基層治理現(xiàn)代化與牧區(qū)生態(tài)振興互嵌發(fā)展探索
——基于內(nèi)蒙古新巴爾虎右旗的調(diào)查

包娜娜

(內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院公共管理研究所,內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

基層治理體系現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ),治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。牧區(qū)基層治理是基層治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要方面,也是特色內(nèi)容。牧區(qū)作為中國農(nóng)村的一個(gè)特殊區(qū)域,肩負(fù)著邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和生態(tài)安全屏障的重要作用。草原牧區(qū)與農(nóng)區(qū)的農(nóng)耕運(yùn)作方式不同,草原自然環(huán)境脆弱,具有易破壞而不易修復(fù)的特點(diǎn)[1]。為遏制草原生態(tài)惡化,國家從2011年起對 8個(gè)主要草原牧區(qū)省份以及5個(gè)非主要牧區(qū)省的36個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)[2]縣實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策,通過禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度實(shí)現(xiàn)了草原生態(tài)的修復(fù)。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭褜?shí)施10年,基本形成了牧區(qū)人與自然和諧發(fā)展的局面。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,除了草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咄?如何合理科學(xué)利用草場,如何激發(fā)牧民對于草原生態(tài)保護(hù)的內(nèi)生動力,進(jìn)而破解草原生態(tài)保護(hù)和牧區(qū)發(fā)展的矛盾,實(shí)現(xiàn)牧區(qū)生態(tài)振興與牧區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的共贏,是該課題研究的背景和起點(diǎn)。

因生產(chǎn)方式不同導(dǎo)致牧區(qū)與農(nóng)區(qū)之間的差異,牧區(qū)發(fā)展問題包括基層治理具有復(fù)雜性、特殊性和獨(dú)特性,牧區(qū)基層治理對于牧區(qū)基層秩序穩(wěn)定非常重要?！安菪箅p承包”無法從根本上解決草原生態(tài)保護(hù)和牧民增收之間的矛盾,而改變分散經(jīng)營模式、建立新型組織關(guān)系或可成為草原生態(tài)建設(shè)的突破口[3]。牧區(qū)基層治理與生態(tài)振興的研究有極大的深入探索空間。因此,課題組于2021年10月11—16日和2022年8月20—25日分別前往呼倫貝爾市新巴爾虎右旗進(jìn)行調(diào)研。新右旗作為典型草原地區(qū),也是牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)地區(qū),在探索牧區(qū)現(xiàn)代化與基層治理創(chuàng)新方面做了諸多探索,通過創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營組織形式“破解圍欄、共享草場”,形成了“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的獨(dú)特模式,并在2019年被評為“全國鄉(xiāng)村治理示范村”,為草原牧區(qū)基層治理和生態(tài)振興協(xié)調(diào)互嵌發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 牧區(qū)基層治理與草原生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)狀

1.1 牧區(qū)基層治理的現(xiàn)狀

1.1.1公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給存在短板。內(nèi)蒙古草原牧區(qū)地廣人稀,行政區(qū)域面積跨度大,使得基礎(chǔ)公共服務(wù)服務(wù)半徑大、供給不足。地理位置形成的“邊、偏、遠(yuǎn)”地區(qū)的牧戶家庭在電力、手機(jī)通信和互聯(lián)網(wǎng)等方面都沒有完全普及,僅能通過太陽能和風(fēng)能支撐家庭生活用電,沒有能支持機(jī)械設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)的生產(chǎn)用電供給,難以實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)現(xiàn)代化養(yǎng)殖。

1.1.2草原生態(tài)保護(hù)與牧民持續(xù)生計(jì)間的矛盾。當(dāng)前畜牧業(yè)養(yǎng)殖方式依然粗放,以傳統(tǒng)散養(yǎng)為主,沒有形成標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模生態(tài)養(yǎng)殖。生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策在一定程度上給予牧民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,但并不能完全抵消牧民牲畜減少帶來的經(jīng)濟(jì)損失,由于“禁牧不禁養(yǎng)”,牲畜數(shù)量沒有減少,并未達(dá)到引導(dǎo)牧民主動實(shí)現(xiàn)草畜平衡的目的。如何把草原生態(tài)治理與推進(jìn)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)有機(jī)統(tǒng)一,推進(jìn)草原生態(tài)和畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)同發(fā)展,是推進(jìn)牧區(qū)現(xiàn)代化過程中需要解決的重要問題。

1.1.3人口空心化問題突出,基層黨組織人才匱乏。牧區(qū)人口流失與人才短缺并存,人口空心化和老齡化帶來基層治理人才不足,嘎查“兩委”干部年齡普遍較大,可以培養(yǎng)的年輕后備干部有限?；鶎庸ぷ鞣彪s,收入不高,難以激發(fā)基層干部的干事熱情。對標(biāo)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的新要求,部分基層干部帶頭意識不強(qiáng),有致富愿望,但是致富辦法不多、思路不寬、缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)合作社過程中,懂經(jīng)營、善管理的專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏,具有理論知識和新科技知識的浩特長很少,經(jīng)營管理、法律、金融等專業(yè)技術(shù)人員幾乎沒有,難以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

1.1.4牧民自主性不足,難以激發(fā)內(nèi)生動力。受歷史、地理和環(huán)境等因素影響,牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一,主要為傳統(tǒng)畜牧業(yè),規(guī)模化的第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營較少,部分地區(qū)開展了奶制品加工和旅游等經(jīng)營,但總體上牧業(yè)現(xiàn)代化仍是處于起步階段。牧區(qū)群眾對于參與合作社、聯(lián)戶開展草原網(wǎng)圍欄并網(wǎng)經(jīng)營的參與度不高,存在“等、靠、要”思想,難以有效地組織牧民廣泛合作,牧民群眾積極主動參與草原生態(tài)保護(hù)、牧區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的主人翁意識不足。

1.1.5基層治理決策機(jī)制與參與機(jī)制不完善。牧區(qū)草場承包到戶后,牧民長期居住在自己的草場上,不依賴集體的管理,導(dǎo)致牧民對于集體的依賴性變?nèi)?使得基層政府對于牧民的管理趨于形式化。由于牧區(qū)地廣人稀,受地域、通信等條件所限,集中開會或開展活動難度較大且成本很高,牧民對于牧民大會、代表大會、選舉大會以及嘎查委員會等會議無法及時(shí)得到通知,參加率低[4]。牧民參與意識不強(qiáng)、組織化程度不高、召集牧民會議難、監(jiān)督委員會作用發(fā)揮不夠等問題不同程度存在,嘎查干部在處理集體事務(wù)時(shí)程序意識淡薄,導(dǎo)致基層民主決策和參與不到位。

1.2 草原生態(tài)建設(shè)情況

1.2.1草場產(chǎn)權(quán)制度歷史沿革。草場的產(chǎn)權(quán)制度的變遷對于草原生態(tài)以及牧區(qū)基層治理走向有著重要影響。牧區(qū)草原產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)歷了早期的封建領(lǐng)主私有變?yōu)槊褡骞?到“草畜雙承包”和 “雙權(quán)一制”,再到新型合作經(jīng)濟(jì)組織[5]。隨之牧區(qū)基層治理由封建社會的“雙軌政治” 到新中國成立后的民族區(qū)域自治制度的確定和社會主義改造,到改革開放后形成“鄉(xiāng)政村治”格局[6],再到新時(shí)代的“多元主體共治共建”。牧區(qū)產(chǎn)業(yè)政策由注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”,并在新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)全面振興,這是牧區(qū)基層治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與走向。

1.2.2草原生態(tài)建設(shè)情況。內(nèi)蒙古草原面積占自治區(qū)土地總面積的64%,占全國草原面積的1/5,是我國北方生態(tài)安全屏障的重要組成部分。草原生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能比較單一,容易受外部環(huán)境的變動和破壞,同時(shí)畜牧業(yè)的脆弱性也是受草原生態(tài)系統(tǒng)的影響。草原生態(tài)建設(shè)與畜牧業(yè)發(fā)展相互依存,轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式是草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的有效途徑。從歷史上看,畜牧業(yè)發(fā)展方式經(jīng)歷了傳統(tǒng)游牧到定居游牧再到定居定牧的轉(zhuǎn)變。草原產(chǎn)權(quán)制度的變革、生活方式的轉(zhuǎn)變和不合理的圍欄行為等導(dǎo)致了草原退化。從20世紀(jì)80年代開始牧區(qū)發(fā)展的牧業(yè)與草地有限的載畜能力的矛盾凸顯,草原退化沙化現(xiàn)象出現(xiàn)并愈發(fā)嚴(yán)重,一些優(yōu)勢物種和優(yōu)良牧草發(fā)生減少,由于體制上草場承包到戶,畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式粗放,牲畜數(shù)量嚴(yán)重超載。因此從2000年起,草原全面實(shí)施禁牧、休輪牧制度,實(shí)施草原生態(tài)工程,堅(jiān)持以草定畜,由數(shù)量型向效益型畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變。其中,2011年開始實(shí)行草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策,目前已完成兩輪的獎(jiǎng)補(bǔ),內(nèi)蒙古自治區(qū)2 700萬hm2沙化退化草原通過禁牧得以休養(yǎng)生息,4 100萬hm2草原通過草畜平衡得以合理利用[7],草原生態(tài)安全屏障初步建立,形成牧區(qū)人與自然和諧發(fā)展的局面。但畜牧業(yè)發(fā)展和草原生態(tài)保護(hù)的矛盾依舊,草場碎片化、過度放牧、超載放牧的問題不同程度存在,探索科學(xué)利用草場資源的新模式,形成草原生態(tài)保護(hù)和畜牧業(yè)發(fā)展的雙贏是牧區(qū)現(xiàn)代化和生態(tài)振興的共同目標(biāo)。

2 基層治理與牧區(qū)生態(tài)振興互嵌的實(shí)踐探索——新巴爾虎右旗“芒來模式”

新右旗芒來嘎查作為自治區(qū)牧區(qū)現(xiàn)代化的4個(gè)試點(diǎn)之一,通過“破解圍欄”“共享草場”的模式,實(shí)現(xiàn)了畜牧業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化和綠色化發(fā)展,改善草原生態(tài)環(huán)境的同時(shí),實(shí)現(xiàn)了牧民增收和共同富裕,破解了牧區(qū)發(fā)展與草原生態(tài)保護(hù)間的矛盾,實(shí)現(xiàn)了牧區(qū)現(xiàn)代化與生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展的雙贏。

2.1 主要做法作為新右旗首個(gè)牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)建設(shè)嘎查,克爾倫蘇木芒來嘎查堅(jiān)持以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向,將“生態(tài)+”發(fā)展模式融入牧區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展全過程,形成了牧區(qū)基層生態(tài)治理的“芒來”模式。針對草場承包到戶的嘎查,以草場和牲畜折股入社,拆除優(yōu)化網(wǎng)圍欄,整合全嘎查草場2.600萬hm2,吸納牧民88戶267人,整合牲畜5 800頭匹只,采取劃區(qū)輪牧、整體經(jīng)營的牧區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展新模式,按股分紅,有效解決了牧民一家一戶單獨(dú)經(jīng)營所帶來的草場面積小、畜牧業(yè)生產(chǎn)成本高、市場競爭力弱等弊端,大大提高了牧民收入,實(shí)現(xiàn)牧民共同富裕。優(yōu)化整合連片草場1.087萬hm2,科學(xué)調(diào)整設(shè)置13個(gè)放牧點(diǎn),通過四季輪牧方式合理利用草場資源,不斷加強(qiáng)草牧場修復(fù)和治理,有效改善草原生態(tài)環(huán)境,芒來嘎查牧草長勢同比上升,草群密度同比增加,植被覆蓋度和平均高度均優(yōu)與周邊嘎查。

2.2 主要成效

2.2.1整合利用草場,實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)修復(fù)。芒賚畜牧專業(yè)合作社合理拆除優(yōu)化網(wǎng)圍欄96 km,并劃分春、夏、秋、冬營地和打草場五大生產(chǎn)區(qū)塊,打破原來碎片化網(wǎng)圍欄分割,恢復(fù)傳統(tǒng)的四季輪牧,依托大數(shù)據(jù)平臺和智慧放牧,科學(xué)分析合作社草場優(yōu)勢、產(chǎn)量以及草類結(jié)構(gòu)等,不斷加強(qiáng)草牧場修復(fù)和治理,促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。芒來嘎查鮮草產(chǎn)量從2020年的195.43 g/m2增長為2021年的255.13 g/m2,同比增長30.54%;植被蓋度從2020年的58%增長為2021年的62%,同比增長4%;草群平均高度從2020年的25 cm增長為2021年的28 cm,同比增長3 cm。牧草長勢呈逐年上升趨勢,草群密度逐年增加,多種優(yōu)質(zhì)牧草比例增加,使草原自我更新恢復(fù)能力明顯提升,草原生態(tài)環(huán)境得到有效改善,生態(tài)效益顯著。

2.2.2建立股份合作社,發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè),實(shí)現(xiàn)牧民共同富裕。強(qiáng)化畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐,促進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變和牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,加快推進(jìn)畜牧業(yè)規(guī)?；l(fā)展,實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)現(xiàn)代集約化經(jīng)營。2021年,芒賚畜牧專業(yè)合作社實(shí)現(xiàn)年收入550.60萬元,合作社牲畜增至8 346只(頭,匹),牲畜資產(chǎn)價(jià)值為827.46萬元,合作社資產(chǎn)總額達(dá)到2 875.16萬元。社員生產(chǎn)性支出減少,蘇木為19個(gè)試點(diǎn)嘎查累計(jì)建設(shè)棚圈31座、儲草庫5座、青貯窖3座,全面提升嘎查生產(chǎn)發(fā)展能力和防災(zāi)抗災(zāi)能力。牧民人均可支配收入逐年增加,保障了社員的利益享受權(quán)。同時(shí),堅(jiān)持“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”[8],優(yōu)化草牧場資源,充分發(fā)揮傳統(tǒng)游牧文化底蘊(yùn),加快休閑體驗(yàn)型草原生態(tài)旅游發(fā)展,建設(shè)“克魯倫”營地,短期試運(yùn)營收入20余萬元,顯現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)撃?實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)與優(yōu)勢特色畜牧業(yè)發(fā)展的雙贏。同時(shí)由于股份制合作社的成立,優(yōu)化整合勞動力資源,使牧民身份實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變,從傳統(tǒng)牧民變?yōu)楹献魃绻蓶|,部分股東受雇于合作社變?yōu)槁殬I(yè)牧民,剩余勞動力向民族奶制品加工、民族工藝品加工、草原生態(tài)旅游轉(zhuǎn)移,呈現(xiàn)較好的社會效益。

2.2.3補(bǔ)齊公共服務(wù)短板,打造生態(tài)宜居環(huán)境。由于牧區(qū)地廣人稀,公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給難以全面覆蓋,而合作社整合了46.0%的嘎查草場、吸納54.6%的牧戶入社,實(shí)現(xiàn)了畜牧業(yè)經(jīng)營規(guī)?；湍撩窠M織化,提升了嘎查轄區(qū)水、電、路、網(wǎng)等基本建設(shè)的可及性。芒來嘎查實(shí)現(xiàn)了清潔能源采暖設(shè)備的安裝、芒來嘎查至X909線公路建設(shè)保障完工、“智慧廣電”寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋與服務(wù)工程有效實(shí)施,散居牧民2 000余戶因此受益。深入開展人居環(huán)境整治工作,以“人居環(huán)境”試點(diǎn)蘇木為抓手,重點(diǎn)開展垃圾治理、改水改廁等工作,2021年上半年共計(jì)出動250余人次,70車次,清理生活垃圾約6 t。新舊自來水管道并網(wǎng)108戶,安裝凈水器662戶,續(xù)建集中飲水水源地2處,有效解決居民飲水安全問題。推進(jìn)牧區(qū)廁改革命,新建水沖式廁所39戶,旱廁40戶,提高了衛(wèi)生廁所的普及率,牧區(qū)人居環(huán)境顯著改善。

2.2.4創(chuàng)新社會治理模式,確保鄉(xiāng)村治理有效。堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先的鄉(xiāng)村治理體系,提升基層綜合治理能力。規(guī)劃嘎查財(cái)務(wù)管理,嘎查級財(cái)務(wù)集中核算中心高效發(fā)揮職能,保障嘎查“三級”管理規(guī)范、使用合規(guī)。芒來嘎查所在的克爾倫蘇木 100%實(shí)現(xiàn)嘎查、社區(qū)黨組織書記“一肩挑”,修訂嘎查社區(qū)村規(guī)民約,2021年芒來嘎查被評為全國鄉(xiāng)村治理示范村。加大法律法規(guī)宣傳力度,聘任蘇木級法律顧問,推選34名嘎查社區(qū)級“法律明白人”,推進(jìn)嘎查社區(qū)依法、民主管理。注重鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè),廣泛宣傳先進(jìn)典型事跡,2020年,芒來嘎查支部書記米吉格道爾吉榮獲“全國勞動模范”稱號。

3 牧區(qū)治理與生態(tài)振興互嵌發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

3.1 黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證,基層黨建的治理資源與牧區(qū)生態(tài)振興相互促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國基層治理的最顯著特征?；鶎狱h建的治理資源包括上級賦予的政策、項(xiàng)目、資金等支持[9],與牧區(qū)產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興發(fā)展相互促進(jìn)。新右旗牧區(qū)現(xiàn)代化的實(shí)踐作為全區(qū)試點(diǎn),是在強(qiáng)大的政策推動下進(jìn)行的,試點(diǎn)建設(shè)過程中獲得了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支持。從2018年新右旗確定為全區(qū)首批牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)以來,新右旗成立牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班,統(tǒng)籌推進(jìn)牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)工作。制定了《牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)建設(shè)方案》和相關(guān)規(guī)章制度,編制了《新巴爾虎右旗牧區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃(2019—2035)》,建立聯(lián)席會議制度,確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。至2020年全區(qū)牧區(qū)現(xiàn)代化現(xiàn)場會在新右旗召開時(shí),新右旗完成了19個(gè)試點(diǎn)嘎查合作社組建工作,整合資金11.9億元,完成生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生領(lǐng)域試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目59個(gè),開工建設(shè)27個(gè),完成投資達(dá)7.6億元。

3.2 發(fā)揮合作社參與基層治理的作用,實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益共贏農(nóng)牧民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社是目前鄉(xiāng)村社會中實(shí)力最強(qiáng)、影響力最廣的社會組織形態(tài),是牧民自治的重要組成部分,農(nóng)牧民合作社的發(fā)展有助于凝聚各方力量。目前,芒來嘎查將全部集體經(jīng)營性資產(chǎn)投入新型股份專業(yè)合作社中,牧民入社率達(dá)54.6%,牲畜整合率達(dá)到42.1%,嘎查草場整合率達(dá)46.0%。雖然合作社中大多數(shù)入股的為中小牧戶,但是客觀上解決了草場碎片化問題,恢復(fù)傳統(tǒng)的四季輪牧。通過以草定畜,科學(xué)放牧,解決了超載放牧和過度放牧的問題,化解了生產(chǎn)過程個(gè)體化與傳統(tǒng)互惠互助文化的矛盾,傳承和發(fā)揚(yáng)了草原文化中對草原生態(tài)保護(hù)的傳統(tǒng),實(shí)現(xiàn)了草原植被覆蓋度和單位產(chǎn)草量的持續(xù)提升。同時(shí),合作社提升了畜牧業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?將原子化的牧民組織起來,加強(qiáng)了牧民間的聯(lián)系和合作,基層治理主體在其中更容易發(fā)揮作用,彌補(bǔ)制度上存在的不足,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益共贏。

3.3 科學(xué)規(guī)范的制度體系建設(shè)為基層治理提供重要保障合作社作為新型組織形式參與基層治理過程中,有科學(xué)規(guī)范的制度體系保障。首先,草場網(wǎng)圍欄的拆除是以牧民入社分股為前提和條件,在嚴(yán)格執(zhí)行草畜平衡政策基礎(chǔ)上,成員加入合作社時(shí)以1.333 hm2草場加1只羊(1 300元)計(jì)為一個(gè)出資單位(1股),嘎查集體草場和牲畜以相同方式投資,根據(jù)法律、法規(guī)及國家集體產(chǎn)權(quán)制度為改革方案,核算分配后計(jì)入合作社出資總額。股值計(jì)算是從當(dāng)?shù)啬羺^(qū)實(shí)際情況出發(fā),對需要入股的草場及牛馬羊等牲畜進(jìn)行科學(xué)的價(jià)格評定,經(jīng)社員大會集體討論通過后予以公布實(shí)施。合作社還出臺了《畜牧業(yè)專業(yè)合作社章程》《畜群評估辦法》等規(guī)范性文件,構(gòu)成了嘎查管理的制度文本,實(shí)現(xiàn)了科學(xué)有效的治理。

3.4 選拔、引進(jìn)優(yōu)秀帶頭人,有效組織和動員牧民參與基層治理基層治理的核心是組織和動員群眾解決基層事務(wù)。作為農(nóng)村牧區(qū)各類組織的領(lǐng)導(dǎo)核心,嘎查領(lǐng)導(dǎo)班子和帶頭人尤為關(guān)鍵,直接決定了牧區(qū)基層治理與牧區(qū)鄉(xiāng)村振興的成效。芒來嘎查之所以能夠拆除網(wǎng)圍欄、整合草場、建立合作社,與嘎查支部書記米吉格道爾吉的努力和付出分不開。2006年米書記從大學(xué)畢業(yè)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),一路從嘎查達(dá)做到嘎查書記,他是非常優(yōu)秀的嘎查黨支部書記,也是嘎查里有想法、懂經(jīng)營的能人大戶,他個(gè)人能力強(qiáng)、素質(zhì)高,在牧民中有很高的威望,因此拆除網(wǎng)圍欄和合作社組建過程中牧民群眾的參與度很高。全嘎查115戶牧民中,除了27戶大戶外,其余88戶均加入了合作社,真正地保障了牧區(qū)治理的牧民主體地位。米書記破解了嘎查村黨組織在牧民中威信不高的問題,在充分發(fā)揮牧民自治的前提下,將共同協(xié)商、民主決策、道德規(guī)范等有效結(jié)合,使得嘎查“兩委”可以有效組織和引導(dǎo)農(nóng)牧民參與基層治理,提升基層治理效能。

3.5 科技賦能草原牧區(qū),技術(shù)治理嵌入牧區(qū)生態(tài)治理遠(yuǎn)程放牧、電子網(wǎng)圍欄和生態(tài)大數(shù)據(jù)平臺等一批現(xiàn)代化產(chǎn)品在牧業(yè)生產(chǎn)中逐步得到應(yīng)用。合作社整合資金建設(shè)服務(wù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施,推進(jìn)遠(yuǎn)程放牧等信息手段應(yīng)用,牧民可以通過手機(jī)實(shí)現(xiàn)牧場影像實(shí)時(shí)查看,還能遠(yuǎn)程操作為牛羊飲水點(diǎn)水槽自動上水。同時(shí)還安裝了自動數(shù)羊系統(tǒng)、羊自動分欄稱重、牛保定自動稱重和草場自動門等智能設(shè)備,極大解放了勞動力,提高生產(chǎn)效率。芒來嘎查依托大數(shù)據(jù)平臺智慧放牧,科學(xué)分析合作社草場優(yōu)勢、產(chǎn)量以及草類結(jié)構(gòu)等,通過四季輪牧方式合理利用草牧場資源,不斷加強(qiáng)草牧場修復(fù)和治理,促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

4 牧區(qū)治理現(xiàn)代化與生態(tài)振興互嵌發(fā)展的可為路徑

“芒來模式”不僅是畜牧業(yè)生產(chǎn)組織方式現(xiàn)代化的成功,也是牧區(qū)基層治理與生態(tài)振興協(xié)同互嵌發(fā)展的有益探索。

4.1 主體互嵌,以基層黨組織為核心,以村民自治為主體生態(tài)環(huán)境是一種特殊的公共產(chǎn)品,各類利益相關(guān)主體既是享用者,同時(shí)也是維護(hù)者。因此,在草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程中需要多元主體的有序參與,其中最重要的是最大限度地調(diào)動牧民的積極性、主動性和創(chuàng)造性,這是統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化和牧區(qū)生態(tài)振興的切入點(diǎn)[10]。牧區(qū)基層治理的主體是廣大農(nóng)牧民群眾,在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化和牧區(qū)生態(tài)振興的過程中,應(yīng)增強(qiáng)基層黨組織的組織力,強(qiáng)化牧區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心功能,探索“黨支部領(lǐng)辦合作社”模式,把基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)全面融入牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層治理當(dāng)中。有效組織牧民群眾,構(gòu)建起牧民群眾廣泛參與的基層治理和草原生態(tài)保護(hù)格局,使他們成為基層治理最廣泛的參與者和牧區(qū)生態(tài)振興最大的受益者。

4.2 制度互嵌,通過制度吸納和整合實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制創(chuàng)新當(dāng)前的草原生態(tài)治理主要是以國家主導(dǎo)的草畜承包、禁牧休牧、生態(tài)移民、牧區(qū)城鎮(zhèn)化等一系列自上而下的政策施行,以實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境的再造。政府通過牧區(qū)城鎮(zhèn)化的方式引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)移,同時(shí)通過發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)的方式創(chuàng)造就業(yè)崗位,引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)變生計(jì)方式。與由政府推動不同,芒來嘎查由牧民自發(fā)創(chuàng)立“集體經(jīng)濟(jì)組織+專業(yè)合作社”的新型生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制,成立新型股份制畜牧專業(yè)合作社,解放勞動力進(jìn)城從事第二、三產(chǎn)業(yè)。同時(shí),嘎查通過整合草場和融合一二三產(chǎn),探索出符合地區(qū)草原特點(diǎn)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和傳統(tǒng)牧業(yè)生計(jì)的轉(zhuǎn)型,提升了牧區(qū)的組織化程度和自治能力。

4.3 過程互嵌,“三治”融合,激發(fā)牧民生態(tài)文化自覺草原生態(tài)治理是具有正外部性的公共活動,需要牧民的廣泛參與。在草原流轉(zhuǎn)和生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)過程中,草原的經(jīng)濟(jì)功能增強(qiáng),進(jìn)而強(qiáng)化了牧民對于草原資本化的意識,而不是以往更關(guān)注草原生態(tài)價(jià)值和生計(jì)意義。因此要著力改變牧民心中“資本化自然”觀念[11],充分挖掘草原生態(tài)的社會文化功能,激發(fā)牧民生態(tài)文化自覺。牧民與草原是生命共同體,依賴國家權(quán)威模式的草原生態(tài)治理,割裂開了牧民對于草原生態(tài)保護(hù)的傳統(tǒng)知識和治理能力。在草原生態(tài)振興過程中,應(yīng)該重新審視牧民在過程中的角色,依靠牧民之間較強(qiáng)的互惠和信任關(guān)系,發(fā)揮牧民的主觀能動性。牧民利用本土知識、社會資本、互惠觀點(diǎn)等維持社會秩序,用法治手段來厘清各相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)邊界,以更好地保護(hù)和平衡公共利益和個(gè)體利益,實(shí)現(xiàn)基層治理。

4.4 權(quán)責(zé)互嵌,形成草原生態(tài)治理共同體草場作為一種準(zhǔn)公共品,不能忽略其連片性和生態(tài)上的不可分割性。雖然草場資源被網(wǎng)圍欄分割成碎片,但是并沒有割斷草場的連片性和牧戶之前的關(guān)聯(lián),比如一家草場沙化,就可能危及其他家。因此,在基層治理過程中重視草場的私人物品性質(zhì)之外,從草場的排他性角度出發(fā),更需要對草場進(jìn)行合理使用和監(jiān)督管理。芒賚畜牧專業(yè)合作社以草場和牲畜入股,形成了草場由股份合作社統(tǒng)一管理和經(jīng)營的模式,使牧民由擁有草場的使用權(quán)轉(zhuǎn)變成擁有合作社整體草場的股權(quán),草原生態(tài)的改善與合作社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān),而合作社的發(fā)展與每個(gè)社員的收益正相關(guān),因此通過引導(dǎo)牧民參與同自身利益密切相關(guān)的項(xiàng)目和事務(wù)來激發(fā)其參與草原生態(tài)治理的積極性,更利于草場的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。