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    自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度研究

    2023-11-04 06:50:18王佳佳榮冬梅朱紅
    資源導(dǎo)刊 2023年10期
    關(guān)鍵詞:市場(chǎng)準(zhǔn)入農(nóng)地許可

    王佳佳 榮冬梅 朱紅

    土地、礦藏、水、森林、海洋等重要的自然資源和資產(chǎn),不僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)保障和生產(chǎn)要素,更是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)自然資源管理制度改革的不斷深化,完善自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是推進(jìn)各類自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)的前提,有利于進(jìn)一步解決自然資源市場(chǎng)建設(shè)中面臨的問(wèn)題。因此,本文著重研究日本自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入制度框架體系,以期為我國(guó)相關(guān)制度建設(shè)提供借鑒。

    日本自然資源現(xiàn)狀及管理概況

    日本人多地少、資源相對(duì)貧乏。

    在土地資源方面,城市用地面積為1086.8萬(wàn)公頃,約占日本國(guó)土面積的30%;農(nóng)用地面積為434.9萬(wàn)公頃,占日本國(guó)土面積的11.7%。日本林地資源豐富,森林總面積為2504.8萬(wàn)公頃,森林覆蓋率達(dá)66.3%。水資源方面,日本農(nóng)業(yè)用水約占用水總量的67%,工業(yè)用水約占14%,生活用水約占19%。日本漁業(yè)資源也很豐富,是世界漁業(yè)產(chǎn)量最高的地區(qū),占世界漁業(yè)總產(chǎn)量的25%。礦產(chǎn)資源方面,日本礦產(chǎn)資源相對(duì)匱乏,自身不開(kāi)采礦產(chǎn)資源,幾乎所有基本礦產(chǎn)都依賴進(jìn)口。

    日本的自然資源管理從中央到地方保持一致,中央級(jí)部門管理部門主要為內(nèi)閣府、國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、法務(wù)省、環(huán)境省,管理內(nèi)容包括土地資源、林地資源、水資源、漁業(yè)資源等。對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求較為詳細(xì)。日本的各類自然資源開(kāi)發(fā)利用的市場(chǎng)準(zhǔn)入有相關(guān)法律法規(guī)與政策支撐。

    日本自然資源市場(chǎng)準(zhǔn)入具體措施

    土地資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入。一是城市用地準(zhǔn)入。根據(jù)《城市規(guī)劃法》,日本城市用地市場(chǎng)準(zhǔn)入的依據(jù)為城市規(guī)劃的區(qū)域劃分,城市用地按照土地用途分為13類,一旦指定了區(qū)域土地用途類型后,只能根據(jù)準(zhǔn)入規(guī)則建造相應(yīng)類型的建筑物,但地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)制定相關(guān)條例,來(lái)加強(qiáng)或放寬應(yīng)用區(qū)域的準(zhǔn)入限制。二是農(nóng)地資源準(zhǔn)入。根據(jù)日本《農(nóng)地法》規(guī)定,日本農(nóng)地資源準(zhǔn)入規(guī)則因農(nóng)地所在區(qū)域和對(duì)優(yōu)良農(nóng)地劃分差異而各不相同。日本城市農(nóng)地準(zhǔn)入規(guī)則主要分為以下三類:在城市化地區(qū)內(nèi)的農(nóng)地,轉(zhuǎn)用或者買賣農(nóng)地需向市、町、村的農(nóng)業(yè)委員會(huì)申報(bào),無(wú)需許可,但轉(zhuǎn)用面積超過(guò)1000平方米,需要符合《城市規(guī)劃法》規(guī)定;市區(qū)調(diào)整區(qū)內(nèi)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用或者買賣采取許可制度,農(nóng)地轉(zhuǎn)用者必須得到都、道、府、縣知事等的許可,需要符合《城市規(guī)劃法》規(guī)定;若農(nóng)地轉(zhuǎn)用面積超過(guò)4公頃,則需要與農(nóng)林水產(chǎn)大臣進(jìn)行協(xié)商;城市化地區(qū)和市區(qū)調(diào)整區(qū)以外的農(nóng)地轉(zhuǎn)用或者買賣需要許可,若轉(zhuǎn)用面積超過(guò)3000平方米,需要符合《城市規(guī)劃法》規(guī)定;若轉(zhuǎn)用面積超過(guò)4公頃,則需要與農(nóng)林水產(chǎn)大臣進(jìn)行協(xié)商。不同等級(jí)農(nóng)地準(zhǔn)入規(guī)則。為了保護(hù)和有效利用優(yōu)良農(nóng)地,日本對(duì)各類農(nóng)地的準(zhǔn)入限制不同,劃定在農(nóng)業(yè)振興區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)地不準(zhǔn)任意轉(zhuǎn)用;甲種農(nóng)地與一類農(nóng)地,原則上不允許轉(zhuǎn)用;三類農(nóng)地原則上可以轉(zhuǎn)用;二類農(nóng)地則是介于一類農(nóng)地與三類農(nóng)地之間,在三類農(nóng)地上未選到合適土地的情況下,才能進(jìn)行轉(zhuǎn)用許可。此外,農(nóng)業(yè)振興區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)地、甲種農(nóng)地和一類農(nóng)地也有可以轉(zhuǎn)用的情況。同時(shí),凡進(jìn)行以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為目的的土地買賣,必須得到都、道、府、縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)大臣的許可。根據(jù)日本政府規(guī)定,土地資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)遵循《城市規(guī)劃法》《農(nóng)地法》等法律,依據(jù)城市規(guī)劃區(qū)域劃分,通過(guò)對(duì)城市用地和農(nóng)地資源用途進(jìn)行分類,采用詳細(xì)規(guī)劃與許可準(zhǔn)入的管制方式,從而形成相對(duì)完善的日本土地資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

    林地資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入。日本《森林法》將林地分為國(guó)有林和民有林,其中,國(guó)有林是指國(guó)家作為森林所有者的森林和《國(guó)有林管理經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定的森林,民有林是指國(guó)有林以外的森林。日本所有的國(guó)有林均為保護(hù)林(國(guó)有保護(hù)林),民有林有一部分也屬于保護(hù)林(民有保護(hù)林)。對(duì)民有林業(yè)主來(lái)說(shuō),其所有的保護(hù)林采伐和開(kāi)發(fā)會(huì)受到限制,因此可以享受政府給予的減免稅等補(bǔ)貼政策。總的來(lái)看,日本的林地開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入分為兩類,保護(hù)林為保護(hù)公共利益所劃定,開(kāi)發(fā)利用受到嚴(yán)格的限制,民有林開(kāi)發(fā)利用采取許可準(zhǔn)入方式。對(duì)照日本林地準(zhǔn)入清單與負(fù)面準(zhǔn)入清單可發(fā)現(xiàn),可準(zhǔn)入項(xiàng)目基本上為具有較強(qiáng)公益性的項(xiàng)目。

    水資源與漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入。日本河流的水基本上屬于公共資源,針對(duì)水力發(fā)電、農(nóng)業(yè)用水、自來(lái)

    水、工業(yè)用水等特定目的的占用,須得到河流管理者的許可。日本水資源的市場(chǎng)準(zhǔn)入為許可制。根據(jù)國(guó)土交通省的規(guī)定,若想占用河流流水,占用河川區(qū)域內(nèi)的土地,開(kāi)采土石或其他河川出產(chǎn)物,在河川區(qū)域內(nèi)土地上新建、改建或拆除工作物,在河川河口附近的海面上新建、改建或拆除工作物,挖掘河川由區(qū)域內(nèi)的土地,都須得到河川管理者的許可,并獲得許可權(quán)。日本通過(guò)投入量監(jiān)管與技術(shù)監(jiān)管相結(jié)合的方式,建立經(jīng)營(yíng)沿岸漁業(yè)準(zhǔn)入基本條件,即獲得漁業(yè)經(jīng)營(yíng)許可的漁業(yè)權(quán)。日本漁業(yè)資源準(zhǔn)入有多種限制,具體包括:一是輸入控制,通過(guò)限制漁船數(shù)量和規(guī)模、捕撈天數(shù)等來(lái)限制入口處的捕撈壓力;二是規(guī)范捕撈船舶設(shè)備和漁具的規(guī)格,用技術(shù)法規(guī)限制漁獲量;三是對(duì)可捕撈量進(jìn)行規(guī)定。

    啟示與建議

    一是根據(jù)各類自然資源本底,完善自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)法規(guī)與政策,為自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)提供有力支撐。從日本自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入的具體措施可以看出,日本根據(jù)各類自然資源的特點(diǎn)制定差異化市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則,其準(zhǔn)入方式有兩類:一類為規(guī)劃準(zhǔn)入,另一類為許可準(zhǔn)入。自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入清單和負(fù)面準(zhǔn)入清單有相關(guān)法律與政策支撐。日本自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的法律政策完備、規(guī)則清晰,準(zhǔn)入規(guī)則既有剛性管制的法律法規(guī),也有相關(guān)彈性的操作空間。在我國(guó)自然資源市場(chǎng)體系中,《憲法》《民法典》

    《土地管理法》《森林法》《草原法》《水

    法》等法律,以及各類行政法規(guī)等規(guī)范性文件構(gòu)成了各類自然資源管理制度的基礎(chǔ),但存在產(chǎn)權(quán)體系相對(duì)不完整、產(chǎn)權(quán)邊界難以劃分、各類政策法規(guī)龐雜且相對(duì)獨(dú)立等問(wèn)題,使統(tǒng)籌各類自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入有較大的難度。因此,我國(guó)需進(jìn)一步完善各類自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)法律法規(guī)體系,在厘清現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)和政策文件相互關(guān)系的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌規(guī)劃管理各類自然資源,探索建立協(xié)調(diào)各類自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入的剛性管制和彈性操作空間,根據(jù)各類自然資源特征,細(xì)化各類自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入清單與負(fù)面清單,將清單條目與各類相關(guān)法規(guī)相關(guān)聯(lián),進(jìn)一步提升自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。

    二是進(jìn)一步完善自然資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃,為自然資源利用準(zhǔn)入提供基本遵循。日本政府認(rèn)為,自然資源相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃政策需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)和綜合的角度有計(jì)劃地推進(jìn)。在國(guó)家層面政策指導(dǎo)下,日本各類自然資源基本都制訂有相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃,如土地資源方面的《2050年國(guó)家土地宏偉設(shè)計(jì)》,林地資源方面的《國(guó)家森林基本規(guī)劃》,水資源方面的《國(guó)家水資源綜合規(guī)劃》等。日本陸地礦產(chǎn)資源雖然相對(duì)匱乏,但根據(jù)世界形勢(shì)制定了《海洋能源礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃》等一系列礦產(chǎn)資源相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃。目前,我國(guó)主要實(shí)施了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃(2016—2050年)》《全國(guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》等,應(yīng)結(jié)合當(dāng)前國(guó)際情勢(shì),在解析自身發(fā)展現(xiàn)狀和自然資源變化情況的前提下,預(yù)判我國(guó)自然資源發(fā)展趨勢(shì),完善自然資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃政策,設(shè)定自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入綜合遠(yuǎn)景目標(biāo),并根據(jù)目標(biāo)完成情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整,指導(dǎo)自然資源利用準(zhǔn)入相關(guān)制度建設(shè)。

    三是構(gòu)建公共服務(wù)優(yōu)先的自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則體系,為完善自然資源有償使用制度夯實(shí)基礎(chǔ)??v觀日本自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)規(guī)則,可以看出,日本政府對(duì)于特定資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入優(yōu)先考慮的是公益類項(xiàng)目,如交通網(wǎng)絡(luò)相關(guān)設(shè)施、市政基礎(chǔ)相關(guān)設(shè)施等。

    借鑒日本經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)以公共服務(wù)優(yōu)先為基本準(zhǔn)則,在各類自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入中留足公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)生活服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)相關(guān)設(shè)施等空間,將交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施、能源設(shè)施等納入自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入清單,加快構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則體系,保障我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)建設(shè)快速持續(xù)推進(jìn)。(摘編自《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2023年第7期)

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