三權(quán)分置背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題研究

王芳

摘 要：“三權(quán)分置”即實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同的主體直接實(shí)現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)，更好地實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。本文通過(guò)對(duì)揚(yáng)州市江都區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查，分析其存在的問(wèn)題，如耕地碎片化、流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)而提出相關(guān)對(duì)策。

1 三權(quán)分置的確立過(guò)程

1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位村民在土地承包責(zé)任書(shū)上按下了紅手印，創(chuàng)造了“小崗精神”的同時(shí)拉開(kāi)了我國(guó)土地改革開(kāi)放的序幕。自此，我國(guó)的土地制度由集體所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一走向所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地“兩權(quán)”分離弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，越來(lái)越多的家庭年輕勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村勞動(dòng)力明顯缺失，加上機(jī)械化水平低，糧食產(chǎn)出量低，收益低，很多人不愿意種田，導(dǎo)致部分農(nóng)田閑置，造成土地資源浪費(fèi)，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這種情況下，2013年中央一號(hào)文件就提出要堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，2014年中央再次提出“三權(quán)分置”，鼓勵(lì)將土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再分離，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使土地資源得到充分利用。在“三權(quán)分置”的農(nóng)地體系下，我國(guó)形成了以集體所有權(quán)為基礎(chǔ)、經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心、承包權(quán)為保障的協(xié)調(diào)融合發(fā)展機(jī)制。

2 江都區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

江都區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村人口23.96萬(wàn)人，13個(gè)鎮(zhèn)，281個(gè)涉農(nóng)社區(qū)，耕地面積96萬(wàn)畝，其中承包到戶(hù)面積88萬(wàn)畝。土地流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化，截至目前規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)53.09萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的74.2%。幾年來(lái)，江都區(qū)采取了多種措施，加快落實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”，推動(dòng)土地有序流轉(zhuǎn)。

2.1 加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

2012年以來(lái)，江都區(qū)以省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，圍繞“培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”改革試驗(yàn)主題，鼓勵(lì)種田大戶(hù)成立家庭農(nóng)場(chǎng)，2013年率先在揚(yáng)州市工商注冊(cè)萬(wàn)年紅家庭農(nóng)場(chǎng)。同時(shí)江都區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)每年組織培訓(xùn)，理論與現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)相結(jié)合，積極引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體爭(zhēng)創(chuàng)各級(jí)示范，給予財(cái)政扶持，新建機(jī)耕路、烘干房等，推動(dòng)土地規(guī)?；薪?jīng)營(yíng)，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。截至2022年底，錄入全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)名錄系統(tǒng)的家庭農(nóng)場(chǎng)（含大戶(hù)）2419個(gè)，工商注冊(cè)的合作社440個(gè)。

2.2 創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)主體培育模式，探索農(nóng)地綜合社試點(diǎn)建設(shè)

2013年江都區(qū)就開(kāi)展家庭農(nóng)場(chǎng)橫向聯(lián)合，在宜陵鎮(zhèn)聯(lián)合農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶(hù)、相關(guān)涉農(nóng)事業(yè)單位等，成立了揚(yáng)州市江都區(qū)宜陵農(nóng)場(chǎng)聯(lián)合會(huì)，探索建立家庭農(nóng)場(chǎng)聯(lián)合會(huì)服務(wù)模式，推動(dòng)整村土地流轉(zhuǎn)。2016年江都區(qū)承擔(dān)了農(nóng)民合作社聯(lián)合社（綜合社）創(chuàng)新試點(diǎn)工作，先后選擇30個(gè)村，成立以村集體領(lǐng)辦，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地入股，村組干部資金入股，合作社自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地綜合社。這種模式為基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化改造提供了便利條件，通過(guò)集中投入農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)田塊進(jìn)行整合，統(tǒng)一管理，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期受益，提升了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)質(zhì)態(tài)，使得江都區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整。

2.3 構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

江都區(qū)緊緊圍繞國(guó)家級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作，制定了各項(xiàng)規(guī)章制度及平臺(tái)交易標(biāo)準(zhǔn)，依托全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，對(duì)村組土地流轉(zhuǎn)交易行為進(jìn)行規(guī)范和約束，嚴(yán)格遵循依法、自愿、有償原則，全面推行“實(shí)物計(jì)價(jià)、現(xiàn)金結(jié)算”和“競(jìng)價(jià)招標(biāo)、公開(kāi)透明”的土地流轉(zhuǎn)方式。凡是農(nóng)戶(hù)委托村集體經(jīng)濟(jì)組織代為流轉(zhuǎn)的土地以及村組自有土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目都要通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行交易。真正做到了公平公正有序，如郭村鎮(zhèn)通楊村247.48畝土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，底價(jià)800元/畝/年，7個(gè)人報(bào)名，經(jīng)過(guò)多輪報(bào)價(jià)，最終成交價(jià)1200元/畝/年，漲幅50%。線(xiàn)上競(jìng)價(jià)的方式，大大提高了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，實(shí)現(xiàn)了土地資源的保值增值。

3 土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

3.1 土地碎片化問(wèn)題難治理

通過(guò)走訪家庭農(nóng)場(chǎng)、大戶(hù)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，最困擾他們的是耕地分散化、碎片化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；C(jī)械化和專(zhuān)業(yè)化。很多農(nóng)戶(hù)認(rèn)為土地碎片化直接弊端是增加生產(chǎn)投入成本，給全程機(jī)械化帶來(lái)一定難度。

3.2 流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格高低不一

目前如何給土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格準(zhǔn)確定位還沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)調(diào)查了解，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格更多的是通過(guò)雙方協(xié)商或者村集體開(kāi)會(huì)制定底價(jià)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)競(jìng)價(jià)，缺乏對(duì)土地的價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格過(guò)高則會(huì)導(dǎo)致種糧大戶(hù)經(jīng)營(yíng)不善等現(xiàn)象。

3.3 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)戶(hù)在流轉(zhuǎn)自己的承包地時(shí)沒(méi)有和大戶(hù)簽訂正規(guī)的書(shū)面流轉(zhuǎn)協(xié)議，采用口頭約定。很多流轉(zhuǎn)協(xié)議也是漏洞百出，對(duì)合同條款、雙方權(quán)責(zé)、補(bǔ)貼歸屬表述不清晰，有的甚至與承包法相違背，如流轉(zhuǎn)期限超過(guò)二輪承包期限。不規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，為糾紛埋下隱患，很難保障雙方的利益。

4 進(jìn)一步完善江都區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策探討

4.1 多措并舉，破解土地碎片化問(wèn)題

“小田變大田”的政策已經(jīng)在多個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)，今年一號(hào)文件更是明確提出總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問(wèn)題。村組干部要做好引導(dǎo)工作，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)他們互換并地，實(shí)現(xiàn)碎片土地連片經(jīng)營(yíng)。同時(shí)加大治理力度，將耕地整合與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等涉農(nóng)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地集中連片，小田變大田。加大財(cái)政投入，在解決土地碎片化的同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地質(zhì)量和土地利用率，提升農(nóng)田綜合生產(chǎn)條件。

4.2 加強(qiáng)法律政策宣傳，提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性

通過(guò)多種途徑、多種媒介深入宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》等法律法規(guī)。加大對(duì)增收致富典型案例的宣傳，通過(guò)拍攝小視頻進(jìn)行宣傳。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)這項(xiàng)工作必須在堅(jiān)持承包關(guān)系30年不變的法律基礎(chǔ)上進(jìn)行，對(duì)于一些地區(qū)違法收回承包地的做法要予以糾正?！叭龣?quán)分置”中的承包權(quán)歸屬于農(nóng)民，是否流轉(zhuǎn)要充分尊重他們的意愿，不能強(qiáng)制推行，否則容易引起上訪事件。在流轉(zhuǎn)土地的過(guò)程中，流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)民所有，同時(shí)村組干部要履行好自身職責(zé)，幫助農(nóng)戶(hù)去流轉(zhuǎn)他們的土地。

4.3 建立土地評(píng)級(jí)機(jī)制，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系

建立土地評(píng)級(jí)機(jī)制是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，只有對(duì)土地進(jìn)行合理的價(jià)值評(píng)估，才能充分實(shí)現(xiàn)土地資源的價(jià)值，確保農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受損害。首先，建議聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)方面的專(zhuān)家，對(duì)土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模、肥力狀況、農(nóng)田水利設(shè)施等指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估，合理確定流轉(zhuǎn)底價(jià)后通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次，對(duì)于規(guī)模面積較大的土地，對(duì)報(bào)名的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體種植能力也要設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，避免因自身能力、條件不足，出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善、棄耕的情況。雙管齊下，才能提高土地利用效率和集約經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)農(nóng)田增效、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、集體增收和農(nóng)民致富。

4.4 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐

鼓勵(lì)農(nóng)民將承包地出租或入股村辦農(nóng)地綜合社，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化和高效化，增加產(chǎn)量、降低成本，提高土地產(chǎn)出效益。同時(shí)加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將更多增值收益留在農(nóng)村，讓農(nóng)民享受到土地改革帶來(lái)的紅利，實(shí)現(xiàn)多方主體共贏。

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