分布式光伏發(fā)電發(fā)展政策法律保障研究

劉 琳 馬 超 黃書馨 李慶保

（1.麗水正好電力實業(yè)集團有限公司,浙江 麗水 323000；2.華北電力大學（保定）,河北 保定 071003）

分布式光伏發(fā)電因更接近電力負荷，可率先實現(xiàn)用戶側平價上網(wǎng)，具有廣闊的發(fā)展前景。但當前我國分布式光伏發(fā)電仍面臨著不少發(fā)展困境，其進一步健康發(fā)展需要政策法律加以保障。

1 分布式光伏發(fā)電發(fā)展仍面臨不少困境

分布式光伏發(fā)展困境可以從宏觀和微觀兩個角度來觀察。

1.1 宏觀的發(fā)展困境

1.1.1 科技附加值低，質(zhì)量參差不齊

據(jù)國家能源局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年上半年分布式光伏新增裝機量為40.96 GW，同比增加108%。但是，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的提升并未伴隨科技附加值的增加，產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊是光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大短板，導致光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“大而不強”的尷尬局面，核心設備仍需從國外引進。我國在多晶硅的提純技術上缺乏自主研發(fā)能力，發(fā)電和并網(wǎng)所需要的儲能技術、智控技術、智能調(diào)度技術、功率預測技術等仍不夠成熟，在應用端也面臨技術上的挑戰(zhàn)?？萍几郊又档蛯е挛覈墓怆姰a(chǎn)品缺乏自我更新能力、生產(chǎn)效率低、度電成本高、引發(fā)市場低價競爭。

1.1.2 依賴海外市場，國內(nèi)市場未充分開拓

我國光伏產(chǎn)品外銷具有較強的規(guī)模優(yōu)勢和價格優(yōu)勢。我國光電產(chǎn)業(yè)的原材料多來自國外，產(chǎn)品也主要銷往國外，光電產(chǎn)業(yè)面臨“兩頭在外”的尷尬境地[1]。這種經(jīng)營模式使得我國光電產(chǎn)業(yè)對國外市場的依賴性過強，抗國際風險的能力弱。而由于國內(nèi)市場對傳統(tǒng)能源存在消費依賴，再加上分布式光伏發(fā)電成本高，造成我國分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)需動力不足。

1.1.3 現(xiàn)有商業(yè)模式仍不成熟

目前，分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)主要包括合同能源管理等商業(yè)模式。目前的商業(yè)模式尚不成熟，有待完善。以合同能源管理模式為例，節(jié)能服務公司和用能單位經(jīng)常對節(jié)能量產(chǎn)生爭議，缺乏獨立的評估機構來評估節(jié)能量。能源管理智能化程度有限，支持系統(tǒng)不成熟，且光電項目建設缺乏統(tǒng)一的智能化管理和運維平臺，運維效率低[2]，各方主體的利益關系復雜，協(xié)調(diào)困難，易產(chǎn)生電費回收難的問題。

1.1.4 棄光限電仍時有發(fā)生

當前，發(fā)展分布式光伏發(fā)電雖可在一定程度上降低棄光率，但是我國光電資源區(qū)域分布不協(xié)調(diào)，再加上儲能技術尚不成熟，特高壓電網(wǎng)輸配系統(tǒng)建設不完善，優(yōu)先調(diào)度機制不完備，造成分布式光伏發(fā)電的消納能力較弱。同時，分布式光伏發(fā)電大規(guī)模并網(wǎng)沖擊供電穩(wěn)定性，度電成本仍相對較高，導致分布式光伏發(fā)電的棄光限電問題仍在一些地區(qū)時有發(fā)生。

1.1.5 環(huán)境污染風險不可忽視

分布式光伏發(fā)電組件的生產(chǎn)和使用環(huán)節(jié)產(chǎn)生的環(huán)境污染當前仍難以避免。首先，我國多晶硅產(chǎn)量高，但生產(chǎn)工藝技術比較落后，會產(chǎn)生較為嚴重的浪費和污染問題。其次，分布式光伏發(fā)電面板的大面積鋪設會產(chǎn)生光污染，而現(xiàn)行法律法規(guī)并未對光污染進行有效規(guī)制。最后，光電設備有一定的使用壽命周期，在使用壽命周期結束后，大量淘汰的光電設備將產(chǎn)生固體廢棄物污染風險。

1.1.6 項目管理體制不健全

當前，分布式光伏發(fā)電項目尚未建立高效、系統(tǒng)的管理體制，項目相關參與方的信息不透明、不對稱，運行監(jiān)管機制缺乏。例如，由于交易信息的整合程度較低、交易規(guī)模大、市場主體分散，分布式光伏發(fā)電的結算周期長、結算困難[3]。

1.1.7 發(fā)電成本高

光電成本包括硬成本和軟成本。分布式光伏發(fā)電硬成本主要指一些技術成本，涵蓋光伏組件設備、逆變器、支架等材料的相關成本。軟成本主要指分布式光伏發(fā)電的屋頂資源、安裝、并網(wǎng)、交易、結算、運維、人力資源、技術研發(fā)等方面的支出[4]。分布式光伏發(fā)電的硬成本降低的空間有限，未來只能通過降低軟成本來降低分布式光伏發(fā)電的總成本。

1.2 微觀開發(fā)難題

1.2.1 前期融資困難，優(yōu)質(zhì)屋頂資源有限

分布式光伏發(fā)電項目投資金額大，投資的回收周期長，建設前期融資困難。同時，優(yōu)質(zhì)屋頂資源供給有限，以及受屋頂產(chǎn)權限制，分布式光伏發(fā)電“整縣推進”策略實施受阻。

1.2.2 中期高效并網(wǎng)難，調(diào)控消納難

分布式光伏發(fā)電大規(guī)模并網(wǎng)破壞電網(wǎng)系統(tǒng)供電的穩(wěn)定性和安全性，增加電網(wǎng)電力的平衡壓力和電壓的控制難度。此外，并網(wǎng)服務程序較為煩瑣，電力消納市場機制不健全。

1.2.3 后期運維困難，效率低

分布式光伏發(fā)電屬于新興產(chǎn)業(yè)，運維人員缺乏維修經(jīng)驗，運維培訓機制不完善，難以進行優(yōu)質(zhì)運維。分布式光伏電站的運營周期長，現(xiàn)行傳統(tǒng)的運維管理體制難以適應分布式光伏發(fā)電運維。

2 分布式光伏發(fā)電政策法律供給與實施效果檢視

2.1 政策法律供給情況回顧

“十一五”是我國可再生能源發(fā)展的立法推動時期。分布式光伏發(fā)電政策法律供給包括立法性文件和行政指導性文件。從這些文件可以看出，為了貫徹實施《可再生能源法》，這一時期中央有關部門出臺了一些有關光電發(fā)展的電價、費用分攤、項目管理、電能全額收購等政策；并根據(jù)這一時期可再生能源發(fā)展的有關規(guī)劃，實施了大型并網(wǎng)光伏示范電站等項目建設，有力地促進了光電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2008年之后，太陽能產(chǎn)業(yè)投資過熱，導致多晶硅產(chǎn)能過剩，中央部門及時出手進行控制。

“十二五”是我國光電發(fā)展的快速成長時期。在2012年國家能源局發(fā)布《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五” 規(guī)劃》的基礎上，以2013年出臺的《國務院關于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》為契機，我國光伏發(fā)電相關的配套規(guī)章（包括《分布式發(fā)電管理暫行辦法》《光伏電站項目管理暫行辦法》《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》《光伏發(fā)電運營監(jiān)管暫行辦法》）與政策文件（包括《關于分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼政策等有關問題的通知》《國家發(fā)展改革委關于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》《國家發(fā)展改革委關于調(diào)整可再生能源電價附加標準與環(huán)保電價有關事項的通知》《財政部 國家稅務總局關于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》）隨后密集出臺，為光電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展加注了“催化劑”。而緊接著2014年，我國光電發(fā)展就出現(xiàn)了過熱和投機勢頭，國家能源局連續(xù)出臺政策文件對光電發(fā)展加以規(guī)范和引導。

“十三五”時期是我國光電發(fā)展的初步成熟時期。2016年國家能源局印發(fā)《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確了該時期我國光電發(fā)展的重點任務及其保障措施。隨后，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局等部門圍繞光伏電價、發(fā)展基金、全額保障性收購、輔助服務、消納、增值稅退稅、綠證制度、自愿認購交易制度、光伏領跑者示范項目、市場環(huán)境監(jiān)測評價機制、企業(yè)負擔、補貼退坡、平價上網(wǎng)等光電發(fā)展的核心問題出臺了一系列意見、通知，以實現(xiàn)有針對性的政策指導與供給。這一時期光電政策法律供給的主線是進一步促進光電發(fā)展，做大蛋糕，降低成本，但是同時要注意做好規(guī)劃、引導、消納、電網(wǎng)配套建設、規(guī)范、風險提示，適時降低甚至取消光伏補貼，將光伏企業(yè)推入電力市場參與競爭。

為持續(xù)推動光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展，構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，落實碳達峰、碳中和目標，我國光電迎來發(fā)展初步成熟時期。2021年是“十四五”開局之年，這一年里，中共中央、國務院以及中央有關部門也相繼出臺《關于推進電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補發(fā)展的指導意見》《關于加快推動新型儲能發(fā)展的指導意見》《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》等關于“雙碳”目標、新型電力系統(tǒng)方面的指導意見，為新能源中長期發(fā)展指明了方向。隨后，《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”能源領域科技創(chuàng)新規(guī)劃》《電力安全生產(chǎn)“十四五”行動計劃》《智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2021-2025年）》等有關光電發(fā)展的綜合和專項規(guī)劃先后密集出臺，為“十四五”時期我國光電發(fā)展做好頂層設計。從現(xiàn)有的政策供給來看，針對構建新型電力系統(tǒng)為主攻方向。

2.2 政策法律實施效果檢視

2.2.1 政策的實施效果和全面性有待提升

現(xiàn)行補貼政策，對分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的推動作用尚未完全發(fā)揮，需要優(yōu)化以提升政策的實施效果。目前國內(nèi)光電企業(yè)所享受的稅收優(yōu)惠主要是指增值稅優(yōu)惠，對投資和消費的補貼政策欠缺。研發(fā)補貼政策過少，目前的補貼政策推動光電產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模迅速擴大，但是關鍵技術依賴國外，創(chuàng)新力度不大、成本未減。

2.2.2 政策的執(zhí)行效率低

光電產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性不足，政策執(zhí)行不到位，實施效率低。政府各部門的行政行為銜接不暢，沒有形成統(tǒng)一管理合力，政府對光電產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控能力不足。光電項目開發(fā)中，職能部門、業(yè)主及政府三者之間的責任劃分不夠明確，關系協(xié)調(diào)不夠合理[5]，致使業(yè)主在分布式光伏電站建設過程中，發(fā)生問題后政府和職能部門互相推卸責任，從而給業(yè)主帶來經(jīng)濟損失。

2.2.3 法律制度不完善

政策雖靈活，但易變動，難以穩(wěn)定光電項目的收益預期，對光電產(chǎn)業(yè)長遠健康發(fā)展不利。分布式光伏發(fā)電個人用戶同運營企業(yè)、設備供應企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等相比處于弱勢地位，其權利更容易被忽視和侵犯。現(xiàn)行法律制度中沒有規(guī)定分布式光伏發(fā)電個人用戶的權利與義務，個人用戶與設備供應企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)間的法律關系需要進一步規(guī)范。同時，其他相關配套的法律制度層級不高，剛性不足，也需要完善。

3 保障分布式光伏發(fā)電進一步健康發(fā)展的政策建議

3.1 擴大國內(nèi)市場，以國內(nèi)循環(huán)為主，平衡國內(nèi)國際雙循環(huán)

黨的十九屆五中全會提出，要加快構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。發(fā)展分布式光伏發(fā)電應堅持以國內(nèi)大循環(huán)為主體。當前，政府應發(fā)揮引導和監(jiān)督的作用，擴大國內(nèi)市場，消化過剩產(chǎn)能，提升分布式光伏發(fā)電交易市場化水平；提高準入門檻，避免無序競爭，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范化。因此，政府應起好帶頭作用，在政府辦公樓以及公共場所使用分布式光伏系統(tǒng)[6]，鼓勵居民開展分布式光伏發(fā)電自用項目，提高并網(wǎng)收購價格。以技術優(yōu)勢賦能分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)的發(fā)展，激發(fā)國內(nèi)市場活力。政府還應推動企業(yè)同國際同行進行技術合作，加大對海外投資的信貸支持力度，鼓勵企業(yè)進行海外并購并積極轉向亞洲、非洲、拉美等地區(qū)的新興光伏國家開拓潛在的國際市場，充分利用國際市場促進國內(nèi)分布式光伏發(fā)電的迭代升級。同時，規(guī)范出口競爭秩序，拓展光伏產(chǎn)品國際市場，妥善化解國際貿(mào)易糾紛。

3.2 鼓勵科技研發(fā)，提升產(chǎn)業(yè)競爭力

政府應及時出臺支持分布式光伏發(fā)電關鍵技術研發(fā)的政策，促進我國分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)競爭軟實力的提升。重點研發(fā)分布式儲能技術，研究先進的儲能設備并加以推廣和應用是我國發(fā)展分布式光伏發(fā)電的戰(zhàn)略性技術需求[7]；推動微電網(wǎng)與虛擬電廠技術的研發(fā)與應用，構建城鎮(zhèn)智能配電系統(tǒng)，逐步解決傳統(tǒng)電力系統(tǒng)與分布式光伏發(fā)電之間的輸配電矛盾。

3.3 完善商業(yè)模式，降低商業(yè)風險

通過完善交易框架內(nèi)的細節(jié)規(guī)則來解決合同能源管理模式存在的電費回收難的問題。例如，分布式光伏發(fā)電開發(fā)商和屋頂業(yè)主可以能源管理合同增加補充條款，為開發(fā)商增加法律授權，允許開發(fā)商在項目運營后調(diào)整合同條款。如果屋頂業(yè)主經(jīng)常拖欠電費，開發(fā)商可以將項目模式從“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”轉變?yōu)椤叭~上網(wǎng)”[8]。政府應鼓勵分布式光伏發(fā)電加快與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合，挖掘用戶需求，創(chuàng)新使用模式，拓展個性化定制，完善用戶體驗，開發(fā)適應新型消費需求的光伏云產(chǎn)品，拓展“光伏+”的應用領域，以解決合同能源管理模式支持系統(tǒng)不成熟以及商業(yè)模式單一、運行效率低等問題。

3.4 完善投融資政策支持體系，解決融資難題

政府應注重財政、稅收、金融政策協(xié)同，增強政策手段之間的協(xié)調(diào)性，將財政、稅收、金融政策三者結合起來，共融共促，互為補充，構建分布式光伏發(fā)電協(xié)調(diào)發(fā)展的政策支持體系，加強政策的執(zhí)行、評估和監(jiān)督體系建設，確保政策實施落到實處，使財稅金融政策的協(xié)同效應最大化。拓寬融資渠道，政府鼓勵相關企業(yè)探索以項目售電收費權和項目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機制，推廣分布式光伏發(fā)電融資租賃，研究發(fā)行綠色債券并建立綠色債券的擔?；?，建立區(qū)域性光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，推進分布式光伏發(fā)電項目資產(chǎn)證券化。同時，完善征信體系并加強授信管理，以改善分布式光伏發(fā)電企業(yè)外部融資環(huán)境。

3.5 優(yōu)化并網(wǎng)服務，加強并網(wǎng)監(jiān)管

政府應不斷簡化分布式光伏發(fā)電項目的并網(wǎng)程序，出臺光伏并網(wǎng)電站等技術標準規(guī)范和實施手冊，針對并網(wǎng)備案難、房產(chǎn)證難以辦理等歷史性問題，政府可以考慮放寬并網(wǎng)條件[9]。此外，還應建立分布式光伏發(fā)電消納能力評估機制，引導分布式光伏發(fā)電與配電網(wǎng)協(xié)調(diào)有序發(fā)展；并加強網(wǎng)絡安全防護體系建設，保障分布式光伏發(fā)電信息安全可靠接入。

3.6 開發(fā)并管理好優(yōu)質(zhì)屋頂資源，促進分布式光伏發(fā)電項目落地

政府通過宣傳推廣、政策激勵等方式提高屋頂業(yè)主開展分布式光伏發(fā)電項目的積極性，分布式光伏發(fā)電項目開發(fā)商應針對不同的屋頂類型設置有針對性的方案。政府還應篩查行政區(qū)劃內(nèi)的優(yōu)質(zhì)屋頂，建立屋頂資源數(shù)據(jù)庫，提高分布式光伏發(fā)電項目的決策效率，構建“互聯(lián)網(wǎng)+光伏”在線交易平臺。

3.7 各方多措并舉，提升消納能力

政府和電力企業(yè)應加快實施清潔能源供暖、電能替代、發(fā)揮需求響應資源優(yōu)勢等，增加分布式光伏發(fā)電就近消納電量[10]。電網(wǎng)企業(yè)應加強落實可再生能源全額保障性收購制度，對最低保障性收購小時數(shù)以外的電量，積極開展各種形式的市場交易；探索跨區(qū)域的電力消納和凈電計量，構建電量直接交易的市場交易體制；提升分布式光伏輸電能力和比重，優(yōu)化電力系統(tǒng)調(diào)度運行。光電企業(yè)應加強儲能技術研發(fā)，提升光伏發(fā)電自發(fā)自用比例。

3.8 搭建智能運維系統(tǒng)，提升運維管理效率

借助信息化智能手段推進分布式光伏智能化集成和運維，提升運維監(jiān)管效率[11]。建立運維責任制度，管理人員定期巡檢，運維人員統(tǒng)一管理。提升運維人員的專業(yè)能力，加強業(yè)務培訓，探索先進的運維方式。

3.9 降低非技術成本，提高光電產(chǎn)業(yè)市場競爭力

光電非技術成本主要包括初始投資、土地租金和稅費、電網(wǎng)接入費用、人力成本、交易成本、前期開發(fā)費用以及融資成本等。光電企業(yè)要不斷降低交易成本，有效利用資源，使交易產(chǎn)生合作剩余。光電企業(yè)還應強化創(chuàng)新驅動，突破非技術成本制約[12]；光電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)應合理部署并網(wǎng)光伏發(fā)電項目，在考慮電網(wǎng)消納和送出基礎上有序推進光電項目開發(fā)；政府明確光伏用地性質(zhì)，統(tǒng)一制定土地的稅費標準，下調(diào)分布式光伏發(fā)電增值稅稅率。

3.10 優(yōu)化管理政策，完善體制機制

政府應出臺相關政策引導分布式光伏發(fā)電有序發(fā)展，加強規(guī)劃、建設、運行等環(huán)節(jié)的管理，優(yōu)化管理體制；制定科學的分布式光伏發(fā)電行業(yè)規(guī)章制度；簡化分布式發(fā)電項目審批程序，構建分布式光伏發(fā)電建設全流程監(jiān)管體制。明晰各執(zhí)行機構的職能，加強各部門的溝通協(xié)作。制定行之有效的政策監(jiān)督機制，以監(jiān)督體系與追責機制相結合，糾正執(zhí)行偏差，各地建立光電產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的監(jiān)督機構，設定處罰機制，完善監(jiān)督體系。

4 完善分布式光伏發(fā)電發(fā)展的法律保障建議

4.1 完善全額保障性收購制度

雖然《可再生能源法》對全額保障性收購制度作出規(guī)定，但實施效果仍達不到預期。政府應針對“供電安全”，出臺規(guī)定詳細列舉收購分布式光伏發(fā)電量達到何種程度屬于危及“供電安全”；為保障分布式光伏發(fā)電的應收盡收，可考慮將“電網(wǎng)覆蓋范圍”的限定取消；明確電網(wǎng)企業(yè)完成收購義務的具體標準；明確電網(wǎng)企業(yè)未履行收購義務應承擔的相關責任。此外，還應建立財稅制度補償電網(wǎng)企業(yè)支出的接網(wǎng)費用，降低電網(wǎng)建設費用，提高電網(wǎng)企業(yè)投資建設分布式光伏發(fā)電、收購分布式光伏發(fā)電量的積極性。

4.2 完善消納責任權重制度

政府應優(yōu)化權重分配方案，細化消納權重指標，明確消納實施路徑；明確電網(wǎng)企業(yè)在未履行可再生能源消納義務時應當承擔的行政責任和民事責任。此外，應完善對超額消納量的規(guī)制。

4.3 完善綠色電力證書交易制度

政府應將對現(xiàn)行綠色電力證書價格進行調(diào)整，將綠色電力證書價格與補貼強度脫鉤，統(tǒng)一綠色電力證書價格體系，讓市場供需關系決定其價格。

4.4 完善需求響應和電能替代制度

政府應明確需求側響應的主體和責任；明確需求側響應電價和激勵機制；完善對需求響應各主體落實情況的考核。在完善電能替代制度方面，政府應健全相關價格補貼制度；加大環(huán)境監(jiān)管力度促進用戶電能替代，即通過提高環(huán)境成本促進用戶進行電能替代；降低電能替代的準入門檻，讓更多電能替代項目滿足應用要求。

4.5 完善電價和補貼制度

政府應完善分布式光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)制度；將分布式光伏發(fā)電上網(wǎng)電價與煤電價格脫鉤。

4.6 健全信息公開與公眾參與制度

一方面，政府應明確分布式光伏發(fā)電信息披露范圍；規(guī)范信息披露和公開方式；強化對信息披露與公開的監(jiān)管，明確政府監(jiān)管機構職能、建立監(jiān)管有效性評估體系；完善處罰以及爭議處理機制。另一方面，政府應鼓勵分布式光伏發(fā)電發(fā)展中的公眾參與，完善公眾舉報制度；完善涉及民眾利益的分布式光伏發(fā)電發(fā)展重大決策的聽證制度[13]。

4.7 完善其他制度與規(guī)定

政府還需要完善碳交易制度、并網(wǎng)制度、輔助服務參與制度等；完善分布式光伏發(fā)電主體相關權利與義務的規(guī)定，并強化其剛性，切實保障分布式光伏發(fā)電用戶和供應商的合法權益。