“銅心解紛”：新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的銅陵實(shí)踐

胡磊 朱弢

矛盾糾紛化解是推進(jìn)社會(huì)治理的重要切入點(diǎn)，也是一項(xiàng)牽涉面廣、影響大的系統(tǒng)工程。近年來(lái)，銅陵市創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，一手抓“物理整合”，推動(dòng)綜治中心與信訪接待中心、矛盾聯(lián)調(diào)中心、法律服務(wù)中心等“多心合一”，創(chuàng)新打造“銅心解紛”平臺(tái)，有效破解群眾辦事“進(jìn)多扇門(mén)、找多個(gè)人、跑多趟路”等難題；一手抓“化學(xué)反應(yīng)”，深化人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”，將調(diào)解嵌入矛盾糾紛“事前、事中、事后”全周期，基本實(shí)現(xiàn)了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，問(wèn)題就地解”。

矛盾糾紛化解一頭牽著民生，一頭系著穩(wěn)定。如何探尋矛盾糾紛化解之道？帶著問(wèn)題，《決策》全媒體記者來(lái)到安徽銅陵進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

銅陵雖然地域面積不大，但所轄區(qū)域基層治理的環(huán)境有著較大差異。為此，銅陵充分鼓勵(lì)基層發(fā)揮首創(chuàng)精神，結(jié)合實(shí)際，探索改善和提升基層治理能力的多條路徑。

銅官區(qū)作為主城區(qū)，坐擁豐富的資源，基層治理水平較好。在天井湖社區(qū)，居民寧愛(ài)英帶頭創(chuàng)立的志愿服務(wù)組織“寧大姐幫幫團(tuán)”，成為社區(qū)公共服務(wù)供給的有效補(bǔ)充，也成為社區(qū)居民化解矛盾糾紛的一面旗幟。位于老城區(qū)的幸福社區(qū)創(chuàng)新建設(shè)“法治超市”，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政法系統(tǒng)選派等形式，組建法官、檢察官、警官、律師“三官一律”隊(duì)伍，完成“店規(guī)”“店員”信息上墻，為居民提供法律咨詢、代寫(xiě)法律文書(shū)等“點(diǎn)餐式”服務(wù)，讓群眾在“家門(mén)口”就能享受各種法律服務(wù)，更在潛移默化中提升法治精神和自治自覺(jué)。目前，全市已推廣“法治超市”模式，設(shè)立實(shí)體化“法治超市”79家，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋。

義安區(qū)和郊區(qū)是市區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的過(guò)渡地帶，正處在快速城鎮(zhèn)化階段。義安區(qū)東聯(lián)鎮(zhèn)臨近產(chǎn)業(yè)園區(qū)，交通區(qū)位優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快。但高速發(fā)展的同時(shí)，也伴隨著矛盾糾紛頻發(fā)。為應(yīng)對(duì)新形勢(shì)新問(wèn)題，東聯(lián)鎮(zhèn)成立“跑辦代訪中心”，村一級(jí)設(shè)立綜治（群眾）工作服務(wù)站，變?nèi)罕姟吧显L”為干部“下訪”。每月6日，鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人帶隊(duì)到村了解實(shí)情，每月16日到村推進(jìn)問(wèn)題解決，每月26日到村回頭看落實(shí)情況，形成“逢6必訪”的工作機(jī)制。此外，東聯(lián)鎮(zhèn)還建立了人代會(huì)“一號(hào)議案”制度，采用人大代表投票的形式，選出鎮(zhèn)黨委政府年內(nèi)主抓項(xiàng)目并限時(shí)推進(jìn)，充分尊重村民意愿。2022年，東聯(lián)鎮(zhèn)被黨中央、國(guó)務(wù)院授予“全國(guó)人民滿意的公務(wù)員集體”稱號(hào)。

協(xié)調(diào)“省美麗鄉(xiāng)村中心村”項(xiàng)目施工矛盾糾紛。

距離東聯(lián)鎮(zhèn)不遠(yuǎn)的西聯(lián)鎮(zhèn)，則因地制宜，組織村民開(kāi)起了“庭院夜話”，鎮(zhèn)黨政班子成員與村民面對(duì)面交流，拉百姓家常、話家鄉(xiāng)發(fā)展，近距離傾聽(tīng)群眾建議，做到共商共建。

樅陽(yáng)縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，基層治理相對(duì)薄弱，矛盾糾紛數(shù)量較多。為此，樅陽(yáng)縣深入挖掘義津鎮(zhèn)先讓村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，出臺(tái)《全縣“先讓禮讓”公民美德教育實(shí)施方案》，將“先讓禮讓”精神融入基層社會(huì)治理，倡導(dǎo)“我先讓，你禮讓，互讓十丈美名揚(yáng)”，用源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的歷史文化厚植公民道德建設(shè)沃土，推動(dòng)矛盾不上交、信訪不上行、平安不出事。

在市級(jí)層面的鼓勵(lì)支持下，一個(gè)個(gè)來(lái)自基層自發(fā)的創(chuàng)新做法不斷涌現(xiàn)，其中不少做法也在銅陵全市得到推廣。通過(guò)將矛盾糾紛調(diào)解與加強(qiáng)公共服務(wù)供給相結(jié)合，群眾在享受公共服務(wù)的同時(shí)也不斷強(qiáng)化踐行公共責(zé)任的意識(shí)，從而更主動(dòng)、積極地參與到矛盾糾紛的調(diào)解和公共志愿服務(wù)中來(lái)。

人民調(diào)解，核心在人。遇到矛盾糾紛時(shí)，群眾很多時(shí)候更認(rèn)準(zhǔn)“關(guān)鍵的人”，而不僅僅是某個(gè)單位部門(mén)。誰(shuí)的威望高、公信力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好，也就更能在化解矛盾糾紛中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

在銅陵的廣大鄉(xiāng)村社區(qū)，活躍著一支“解鈴人”隊(duì)伍，他們是實(shí)現(xiàn)基層治理“重心下移”的主體力量。

樅陽(yáng)縣推廣“有事找書(shū)記”做法，明確村、社區(qū)黨組織書(shū)記為群眾訴求處置的第一責(zé)任人，定期開(kāi)門(mén)接訪、日常上門(mén)走訪。樅陽(yáng)鎮(zhèn)青龍村黨支部書(shū)記許花云的另一個(gè)身份，是村里的矛盾糾紛調(diào)解第一責(zé)任人。自擔(dān)任書(shū)記以來(lái)，許花云一直是“全年無(wú)休”的工作狀態(tài)。一次大年三十晚上，村民因矛盾糾紛打來(lái)電話，許花云當(dāng)即放下手中的碗筷趕去解決。村民都說(shuō)，找到了許書(shū)記，矛盾糾紛問(wèn)題就解決了一大半。

樅陽(yáng)縣鳳儀鄉(xiāng)地處江心洲，特殊的地理環(huán)境，讓這里的派出所成為居民反映訴求、化解矛盾的主體。鳳儀派出所所長(zhǎng)吳國(guó)友結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r，打造了網(wǎng)上“警民議事群”，為群眾解決疑難雜事，吳國(guó)友本人也成為居民心目中“無(wú)所不能”的吳所長(zhǎng)。銅陵市現(xiàn)有“警民議事群”542個(gè)，廣大民警通過(guò)“警民議事群”回復(fù)群眾各類咨詢8000余次，化解矛盾糾紛1036起，排除安全隱患463起。

在銅陵市義安區(qū)，醫(yī)療糾紛問(wèn)題過(guò)去長(zhǎng)期困擾著基層政府，很多專業(yè)領(lǐng)域矛盾問(wèn)題，僅靠基層的人民調(diào)解力量很難徹底解決，有的矛盾糾紛甚至十幾年“懸而未決”。為此，義安區(qū)專門(mén)成立醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)，推動(dòng)醫(yī)患糾紛在基層全部得以化解，醫(yī)療、信訪等部門(mén)壓力得到極大舒緩。之后，籌劃組建義安區(qū)聯(lián)調(diào)中心，推動(dòng)交通事故、醫(yī)患糾紛、信訪事項(xiàng)、家庭糾紛等調(diào)委會(huì)聯(lián)合入駐，抽調(diào)“調(diào)解專家”張傳文擔(dān)任聯(lián)調(diào)中心主任，并從法院、司法、檢察院等部門(mén)離退休干部中選取調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富人員，返聘充實(shí)聯(lián)調(diào)中心力量。聯(lián)調(diào)中心定期組織調(diào)解工作人員下沉到鎮(zhèn)村社區(qū)，摸排矛盾問(wèn)題線索，一方面摸清底數(shù)，另一方面幫助基層處理人民調(diào)解過(guò)程中的疑難雜癥，取得了積極成效。

入戶慰問(wèn)為監(jiān)測(cè)戶子女解決轉(zhuǎn)學(xué)難題。

銅陵市還積極培養(yǎng)基層調(diào)解骨干力量，廣泛組織基層民警、社區(qū)工作者、網(wǎng)格員、“五老”人員、志愿者等加入人民調(diào)解隊(duì)伍，作為村、社區(qū)干部的有效補(bǔ)充，構(gòu)建“橫向到邊，縱向到底，點(diǎn)面結(jié)合，相互協(xié)調(diào)”的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，建立以市、縣（區(qū)）5個(gè)人民調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組（調(diào)解中心）為統(tǒng)領(lǐng)，36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)為主體，442個(gè)村居（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，43個(gè)醫(yī)療、婚姻、商事等行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)為補(bǔ)充的多層次、寬領(lǐng)域工作體系，調(diào)解網(wǎng)絡(luò)覆蓋城鄉(xiāng)，現(xiàn)有人民調(diào)解員2305人。銅陵市基層調(diào)解員隊(duì)伍中，不乏在崗工作了幾十年的“常青樹(shù)”，也有剛剛加入的“生力軍”。為加強(qiáng)調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，銅陵從多個(gè)方面充分調(diào)動(dòng)調(diào)解員積極性，推動(dòng)資源向基層傾斜，讓他們既有物質(zhì)上的激勵(lì)，又有精神上的嘉獎(jiǎng)。對(duì)基層人民調(diào)解員落實(shí)“以案定補(bǔ)”，按照案件類型，給予200-800元不等的補(bǔ)貼。實(shí)施人民調(diào)解“十百千”工程：表彰十佳人民調(diào)解員，遴選一百個(gè)人民調(diào)解典型案例，培育一千名人民調(diào)解能手，提升調(diào)解員職業(yè)榮譽(yù)感，推進(jìn)人民調(diào)解隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)。

行政調(diào)解，協(xié)同才行。銅陵市出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制 助推平安銅陵建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確相關(guān)部門(mén)職責(zé)清單。按照1+X模式，抽調(diào)矛盾問(wèn)題集中的自然資源規(guī)劃、住建、人社、生態(tài)環(huán)保等12個(gè)行業(yè)部門(mén)入駐“銅心解紛”平臺(tái)，健全“重點(diǎn)部門(mén)常駐、一般部門(mén)輪駐、涉事部門(mén)隨駐”工作機(jī)制，完善班子成員帶班、職能部門(mén)參與的矛盾化解機(jī)制，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭協(xié)調(diào)、部門(mén)銜接聯(lián)動(dòng)、社會(huì)廣泛參與的“大調(diào)解”格局，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛調(diào)解由“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)為“組團(tuán)作戰(zhàn)”。創(chuàng)新“紀(jì)檢+信訪”工作模式，健全突出問(wèn)題“紅黃牌”警示調(diào)度機(jī)制，市委主要領(lǐng)導(dǎo)、市委分管領(lǐng)導(dǎo)直接調(diào)度限時(shí)未化解重點(diǎn)矛盾糾紛，紀(jì)檢、組織等部門(mén)同步監(jiān)督問(wèn)效。

訴源調(diào)解，止于訴前?；鶎用芗m紛的處理有其復(fù)雜性，很多時(shí)候需要做到法理與情理的兼顧。一位基層干部表示，農(nóng)村地區(qū)比較在意情面，如果矛盾糾紛上了法庭，就意味著陷入難以調(diào)和的地步，即使法庭的判決下來(lái)了，雙方的矛盾心結(jié)也很難徹底化解，更不用說(shuō)恢復(fù)到以往的關(guān)系，但如果能勸和得好，當(dāng)事人氣消了，不打官司問(wèn)題就解決了。

在銅陵市樅陽(yáng)縣，發(fā)生過(guò)這樣一件事。村里緊挨著的兩戶人家本是親兄弟，關(guān)系向來(lái)十分和睦。一次，兩家因?yàn)榻ǚ繂?wèn)題產(chǎn)生了爭(zhēng)執(zhí)，進(jìn)而引發(fā)肢體沖突。在這場(chǎng)矛盾糾紛中，雙方當(dāng)事人均不同程度受傷，關(guān)系也鬧得水火不容。如果按司法程序解決，要經(jīng)過(guò)立案、審理、判決、執(zhí)行等一系列漫長(zhǎng)的流程，不僅給當(dāng)事人帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)，也影響整個(gè)司法系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。鑒于當(dāng)事人的親屬關(guān)系，當(dāng)?shù)氐拿苷{(diào)解工作人員開(kāi)展了耐心細(xì)致的勸說(shuō)。最終，兩個(gè)家庭握手言和，糾紛得到妥善處理。

這樣的民間矛盾糾紛，幾乎每天都在發(fā)生，如果處理不好，很可能小糾紛升級(jí)成大問(wèn)題。糾紛中，老百姓大多是為了“爭(zhēng)口氣”，但不排除一些時(shí)候，會(huì)為了“一口氣”大打出手，甚至鬧出人命。

為了破解基層矛盾糾紛的治理難題，銅陵市充分發(fā)揮非訴訟解紛力量的作用，讓訴訟回歸糾紛解決最后一道防線的職能定位。今年以來(lái)，銅陵民商事訴前調(diào)解糾紛9416件，訴前調(diào)解成功案件7411件。

對(duì)調(diào)解成功且已經(jīng)履行協(xié)議的案件，及時(shí)做好人民調(diào)解卷宗并歸檔。對(duì)調(diào)解不成功的糾紛，人民調(diào)解組織嚴(yán)格落實(shí)跟蹤反饋機(jī)制，主動(dòng)上門(mén)回訪糾紛當(dāng)事人，做好思想工作，積極引導(dǎo)其冷靜、理智、正確對(duì)待，運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題，防止糾紛擴(kuò)大激化或轉(zhuǎn)化。

常態(tài)化實(shí)施糾紛化解服務(wù)對(duì)象跟蹤回訪。健全并推動(dòng)落實(shí)逐級(jí)跟蹤回訪制度，建立縣、鄉(xiāng)逐案回訪與市級(jí)隨機(jī)抽訪相結(jié)合的人民調(diào)解案件跟蹤回訪體系，著重抓好統(tǒng)計(jì)上報(bào)、跟蹤回訪、常態(tài)督查三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，做到月回訪、季通報(bào)。

加強(qiáng)民商事領(lǐng)域糾紛化解事后修復(fù)。推動(dòng)落實(shí)司法確認(rèn)制度，提高人民調(diào)解公信力。司法行政機(jī)關(guān)積極對(duì)接人民法院，開(kāi)辟司法確認(rèn)線上申請(qǐng)“綠色通道”。加強(qiáng)行政領(lǐng)域糾紛化解事后修復(fù)。健全府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期會(huì)商研判，提出工作對(duì)策。對(duì)不作為、亂作為、慢作為等問(wèn)題線索，及時(shí)向紀(jì)委監(jiān)委和效能辦移送。

60年前，浙江諸暨誕生了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。今天的銅陵，持續(xù)做大做強(qiáng)“銅心解紛”平臺(tái)，努力以高效能治理護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展、保障高品質(zhì)生活，不僅豐富發(fā)展了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵，也成為基層社會(huì)治理的亮麗“風(fēng)景線”。