嵌入式福利治理：社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的行動邏輯

楊洪芹，王才章

（井岡山大學政法學院，江西 吉安 343009）

一、問題提出

2021 年5 月公布的第七次人口普查結(jié)果顯示：60 歲及以上人口為264018766 人，占18.70%，其中65 歲及以上人口為 190635280 人，占13.50%。與2010 年第六次人口普查相比，60 歲及以上人口的比重上升5.44 個百分點，65 歲及以上人口的比重上升4.63 個百分點。 根據(jù)第七次人口普查的最新統(tǒng)計， 人口老齡化的進程比預計的速度要更快，這意味著我國將面臨嚴峻的養(yǎng)老形勢。伴隨著老齡化社會的到來， 老年人的養(yǎng)老服務需求將急劇增加，隨著家庭養(yǎng)老功能式微，家庭養(yǎng)老方式將面臨巨大挑戰(zhàn)。 十九屆四中全會提出：“積極應對人口老齡化， 加快建設居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系”。 十九屆五中全會進一步強調(diào)“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”， 黨的二十大報告中繼續(xù)強調(diào)了這一戰(zhàn)略。從當前形勢及我國的基本國情來看，社區(qū)居家養(yǎng)老是政府推行的一種養(yǎng)老模式， 這種模式是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，借助專業(yè)化服務為居家老人提供養(yǎng)老服務。

已有調(diào)查顯示， 當前城市老年人有較高的社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求， 但是需求被滿足的程度卻比較低[1]。 相關研究認為，社區(qū)居家養(yǎng)老存在重社區(qū)輕家庭的認識誤區(qū)，以及基層制度安排缺位、服務主體不明、服務內(nèi)容與服務需求不契合、居家養(yǎng)老服務機構(gòu)化、 工作人員專業(yè)能力不足等問題[2][3][4][5]。這些問題嚴重影響了當前社區(qū)居家養(yǎng)老實踐的發(fā)展。 社區(qū)居家養(yǎng)老是一種制度化和專業(yè)化的養(yǎng)老服務模式， 上述問題從社會工作角度來看， 主要是缺乏將居家養(yǎng)老視為一種專業(yè)化的服務，才會導致服務內(nèi)容與服務需求不匹配、服務主體不明、服務專業(yè)性不強、服務效果不明顯等問題。 如果能夠引入社會工作專業(yè)力量參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務， 將有助于緩解當前社區(qū)居家養(yǎng)老面臨的問題。

本文擬以國內(nèi)多個城市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務實踐為基礎， 探索社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的行動邏輯。主要采用文獻調(diào)查法，同時輔之以實地調(diào)查。由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，不同城市在推動社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老方面也有差異， 所以本文的文獻調(diào)查選取了當前社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務較為成熟的城市，如上海、廣州、東莞等地，也選了社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務程度相對較淺的城市，如徐州、安慶等地。 本文研究者同時也通過到廣州等地開展實地調(diào)查的方式， 實地了解當?shù)厣鐣ぷ鲄⑴c社區(qū)居家養(yǎng)老服務實踐。 資料形式主要包括國家及地方層面有關社區(qū)居家養(yǎng)老的政策文本， 以及有關社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的調(diào)查報告、服務總結(jié)、評估報告等。

二、理論視角與研究框架

（一）社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的理論視角

1.福利治理視角

福利治理是經(jīng)由不同行動主體的參與、權(quán)力/權(quán)威形式的轉(zhuǎn)型及作用機制的融合來實現(xiàn)福利目標的路徑突破。福利治理主要有三個相關主題：變化中的福利定義、變化中的傳遞制度、福利傳遞過程中的實踐[6]。 福利治理的價值在于，它倡導并開創(chuàng)了福利供給系統(tǒng)中真正的多元行動主體格局[7]。福利治理主要是以福利多元主義為理論根據(jù)，改變傳統(tǒng)單純依靠政府提供福利滿足社會需求的方式，強調(diào)福利的供給可以由政府、市場、社會、家庭和社區(qū)等不同部門共同完成。 政府要從福利的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠盏囊?guī)范者、購買者、物品管理者以及促成其他部門從事服務供給的角色。當前福利治理的觀念正在影響相關社會政策的制定， 并在此轉(zhuǎn)變過程中引入社會工作專業(yè)力量參與福利治理也逐步成為一種趨勢。 社區(qū)居家養(yǎng)老服務是一項社會福利， 從政府出臺的有關社區(qū)居家養(yǎng)老的政策來看，社區(qū)居家養(yǎng)老強調(diào)政府、養(yǎng)老機構(gòu)及企業(yè)、醫(yī)院、社區(qū)、家庭等主體的相互合作，并且特別強調(diào)完善這些主體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，這是福利治理視角的重要體現(xiàn)。

2.嵌入性發(fā)展理論

“嵌入”（embeddedness）這一概念由波蘭尼首先提出， 波蘭尼強調(diào)市場應嵌入于社會關系之中[8]15，格蘭諾維特在此基礎上用嵌入性的概念來描述人們的經(jīng)濟活動是廣泛地嵌入社會網(wǎng)之中，他更強調(diào)嵌入的機制[9]31。根據(jù)“嵌入”的相關觀點， 社會工作學者認為社會工作的嵌入性發(fā)展需要考慮嵌入的主體、嵌入對象、嵌入的過程和空間以及嵌入的效應[10]。 現(xiàn)在的專業(yè)社會工作表現(xiàn)出多方面的嵌入性：制度層面的嵌入性、項目層面的嵌入性、服務層面的嵌入性[11]。 有研究者利用嵌入性發(fā)展的相關觀點， 研究了社會工作嵌入社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的過程及其效應[12][13]。 當前社會工作的發(fā)展是一種嵌入性的發(fā)展路徑， 本文認為社會工作的嵌入性發(fā)展可以分為社會工作的制度嵌入與實踐嵌入。 當前社區(qū)居家養(yǎng)老也強調(diào)專業(yè)性服務力量的嵌入， 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務也是遵循嵌入性發(fā)展的路徑， 需要經(jīng)歷制度層面的嵌入與實踐層面的嵌入兩個階段。

（二）研究框架

目前國內(nèi)有關社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務已經(jīng)積累了較豐富的研究成果， 這些成果主要集中在兩個方面： 一是論證社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的優(yōu)勢與必要性。 相關研究認為社會工作者秉持專業(yè)的“為老服務”價值倫理、掌握專業(yè)的“為老服務”技術方法[14][15]，以及指出當前社區(qū)居家養(yǎng)老存在服務水平偏低[16]，加之日益嚴峻的人口老齡化、 復雜的國情以及老年人多樣化的需求，需要社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務[17]。 二是分析當前社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的具體路徑及存在的問題。 相關研究認為社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務有四條路徑， 根據(jù)社會工作是否直接參與可以分為社會工作組織直接承接居家養(yǎng)老服務項目， 居家養(yǎng)老服務機構(gòu)招聘社會工作者，依托街道的社區(qū)居家養(yǎng)老服務組織、由街道原有的社區(qū)工作人員接受培訓或?qū)W習在崗轉(zhuǎn)化為社會工作者， 兼職社會工作者長期或短期參與社區(qū)居家養(yǎng)老項目和活動[18]。 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在的問題包括機構(gòu)對社會工作專業(yè)認識不足、服務對象的多元化對社會工作服務提出了挑戰(zhàn)、服務對象對社會工作者和居家養(yǎng)老服務的理解認知不夠以及社會工作者職業(yè)化水平低等[19][20]。

以上研究強調(diào)了社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的必要性， 同時也提到了社會工作在參與居家養(yǎng)老服務過程中所面臨的一些問題， 這些問題其實是社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務機制不完善的問題。已有研究需要引入系統(tǒng)和動態(tài)視角，將社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務視為一個連續(xù)的過程。社會工作的參與應包括制度層面的嵌入，以及實踐層面的嵌入。 制度嵌入包括在宏觀政策層面的進入以及地方具體制度層面的進入兩個方面。 在這些制度層面， 社會工作作為一種專業(yè)力量被引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務制度體系中， 社會工作借助國家及地方層面的政策支持實現(xiàn)制度嵌入。 實踐嵌入是一種基于服務情境的嵌入， 具體包括社會工作在參與社區(qū)居家養(yǎng)老過程中與各個服務主體的聯(lián)動， 以及社會工作服務與服務對象需求的準確匹配。 具體框架見圖1。

圖1 “社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的行動邏輯”框架圖

三、社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的制度嵌入

（一）國家社區(qū)居家養(yǎng)老政策引入社會工作

當前社區(qū)居家養(yǎng)老服務是我國應對養(yǎng)老問題的首選模式，相對于機構(gòu)養(yǎng)老及家庭養(yǎng)老，這種養(yǎng)老模式比較利于普及， 且能夠覆蓋更多的老年群體。所以在國家宏觀政策層面，出臺了相關政策推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務。在這些政策文件里，不僅強調(diào)了社區(qū)居家養(yǎng)老的重要性， 同時也提到如何更好地開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務， 特別是強調(diào)將社會專業(yè)力量引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務中來。 國家宏觀養(yǎng)老政策在不斷演進， 引入社會工作專業(yè)力量提升養(yǎng)老服務能力逐步成為一種普遍認識。 自十六屆六中全會提到“建設宏大的社會工作人才隊伍”以來， 在隨后的推動社會工作專業(yè)化和職業(yè)化的政策文件中， 都特別重視將社會工作專業(yè)力量引入老年服務領域。 以民政部為主的相關部門不斷提到在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中引入社會工作專業(yè)力量。 從2014 年始，民政部的相關政策文件都提到要整合相關專業(yè)資源， 為居家的老年人提供養(yǎng)老服務，而在這些規(guī)范性的政策文件中，都著重提到了引入社會工作專業(yè)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務， 引入方式主要是從外部引入或者對已有的社區(qū)工作者、 老年人服務人員進行社會工作專業(yè)知識培訓（具體參見表1）。

表1 國家層面有關推進社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老的政策

社會工作專業(yè)力量的進入主要是通過政府購買服務制度、 機構(gòu)人員參加社會工作專業(yè)知識培訓以及考取資格證等形式進入社區(qū)居家養(yǎng)老領域。 國家從宏觀政策層面推動社會工作專業(yè)力量進入社區(qū)居家養(yǎng)老，這是一種政策引導和支持。同時， 以民政部為主的政府部門自2016 年之后，也開始積極推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點， 相關地方在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務時， 也會注重引入社會工作專業(yè)力量。在國家政策推動之前，有些社會工作發(fā)展較好的地方， 早已經(jīng)開始進行社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的探索，如上海、廣州等地。

（二）社會工作進入地方社區(qū)居家養(yǎng)老服務的制度探索

國家關于社區(qū)居家養(yǎng)老服務的宏觀政策，是一種倡導和激勵，最終需要在地方層面執(zhí)行。地方層面的執(zhí)行有兩種形式，一種是中央立項試點，另一種是地方自主探索。 地方政府面臨養(yǎng)老服務的實際壓力， 其在引入社會工作專業(yè)力量方面也有一定的積極性。 當前國家在宏觀層面不斷推動社會工作進入社區(qū)居家養(yǎng)老領域， 但是在實際服務過程中， 各個地方對社會工作的功能認識差異較大， 對于推動社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務也形成了不同的探索模式。從各地實踐來看，這些探索主要集中在社會工作發(fā)展程度比較高的地方，以及社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點城市。 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務，需要各地出臺相應的辦法，包括強調(diào)對老年社會工作專業(yè)人才的培養(yǎng)， 以及培育老年社會服務機構(gòu)， 鼓勵城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)增設社會工作崗位等， 這些相關政策制度能夠使社會工作在制度層面獲得進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域的合法性。 下表是上海、廣州等地社區(qū)居家養(yǎng)老服務政策中有關社會工作的表述 （具體參見表2）。

表2 上海、廣州等地社區(qū)居家養(yǎng)老服務政策中有關社會工作的表述

1.通過職業(yè)化和制度化推動社會工作嵌入

職業(yè)化是推動社會工作嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老較為理想的途徑。 目前國內(nèi)通過職業(yè)化形式推動社會工作嵌入的地點主要是在上海。 上海市社會工作的職業(yè)化發(fā)展處于國內(nèi)前沿， 在探索社區(qū)居家養(yǎng)老方面也領先國內(nèi)其他各地， 很早就提出要完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務制度體系，以及提到“加快培養(yǎng)養(yǎng)老服務領域的社會工作專業(yè)人才”。在上海市地方政策的推進過程中， 上海市社會工作人才參與社區(qū)居家養(yǎng)老也進入全國前列， 一些開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的養(yǎng)老機構(gòu)積極引入社會工作專業(yè)人才， 社會工作在社區(qū)居家養(yǎng)老領域發(fā)揮著越來越重要的作用。 上海的經(jīng)驗主要集中于推動老年社會工作人才隊伍建設， 從而形成一支職業(yè)化的隊伍。 職業(yè)化是社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務治理的重要路徑。 在推動社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務制度建設方面， 上海主要是由政府力量推進社區(qū)居家養(yǎng)老制度的生成。

2.借助政府購買服務項目推動社會工作嵌入

項目形式更有針對性，也更為靈活，這是很多地方城市在進行社會治理創(chuàng)新時傾向選擇的一種方式。 廣州市在社區(qū)居家養(yǎng)老實踐方面也開始較早，尤其是廣州市越秀區(qū)、荔灣區(qū)等地方，很早就開始探索社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務。 廣州市在2016 年提出“鼓勵社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構(gòu)設置社會工作崗位”，以及鼓勵和倡導家庭綜合服務中心等專業(yè)社會服務組織承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務。 東莞市的社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務開始于2009 年，也是采用政府購買服務的形式引入社工力量， 并形成了由社工機構(gòu)運營和社區(qū)自主運營兩種模式。 廣州市推進社會工作進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務制度體系，主要是通過政府轉(zhuǎn)移職能，引入社會力量參與的形式搭建社會工作進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務的制度路徑， 這與上海直接培育老年社會工作人才隊伍參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的形式有所差別， 這里面體現(xiàn)了一種社會力量參與社會服務提供的合作性治理邏輯。

3.依托社區(qū)居家養(yǎng)老政策試點推動社會工作嵌入

政府在進行制度創(chuàng)新時， 通常是先選擇試點進行政策試驗。 徐州市在社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點中，出臺了涵蓋老人社會保障、優(yōu)待與福利、養(yǎng)老設施建設、服務供給、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等30 余項引領的政策性文件， 提到將社區(qū)居家養(yǎng)老服務內(nèi)容列入政府購買服務指導性目錄[21]，并提出建立社工隊伍。安慶市也是社區(qū)居家養(yǎng)老的試點，其相關政策文件里提到強化專業(yè)隊伍建設，并提及“配備社工師”。 徐州、安慶等地在推進社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老的制度體系建設方面相對沿海發(fā)達城市較為滯后， 對于社會工作進入社區(qū)居家養(yǎng)老方面并沒有具體的制度規(guī)定， 這與這些地方社會工作的職業(yè)化程度較低有比較大的關聯(lián)。 由于沒有具體的制度規(guī)定， 所以社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務變成一種試點地方的自主探索。

綜上，社會工作發(fā)展程度比較高的城市，社會工作已經(jīng)從制度層面嵌入了社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系中。而在一些社區(qū)居家養(yǎng)老試點城市，沒有關于社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的具體制度，這與國家宏觀層面的政策倡導不相符合。 由此可以看到， 社會工作嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老服務實踐也呈現(xiàn)出較大的地方差異。

四、社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的實踐嵌入

（一）社會工作在社區(qū)居家養(yǎng)老服務過程中的機制嵌入

社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務需要社會工作各相關主體與社區(qū)居家養(yǎng)老服務主體間進行合作， 所以需要建立適合社會工作發(fā)揮專業(yè)作用的具體機制。根據(jù)各地實踐，社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務主要是采用政府購買服務的形式， 特別是在社會工作發(fā)展程度較高的地方， 政府通過向?qū)I(yè)組織購買居家養(yǎng)老服務， 引入社會工作者提供專業(yè)養(yǎng)老服務。在這個過程中，社會工作的各相關主體就包括專業(yè)組織（社會工作機構(gòu)）、社會工作者、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府，同時也包括社區(qū)、社會組織等相關主體。社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務，必須協(xié)調(diào)好各主體的關系， 這種關系貫穿著有關居家養(yǎng)老服務具體制度的設計及實踐。 多數(shù)地方在推動社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的過程中， 主要是通過定期召開各主體的聯(lián)席會議來實現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)，以及推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務的“三社聯(lián)動”機制。

1.借助社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡機制實現(xiàn)實踐嵌入

在實踐過程中， 社會工作嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域需要與其他相關主體進行合作， 且在社會工作職業(yè)化程度比較高的地方也是依托具體的服務網(wǎng)絡機制開展服務。上海市在2014 年提出完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務， 需要健全以企業(yè)和社會組織為主體、社區(qū)為紐帶、滿足老年人各種服務需求的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡機制。 社會工作專業(yè)力量存在于為老服務機構(gòu)，以及社會組織之中。上海市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務也主要是采用政府向社會組織購買項目服務的形式， 所以上海市從一開始就在制度上明確了各個服務主體的溝通協(xié)調(diào)機制，要求為老服務的各個主體搭建溝通協(xié)調(diào)平臺。 這種主動搭建平臺， 優(yōu)化協(xié)調(diào)機制的方法有利于搭建一種制度化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡， 從而為社會工作鏈接資源開展居家養(yǎng)老服務提供有效支持， 這一服務網(wǎng)絡包括參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的相關主體， 社會工作可以依托社會組織嵌入服務網(wǎng)絡中。

2.建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務聯(lián)動機制實現(xiàn)實踐嵌入

社會工作在參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務過程中同時需要與社區(qū)治理體系中的相關主體建立聯(lián)系，穩(wěn)固的聯(lián)動機制有利于提升社會工作實踐嵌入效果。廣州市在推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務的過程中，特別注重推動社會工作的參與， 以及強調(diào)社會工作服務主體與其他社區(qū)居家養(yǎng)老主體的聯(lián)動。 當前廣州市推動社會工作發(fā)展主要采用建立街道家庭綜合服務中心，通過政府向社工機構(gòu)購買服務，然后由社工機構(gòu)來運作家庭綜合服務中心的模式。所以在實踐過程中主要是由街道家庭綜合服務中心、街道民政所以及社區(qū)居委建立聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，具體內(nèi)容包括溝通制度的建立、 針對服務對象入戶調(diào)查、大型活動相互配合等。相關主體的支持具體表現(xiàn)為配合社會工作者在社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域開展需求調(diào)查、服務提供、效果反饋。

3.尚未建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡機制和聯(lián)動機制

目前由于各地社會工作職業(yè)化程度發(fā)展不平衡，有些地方的社會工作職業(yè)化程度較淺，社會工作力量與其他主體間還不能實現(xiàn)專業(yè)化合作，所以社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的程度也較淺。 徐州市、安慶市在試點社區(qū)居家養(yǎng)老服務時，先是出臺試點意見，形成相關的規(guī)范制度，并推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務各主體積極參與。 但是由于這兩地基本沒有涉及社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的具體制度， 也很少有社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的具體實踐， 所以社會工作專業(yè)力量與居家養(yǎng)老服務各相關主體的聯(lián)動也基本沒有。 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務主要依靠自身主動探索，在探索實踐中逐步形成聯(lián)動機制，但是這種社會工作力量自主探索所發(fā)揮的作用非常有限。

綜上所述，從各地來看，社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務過程中各相關主體的聯(lián)動尚處于探索階段，這有賴于制度設計以及實踐的進一步探索。只有當社會工作成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡中的一支制度化力量的時候， 社會工作的專業(yè)服務能力才更有可能得以激發(fā)出來。

（二）社會工作在社區(qū)居家養(yǎng)老服務過程中的服務嵌入

社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務特別強調(diào)服務與需求的精準匹配。 一方面需要準確的評估服務對象的需求。相關研究指出，未來要大力發(fā)展上門看病、康復護理、日間照料、上門做家務、助餐服務和助浴服務等居家養(yǎng)老服務[22]。另一方面，要注重專業(yè)服務的方法與技巧。 專業(yè)服務方法與技巧強調(diào)的是社會工作者是否受過專業(yè)的訓練， 對服務方法與技巧的掌握情況如何。 服務方法與技巧的有效性，最終是需要通過服務效果來呈現(xiàn)，所以對服務效果的準確評估也顯得非常重要。 以下主要梳理了各個地方的社會工作專業(yè)力量如何開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務。

1.依托社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目瞄準服務對象需求

社會工作特別強調(diào)對人類社會性需求的回應，所以社會工作在參與社區(qū)居家養(yǎng)老過程中，首先需要準確了解服務對象的需求。 上海的社區(qū)居家養(yǎng)老服務主要是推進“助餐、助浴、助潔、助行、助醫(yī)、助急”等社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目化發(fā)展、集約化運作， 社會工作在其中主要是通過項目的形式開展服務。 項目就需要準確地對參與居家養(yǎng)老的服務對象進行分類， 并能評估不同類別服務對象的需求，以及評估項目可以鏈接的資源。上海市老年基金會和上海社科院通過對上海市17 個區(qū)縣社區(qū)老年人養(yǎng)老服務需求進行抽樣問卷調(diào)查，結(jié)果顯示老人對送餐上門服務的期望值最高，其次是陪診、代理代辦等[23]。所以助餐服務也是很多社區(qū)居家養(yǎng)老服務的首選內(nèi)容。綜合來看，上海市的社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務積累了比較豐富的經(jīng)驗， 社會工作服務能較為準確地匹配老年人的需求。

2.細化社區(qū)居家養(yǎng)老服務群體實施精準高效服務

隨著人們生活質(zhì)量的提升， 其服務需求越來越多樣化，對服務的要求也越來越高，所以社會工作在服務過程中需要不斷提升精細化水平。 廣州市主要采用政府購買服務形式推進社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務。 廣州市也是根據(jù)老年人群體的特點及需求，對老年人群體進行分類，并將服務分為一般服務項目及特殊服務項目。 一般服務項目中又分為基礎性服務和選擇性服務， 基礎性服務主要是每天必到的服務，包括日常巡查、探望及必要的醫(yī)療等， 選擇性服務主要為老人自主選擇的服務，主要包括送餐、日托、文化娛樂等服務。廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目中有一個項目是“長者飯?zhí)谩保?該項目主要是采取政府購買服務的方式，委托專業(yè)化企業(yè)和社會組織運營“長者飯?zhí)谩?，并引入志愿服務資源，建立“社工+ 志愿者”服務隊伍。

3.根據(jù)居家養(yǎng)老服務對象的規(guī)范性需求開展服務

根據(jù)社會政策學者伯列紹的劃分， 需求可以分為感覺性需求、表達性需求、規(guī)范性需求以及比較性需求。 規(guī)范性需求主要是根據(jù)權(quán)威專家評估得出的需求。 東莞市社會工作在參與社區(qū)居家養(yǎng)老主要側(cè)重于服務對象的規(guī)范性需求。 經(jīng)過相關評估機構(gòu)的統(tǒng)計， 發(fā)現(xiàn)目前東莞市居家養(yǎng)老服務主要以家政服務為主，較少地提供生活照料、醫(yī)療康復、心理咨詢等其他服務[24]。 服務對象更細致的、更有針對性的需求尚需進一步挖掘，以及需求評估機制需要更完善。 徐州、安慶等試點城市，社區(qū)居家養(yǎng)老服務也是以規(guī)范性需求為主， 主要集中在為社區(qū)高齡、重病、失能、部分失能以及計劃生育特殊家庭等行動不便或確有困難的老年人提供定期體檢、上門巡診、社區(qū)護理等服務，這些服務主要以護理、醫(yī)療服務為主，對于社會工作專業(yè)服務較少涉及。

綜上， 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的準確匹配，最主要的是準確了解服務對象的需求，這樣才能準確地輸送服務。 而要準確了解服務對象的需求，需要深入服務對象的生活情境，在服務實踐中實現(xiàn)嵌入。服務嵌入是一種情境性的嵌入，也是社會工作發(fā)揮治理作用的關鍵， 這方面也是當前中國社會工作本土化探討的主題。

五、結(jié)論與討論

國內(nèi)社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務尚處于起步階段， 各地在開展相關模式探索的過程中也出現(xiàn)了很多問題。這些問題集中表現(xiàn)為兩點：一是社會工作如何進入社區(qū)居家養(yǎng)老領域； 二是進入社區(qū)居家養(yǎng)老領域如何開展服務。 這也就是社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的兩條路徑。 這兩個問題實際涉及社會工作作為一種專業(yè)技術力量需要制度環(huán)境匹配， 才能在現(xiàn)代社會福利體系中扮演相應的角色。 基于以上論述， 本文得出以下結(jié)論，并圍繞未盡問題展開討論。

（一）結(jié)論：社會工作從制度嵌入到實踐嵌入

1.制度嵌入：社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的進入路徑

社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務， 首先是國家從宏觀層面進行制度推進。 這是社會工作在國內(nèi)發(fā)展的一般路徑， 即政府主導下的社會工作發(fā)展模式。對于社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務，也是國家從宏觀層面出臺相應的政策， 推動社會工作作為一種專業(yè)力量參與到社區(qū)居家養(yǎng)老中，國家在宏觀政策中對社會工作參與的必要性、 參與服務的內(nèi)容、以及崗位設置、教育培訓等方面都有比較明確的政策。從某種程度上說，國家的強勢推進， 應該可以迅速推動社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務。 但是社會工作在宏觀政策層面嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老服務，只是一種形式嵌入，而真正要進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域， 還需要在地方進行制度創(chuàng)新， 即地方出臺社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的辦法，這些辦法包括崗位設置、教育培訓、職業(yè)晉升、考核評估等方面。 從現(xiàn)實來看，只有那些社會工作發(fā)展程度比較高的城市， 社會工作已經(jīng)參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域， 并且積累了比較豐富的經(jīng)驗， 這些地方的社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務也是在政府的大力推動下發(fā)展起來的。目前國內(nèi)除了沿海社會工作發(fā)展程度較高的城市之外， 其他地方關于社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老沒有具體的實施制度， 社會工作參與居家養(yǎng)老服務缺乏具體的制度嵌入路徑。

2.實踐嵌入：社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的服務路徑

國家在宏觀政策層面推動社會工作進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務， 使社會工作在這一領域獲得制度合法性。但是僅有宏觀制度層面的進入還不行，社會工作需要在具體服務層面嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域。 社會工作作為一種社會福利傳遞體系中的一環(huán)，社會工作在嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域，首先需要涉及處理與該服務領域中各個主體的關系， 其次需要運用合適的方法和技巧實施具體服務。實踐嵌入是一種具體的探索過程，沒有具體標準進行規(guī)范和指引， 所以實踐嵌入在某種程度可以說是中國社會工作發(fā)展的本土化過程。 實踐嵌入首先涉及社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務各相關主體的聯(lián)動。從各地實踐來看，各地引入社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務， 主要采用政府向社會組織購買項目的形式，社工需要協(xié)調(diào)好與購買方、合作方、受益方等各個主體的關系。如何與各相關主體聯(lián)動成為社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的一個重點問題，本文認為，針對這個問題，需要確定各個主體的職責邊界， 以及明確各個主體在社區(qū)居家養(yǎng)老中的具體定位。在實踐嵌入中，除了各個主體聯(lián)動之外， 還需要強調(diào)社會工作服務精準匹配到服務對象的需求。社工要達到這個要求，首先需要做好準確的需求調(diào)查， 其次需要運用合適的方法和技巧傳遞服務。在實踐中，各個地方都在探索如何更精準地匹配到服務對象的需求， 達到服務精細化的目標。

從現(xiàn)實發(fā)展來看， 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務的嵌入呈現(xiàn)從制度嵌入到實踐嵌入的過程， 隨著社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務實踐的深入， 實踐層面的嵌入也會進一步影響制度層面的嵌入。但是從當前來看，主要表現(xiàn)為制度嵌入影響實踐嵌入， 實踐嵌入對制度嵌入的影響還沒有充分顯現(xiàn)。 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老的嵌入是一個由淺入深的過程， 這個過程也反映出社會工作的專業(yè)化和本土化過程。 社會工作在參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務過程中， 一方面需要堅守專業(yè)的要求，另一方面需要考慮本土的文化情境。所以社會工作可能會被吸納到原有的制度體系中， 從而喪失專業(yè)獨立性，也可能在保持專業(yè)獨立性的同時，獲得服務情境中各個主體的認同。

（二）討論：社會工作邁向嵌入式福利治理

福利治理強調(diào)各個主體相互合作實現(xiàn)福利傳遞，并且認為福利不僅僅是政府的責任，也需要引入社會力量參與。從現(xiàn)實來看，從國家到地方層面都在推動福利治理， 這是國家自上而下的倡導與地方自下而上探索的結(jié)果。 社會工作是參與福利治理的一種重要的專業(yè)力量， 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務，對于完善福利治理體系、發(fā)揮福利治理的效用具有比較明顯的作用。 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務福利治理過程， 與傳統(tǒng)的直接遞送式的福利治理形式不同， 是一種嵌入性福利治理過程。 嵌入式福利治理一般是一種新的福利治理力量嵌入原有福利治理體系并發(fā)揮作用的過程，這種過程強調(diào)福利治理的內(nèi)生性與聯(lián)動性，是未來福利治理的一種發(fā)展趨勢。 社會工作作為原有福利治理體系中的新力量， 需要借助制度與實踐實現(xiàn)對原有福利體系的嵌入。 這種嵌入性福利治理， 可以迅速推動完善整個社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系，但是要有效發(fā)揮治理效能，還需要與這一體系中的其他治理主體進行磨合， 在這個過程中可能也會遭遇現(xiàn)有治理體系中其他主體的排斥，所以這是一個不斷調(diào)適以找到合適治理位置的過程。 嵌入性福利治理嘗試對當前我國社會工作參與社會服務的實踐邏輯進行概括， 其顯示了當前我國社會工作嵌入性發(fā)展的獨特模式， 以及國家在推動社會治理創(chuàng)新中引入專業(yè)技術力量賦能基層社會服務的過程。

從長遠來看， 社會工作參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務還有許多地方需要完善， 特別是基于福利治理的角度考慮， 還需要進一步明確各個福利承擔主體的邊界，明確各個福利主體的責任。 只有這樣，才能夠更好地實現(xiàn)合作， 以及更好地發(fā)揮社會工作的功能和作用。由于本文所收集的材料有限，并未對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中各個福利治理主體的職責及其邊界進行深入探討， 以及對于社會工作嵌入社區(qū)居家養(yǎng)老服務治理結(jié)構(gòu)中所遇到的脫嵌、反嵌入等問題也需要研究， 期待未來在獲得詳細資料的基礎上再進一步探討這些問題。