自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度研究

王佳佳 榮冬梅 朱紅

土地、礦藏、水、森林、海洋等重要的自然資源和資產(chǎn)，不僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)保障和生產(chǎn)要素，更是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)自然資源管理制度改革的不斷深化，完善自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是推進(jìn)各類自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)的前提，有利于進(jìn)一步解決自然資源市場(chǎng)建設(shè)中面臨的問(wèn)題。因此，本文著重研究日本自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入制度框架體系，以期為我國(guó)相關(guān)制度建設(shè)提供借鑒。

日本自然資源現(xiàn)狀及管理概況

日本人多地少、資源相對(duì)貧乏。

在土地資源方面，城市用地面積為1086.8萬(wàn)公頃，約占日本國(guó)土面積的30%；農(nóng)用地面積為434.9萬(wàn)公頃，占日本國(guó)土面積的11.7%。日本林地資源豐富，森林總面積為2504.8萬(wàn)公頃，森林覆蓋率達(dá)66.3%。水資源方面，日本農(nóng)業(yè)用水約占用水總量的67%，工業(yè)用水約占14%，生活用水約占19%。日本漁業(yè)資源也很豐富，是世界漁業(yè)產(chǎn)量最高的地區(qū)，占世界漁業(yè)總產(chǎn)量的25%。礦產(chǎn)資源方面，日本礦產(chǎn)資源相對(duì)匱乏，自身不開(kāi)采礦產(chǎn)資源，幾乎所有基本礦產(chǎn)都依賴進(jìn)口。

日本的自然資源管理從中央到地方保持一致，中央級(jí)部門管理部門主要為內(nèi)閣府、國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、法務(wù)省、環(huán)境省，管理內(nèi)容包括土地資源、林地資源、水資源、漁業(yè)資源等。對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求較為詳細(xì)。日本的各類自然資源開(kāi)發(fā)利用的市場(chǎng)準(zhǔn)入有相關(guān)法律法規(guī)與政策支撐。

日本自然資源市場(chǎng)準(zhǔn)入具體措施

土地資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入。一是城市用地準(zhǔn)入。根據(jù)《城市規(guī)劃法》，日本城市用地市場(chǎng)準(zhǔn)入的依據(jù)為城市規(guī)劃的區(qū)域劃分，城市用地按照土地用途分為13類，一旦指定了區(qū)域土地用途類型后，只能根據(jù)準(zhǔn)入規(guī)則建造相應(yīng)類型的建筑物，但地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)制定相關(guān)條例，來(lái)加強(qiáng)或放寬應(yīng)用區(qū)域的準(zhǔn)入限制。二是農(nóng)地資源準(zhǔn)入。根據(jù)日本《農(nóng)地法》規(guī)定，日本農(nóng)地資源準(zhǔn)入規(guī)則因農(nóng)地所在區(qū)域和對(duì)優(yōu)良農(nóng)地劃分差異而各不相同。日本城市農(nóng)地準(zhǔn)入規(guī)則主要分為以下三類：在城市化地區(qū)內(nèi)的農(nóng)地，轉(zhuǎn)用或者買賣農(nóng)地需向市、町、村的農(nóng)業(yè)委員會(huì)申報(bào)，無(wú)需許可，但轉(zhuǎn)用面積超過(guò)1000平方米，需要符合《城市規(guī)劃法》規(guī)定；市區(qū)調(diào)整區(qū)內(nèi)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用或者買賣采取許可制度，農(nóng)地轉(zhuǎn)用者必須得到都、道、府、縣知事等的許可，需要符合《城市規(guī)劃法》規(guī)定；若農(nóng)地轉(zhuǎn)用面積超過(guò)4公頃，則需要與農(nóng)林水產(chǎn)大臣進(jìn)行協(xié)商；城市化地區(qū)和市區(qū)調(diào)整區(qū)以外的農(nóng)地轉(zhuǎn)用或者買賣需要許可，若轉(zhuǎn)用面積超過(guò)3000平方米，需要符合《城市規(guī)劃法》規(guī)定；若轉(zhuǎn)用面積超過(guò)4公頃，則需要與農(nóng)林水產(chǎn)大臣進(jìn)行協(xié)商。不同等級(jí)農(nóng)地準(zhǔn)入規(guī)則。為了保護(hù)和有效利用優(yōu)良農(nóng)地，日本對(duì)各類農(nóng)地的準(zhǔn)入限制不同，劃定在農(nóng)業(yè)振興區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)地不準(zhǔn)任意轉(zhuǎn)用；甲種農(nóng)地與一類農(nóng)地，原則上不允許轉(zhuǎn)用；三類農(nóng)地原則上可以轉(zhuǎn)用；二類農(nóng)地則是介于一類農(nóng)地與三類農(nóng)地之間，在三類農(nóng)地上未選到合適土地的情況下，才能進(jìn)行轉(zhuǎn)用許可。此外，農(nóng)業(yè)振興區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)地、甲種農(nóng)地和一類農(nóng)地也有可以轉(zhuǎn)用的情況。同時(shí)，凡進(jìn)行以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為目的的土地買賣，必須得到都、道、府、縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)大臣的許可。根據(jù)日本政府規(guī)定，土地資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)遵循《城市規(guī)劃法》《農(nóng)地法》等法律，依據(jù)城市規(guī)劃區(qū)域劃分，通過(guò)對(duì)城市用地和農(nóng)地資源用途進(jìn)行分類，采用詳細(xì)規(guī)劃與許可準(zhǔn)入的管制方式，從而形成相對(duì)完善的日本土地資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

林地資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入。日本《森林法》將林地分為國(guó)有林和民有林，其中，國(guó)有林是指國(guó)家作為森林所有者的森林和《國(guó)有林管理經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定的森林，民有林是指國(guó)有林以外的森林。日本所有的國(guó)有林均為保護(hù)林（國(guó)有保護(hù)林），民有林有一部分也屬于保護(hù)林（民有保護(hù)林）。對(duì)民有林業(yè)主來(lái)說(shuō)，其所有的保護(hù)林采伐和開(kāi)發(fā)會(huì)受到限制，因此可以享受政府給予的減免稅等補(bǔ)貼政策。總的來(lái)看，日本的林地開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入分為兩類，保護(hù)林為保護(hù)公共利益所劃定，開(kāi)發(fā)利用受到嚴(yán)格的限制，民有林開(kāi)發(fā)利用采取許可準(zhǔn)入方式。對(duì)照日本林地準(zhǔn)入清單與負(fù)面準(zhǔn)入清單可發(fā)現(xiàn)，可準(zhǔn)入項(xiàng)目基本上為具有較強(qiáng)公益性的項(xiàng)目。

水資源與漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入。日本河流的水基本上屬于公共資源，針對(duì)水力發(fā)電、農(nóng)業(yè)用水、自來(lái)

水、工業(yè)用水等特定目的的占用，須得到河流管理者的許可。日本水資源的市場(chǎng)準(zhǔn)入為許可制。根據(jù)國(guó)土交通省的規(guī)定，若想占用河流流水，占用河川區(qū)域內(nèi)的土地，開(kāi)采土石或其他河川出產(chǎn)物，在河川區(qū)域內(nèi)土地上新建、改建或拆除工作物，在河川河口附近的海面上新建、改建或拆除工作物，挖掘河川由區(qū)域內(nèi)的土地，都須得到河川管理者的許可，并獲得許可權(quán)。日本通過(guò)投入量監(jiān)管與技術(shù)監(jiān)管相結(jié)合的方式，建立經(jīng)營(yíng)沿岸漁業(yè)準(zhǔn)入基本條件，即獲得漁業(yè)經(jīng)營(yíng)許可的漁業(yè)權(quán)。日本漁業(yè)資源準(zhǔn)入有多種限制，具體包括：一是輸入控制，通過(guò)限制漁船數(shù)量和規(guī)模、捕撈天數(shù)等來(lái)限制入口處的捕撈壓力；二是規(guī)范捕撈船舶設(shè)備和漁具的規(guī)格，用技術(shù)法規(guī)限制漁獲量；三是對(duì)可捕撈量進(jìn)行規(guī)定。

啟示與建議

一是根據(jù)各類自然資源本底，完善自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)法規(guī)與政策，為自然資源市場(chǎng)體系建設(shè)提供有力支撐。從日本自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入的具體措施可以看出，日本根據(jù)各類自然資源的特點(diǎn)制定差異化市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，其準(zhǔn)入方式有兩類：一類為規(guī)劃準(zhǔn)入，另一類為許可準(zhǔn)入。自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入清單和負(fù)面準(zhǔn)入清單有相關(guān)法律與政策支撐。日本自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的法律政策完備、規(guī)則清晰，準(zhǔn)入規(guī)則既有剛性管制的法律法規(guī)，也有相關(guān)彈性的操作空間。在我國(guó)自然資源市場(chǎng)體系中，《憲法》《民法典》

《土地管理法》《森林法》《草原法》《水

法》等法律，以及各類行政法規(guī)等規(guī)范性文件構(gòu)成了各類自然資源管理制度的基礎(chǔ)，但存在產(chǎn)權(quán)體系相對(duì)不完整、產(chǎn)權(quán)邊界難以劃分、各類政策法規(guī)龐雜且相對(duì)獨(dú)立等問(wèn)題，使統(tǒng)籌各類自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入有較大的難度。因此，我國(guó)需進(jìn)一步完善各類自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)法律法規(guī)體系，在厘清現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)和政策文件相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃管理各類自然資源，探索建立協(xié)調(diào)各類自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入的剛性管制和彈性操作空間，根據(jù)各類自然資源特征，細(xì)化各類自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入清單與負(fù)面清單，將清單條目與各類相關(guān)法規(guī)相關(guān)聯(lián)，進(jìn)一步提升自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。

二是進(jìn)一步完善自然資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，為自然資源利用準(zhǔn)入提供基本遵循。日本政府認(rèn)為，自然資源相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃政策需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)和綜合的角度有計(jì)劃地推進(jìn)。在國(guó)家層面政策指導(dǎo)下，日本各類自然資源基本都制訂有相應(yīng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，如土地資源方面的《2050年國(guó)家土地宏偉設(shè)計(jì)》，林地資源方面的《國(guó)家森林基本規(guī)劃》，水資源方面的《國(guó)家水資源綜合規(guī)劃》等。日本陸地礦產(chǎn)資源雖然相對(duì)匱乏，但根據(jù)世界形勢(shì)制定了《海洋能源礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃》等一系列礦產(chǎn)資源相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃。目前，我國(guó)主要實(shí)施了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016—2050年）》《全國(guó)水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》等，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前國(guó)際情勢(shì)，在解析自身發(fā)展現(xiàn)狀和自然資源變化情況的前提下，預(yù)判我國(guó)自然資源發(fā)展趨勢(shì)，完善自然資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃政策，設(shè)定自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入綜合遠(yuǎn)景目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)完成情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，指導(dǎo)自然資源利用準(zhǔn)入相關(guān)制度建設(shè)。

三是構(gòu)建公共服務(wù)優(yōu)先的自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則體系，為完善自然資源有償使用制度夯實(shí)基礎(chǔ)?？v觀日本自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)規(guī)則，可以看出，日本政府對(duì)于特定資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入優(yōu)先考慮的是公益類項(xiàng)目，如交通網(wǎng)絡(luò)相關(guān)設(shè)施、市政基礎(chǔ)相關(guān)設(shè)施等。

借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)以公共服務(wù)優(yōu)先為基本準(zhǔn)則，在各類自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入中留足公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)生活服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)相關(guān)設(shè)施等空間，將交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施、能源設(shè)施等納入自然資源開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入清單，加快構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則體系，保障我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)建設(shè)快速持續(xù)推進(jìn)。（摘編自《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2023年第7期）