品房的優(yōu)惠待遇，這種在保護(hù)本市居民住房利益預(yù)防外來人口擴(kuò)張的立場出發(fā)在形式和實(shí)質(zhì)上，也違反了稅收公平的原則。

（二）稅率設(shè)計(jì)和重慶、上海的試點(diǎn)做法

1、稅率問題是涉及稅收負(fù)擔(dān)的輕重問題。我國現(xiàn)行《房地產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，依照房產(chǎn)余值計(jì)算繳納的，稅率為1.2%；依照房產(chǎn)租金收入計(jì)算繳納的，稅率為12%。實(shí)際適用稅率為0.6%征收，出租房為6%。按照持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的要求，為了實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，合理負(fù)擔(dān)的原則，在稅率的設(shè)計(jì)上，針對(duì)不同收入的人擁有不同類別住房，以及房產(chǎn)不同用途的功能作用，對(duì)房產(chǎn)稅可采取有差別的固定比例稅率或超倍累進(jìn)稅率，并附有一定幅度的浮動(dòng)范圍，適用這種比例稅率。稅率設(shè)計(jì)的強(qiáng)制性與靈活性，可使各地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)炒作的熱度執(zhí)行浮動(dòng)稅率，提高房產(chǎn)稅對(duì)資源的有效配置，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場有序發(fā)展，是很必要的。

2、上海在稅率上與住房面積相給合，實(shí)行有差別的比例稅制。也就是因房價(jià)高低分別暫定為0.6%和0.4%的稅率。對(duì)其居民家庭新購且屬于第二套及以上住房的，合并計(jì)算的家庭的全部住房面積，人均不超過60平方米（含60平方米）的，其新購的住房暫免征房產(chǎn)稅。人均超過60平方米的，對(duì)屬于新購住房超出部分的面積按規(guī)定計(jì)算征收房產(chǎn)稅，同時(shí)按照實(shí)行的差別比例稅制的要求，即對(duì)一般適用稅率暫定為0.6%，但是對(duì)應(yīng)稅住房每平方米市場交易價(jià)格低于上年度新建商品住房平均銷售價(jià)格兩倍（含兩倍）的，其稅率可暫減為0.4%。

3、重慶稅率設(shè)置，實(shí)行有差別的超倍累進(jìn)比例稅率。獨(dú)棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價(jià)，在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)3倍以上的住房，稅率為0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%；4倍（含4倍）以上的稅率為1.2%；對(duì)在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購第二套（含第二套）以上的普通住房，稅率為0.5%。

（三）房產(chǎn)稅的管理體制與《房地產(chǎn)稅暫行條例》的修訂及法規(guī)的配套

1、房產(chǎn)稅在稅收管理體制中應(yīng)屬于地方稅種。有人主張，鑒于房產(chǎn)稅的重要性，是否可以將房產(chǎn)稅改為共享稅。我們認(rèn)為沒有這種必要。首先從國際上來看，大多數(shù)國家和地區(qū)，包括發(fā)達(dá)國家和不發(fā)達(dá)國家，也包括周邊國家和地區(qū)，除了個(gè)別國家和地區(qū)把房產(chǎn)稅當(dāng)作中央稅或中央與地方稅之外，都把房產(chǎn)稅當(dāng)作地方稅收的重要來源，歸屬于地方管理。其次，因?yàn)閲胰缃褚呀?jīng)解決了兩個(gè)比例不協(xié)調(diào)的問題（即財(cái)政占國民收入比例的不協(xié)調(diào)，中央財(cái)政占整個(gè)財(cái)政的比例不協(xié)調(diào)），中央已經(jīng)有足夠的財(cái)力進(jìn)行宏觀調(diào)控，而房產(chǎn)稅稅源分布廣，比較零星分散，主要依靠地方稅務(wù)機(jī)關(guān)組織力量進(jìn)行征收。房產(chǎn)稅作為地方稅收，不僅可以壯大地方財(cái)力，更好地滿足地方財(cái)政的需要，而且還可完善地方稅收體系，發(fā)揮地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的積極性和創(chuàng)造性。

2、抓緊對(duì)現(xiàn)行的《房地產(chǎn)稅暫行條例》的修訂和上報(bào)全國人大完成法律程序。該條例已經(jīng)實(shí)施27年了，社會(huì)情況發(fā)生了很大的變化，需要將房地產(chǎn)稅改革的有關(guān)內(nèi)容增加到現(xiàn)行的條例中，并上報(bào)全國人大常務(wù)會(huì)，授權(quán)和通過全國人大常務(wù)會(huì)完成立法手續(xù)，使該條例變成法律具有權(quán)威性。同時(shí)，還需要通過國務(wù)院專門制定相關(guān)的配套條例，包括制定房地產(chǎn)開發(fā)與交易條例、房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理?xiàng)l例、房地產(chǎn)開發(fā)流程管理辦法、房地產(chǎn)業(yè)中介機(jī)構(gòu)及資產(chǎn)評(píng)估條例、房地產(chǎn)違法處置條例等。要逐漸用法律手段來替代行政的、政策的、臨時(shí)的辦法，要把經(jīng)濟(jì)手段與法律手段、行政手段結(jié)合起來，在運(yùn)用這三種手段的過程中要體現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。只有這樣才能為我國房產(chǎn)市場的有序競爭、健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

三、擴(kuò)大和改革房產(chǎn)稅與完善房地產(chǎn)的目標(biāo)和步驟

積極穩(wěn)妥擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)，最終目標(biāo)是由現(xiàn)在的個(gè)人房產(chǎn)的征稅轉(zhuǎn)為與城市土地使用稅合并。所謂城市土地使用稅，是指在我國城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)使用土地的單位和個(gè)人，以其實(shí)際占用的土地面積為征稅對(duì)象征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅只有與這種土地使用稅合并，才能最后形成完備的房地產(chǎn)稅。擴(kuò)大個(gè)人住房征稅改革的試點(diǎn)，目前還僅僅停留在個(gè)人住房的征稅問題上，它并沒有解決房產(chǎn)和土地的關(guān)系問題，因此只有把現(xiàn)在的房產(chǎn)稅和城市土地使用稅合并，才能真正成為房地產(chǎn)稅。

對(duì)于房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅合并為房地產(chǎn)稅，其理由：一是這兩種稅有很多相似之處。從歷史發(fā)展到現(xiàn)在有分有合而現(xiàn)在兩個(gè)稅都保存著并有好多相似之處，如：納稅人、計(jì)稅辦法、減免、征收管理很相似。二是從國際上看除少數(shù)國家和地區(qū)外大多數(shù)國家是把地產(chǎn)（土地）與房產(chǎn)合并征收的（如拿大、美國、哥倫比亞、尼日利亞、印度尼西亞等23個(gè)國家和地區(qū)）。三是從實(shí)際情況來看，房產(chǎn)和地產(chǎn)（土地）分不開。要調(diào)控房產(chǎn)也必須調(diào)控地產(chǎn)，要調(diào)控地產(chǎn)就必須調(diào)控房產(chǎn)。四是只有把這兩種稅合并成為房地產(chǎn)稅，才能使這個(gè)稅種承擔(dān)地方稅收體系的主體稅種角色，成為地方財(cái)政的重要來源，才能真正替代營業(yè)稅的地位，為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共產(chǎn)品，打下良好的稅政基礎(chǔ)。

在時(shí)間安排上，可以與“營改增”同步。“營改增”在全國范圍內(nèi)五年完成，而房產(chǎn)稅改革以及過渡到房地產(chǎn)稅，也應(yīng)當(dāng)在五年內(nèi)完成，完善房產(chǎn)稅到房地產(chǎn)稅的改革時(shí)間很緊迫，我們應(yīng)當(dāng)“一萬年太久，只爭朝夕”。

10月30日，武漢市江岸區(qū)地稅局領(lǐng)導(dǎo)陪同武漢市江岸區(qū)政務(wù)中心負(fù)責(zé)人一行到辦稅服務(wù)廳，就如何創(chuàng)建“群眾滿意窗口”進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)該局“王靜小組”辦稅窗口的工作給予充分肯定。（圖/文：廖小英）