科技財(cái)政助推中國(guó)技術(shù)進(jìn)步的機(jī)制及創(chuàng)新路徑研究
——基于企業(yè)生命周期視角

周羽中，王黎明，王 倫，3

(1.浙江工商大學(xué) 工商管理學(xué)院，浙江 杭州 310000；2.山東理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 淄博 255012；3.云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 商學(xué)院，云南 昆明 650000)

一、引言

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，加大多元化科技投入，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度；提升科技投入效能，深化財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)分配使用機(jī)制改革，激發(fā)創(chuàng)新活力?！遍L(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)技術(shù)進(jìn)步的支持力度不斷加大，從中央到地方政府層面都建立了一套包括政府研發(fā)補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等在內(nèi)的政策支持體系[1]。以財(cái)政科技投入為例，據(jù)《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，國(guó)家財(cái)政科技投入從2012年的5 600.1億元增長(zhǎng)到2021年的10 766.7億元，年均增長(zhǎng)超9%；其中，中央財(cái)政科技投入從2012年的2 613.6億元增長(zhǎng)到2021年的3 794.9億元，年均增長(zhǎng)4.5%；地方財(cái)政科技投入從2012年的2 986.5億元增長(zhǎng)到2021年的6 971.8億元，年均增長(zhǎng)13.3%①。強(qiáng)有力的科技財(cái)政政策顯著推動(dòng)了中國(guó)技術(shù)進(jìn)步，但依然存在一些問(wèn)題制約著科技財(cái)政體系發(fā)揮效能。隨著國(guó)際高尖端技術(shù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)一步加劇，探索科技財(cái)政助推我國(guó)技術(shù)進(jìn)步的路徑成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要選擇。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者也從多視角對(duì)科技財(cái)政與技術(shù)創(chuàng)新效果進(jìn)行了研究。從財(cái)政補(bǔ)助促進(jìn)企業(yè)融資規(guī)模視角，COLOMBO等(2012)研究發(fā)現(xiàn)，政府資助不僅可以使企業(yè)獲得無(wú)償資金，而且還可以起到認(rèn)證作用，幫助企業(yè)吸引更多的外部資金投入，拓展融資渠道[2]；從財(cái)政補(bǔ)助的結(jié)構(gòu)視角，張娜和杜俊濤(2019)研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)高新技術(shù)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的影響要大于稅收優(yōu)惠，并且財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠通過(guò)交互作用共同作用于高新技術(shù)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新[3]；從財(cái)政補(bǔ)助投入到企業(yè)不同生命周期的視角，HOWELL(2017)實(shí)證研究了美國(guó)政府針對(duì)初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期企業(yè)的補(bǔ)貼政策，證實(shí)這種補(bǔ)貼有效激勵(lì)了相關(guān)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)[4]；段姝和楊彬(2020)以中國(guó)中小板上市的民營(yíng)科技型企業(yè)為研究樣本發(fā)現(xiàn)，稅收激勵(lì)對(duì)成長(zhǎng)期和成熟期民營(yíng)科技型企業(yè)創(chuàng)新強(qiáng)度具有顯著激勵(lì)作用，對(duì)初創(chuàng)期和衰退期民營(yíng)科技型企業(yè)創(chuàng)新強(qiáng)度影響不顯著[5]。綜上可見，科技財(cái)稅政策在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，而且其不同的支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)及在企業(yè)不同的生命周期階段效果不同，但缺乏機(jī)制分析和前瞻性總體框架，缺乏對(duì)科技財(cái)政補(bǔ)助效果的評(píng)估，因此，從中國(guó)技術(shù)進(jìn)步的視角，本研究首先梳理科技財(cái)政助推技術(shù)進(jìn)步的機(jī)制以及中國(guó)科技財(cái)政的實(shí)施效果和制約因素，然后基于企業(yè)生命周期等角度，提出中國(guó)科技財(cái)政政策支撐國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的路徑。

二、科技財(cái)政助推技術(shù)進(jìn)步的機(jī)制

(一)戰(zhàn)略引導(dǎo)機(jī)制，扶持高新技術(shù)企業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域

財(cái)政政策是推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的重要政策手段，而科技財(cái)政政策則是引導(dǎo)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的中樞和紐帶。其機(jī)制體現(xiàn)在：科技財(cái)政政策可以將直接的財(cái)政資源引入高新技術(shù)企業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，政府有選擇的將財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和政府采購(gòu)資源配置在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，使得重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的平均補(bǔ)貼水平、稅收優(yōu)惠程度和政府關(guān)注度顯著高于非重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，利用財(cái)政資源配置各種生產(chǎn)要素，為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供無(wú)償基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，促進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目孵化或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成功率，從而促進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的落地[6]，這是各國(guó)都非常重視的戰(zhàn)略手段。例如，美國(guó)在2017年8月，其科技政策辦公室(OSTP)與預(yù)算管理辦公室(OMB)聯(lián)合頒布了《2019財(cái)年聯(lián)邦政府研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄》將財(cái)政資金重點(diǎn)配置在關(guān)鍵領(lǐng)域。文件初步規(guī)定聯(lián)邦政府在國(guó)家科技發(fā)展中的角色定位，即重點(diǎn)資助軍事領(lǐng)先、國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)繁榮、能源優(yōu)勢(shì)和醫(yī)療健康5個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域；確立了聯(lián)邦政府支持研發(fā)活動(dòng)的實(shí)踐原則[7]。我國(guó)在2018年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》也指出“中央財(cái)政性資金優(yōu)先投向國(guó)家發(fā)展規(guī)劃確定的重大任務(wù)和重大工程項(xiàng)目”。

(二)改善市場(chǎng)失靈機(jī)制，激勵(lì)市場(chǎng)主體創(chuàng)新積極性

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，研發(fā)活動(dòng)具有較強(qiáng)的正外部性，各國(guó)政府傾向于通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼和稅收激勵(lì)等經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)研發(fā)主體自主創(chuàng)新來(lái)增強(qiáng)外部正效應(yīng)。其機(jī)制體現(xiàn)在：技術(shù)創(chuàng)新的外部正效應(yīng)決定了完全由市場(chǎng)配置是低效的，因此需要政府資源的參與。企業(yè)是最主要的技術(shù)創(chuàng)新主體，是技術(shù)進(jìn)步的重要推動(dòng)者，而科技財(cái)政則是政府介入企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)解決市場(chǎng)失靈的重要政策工具，可以有效地將企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的外部效應(yīng)內(nèi)部化，激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新積極性。因?yàn)閯?chuàng)新活動(dòng)的高投入和高風(fēng)險(xiǎn)性決定了企業(yè)創(chuàng)新的不確定性，一定程度上抑制了企業(yè)自主創(chuàng)新的欲望[8]?？萍钾?cái)政可以通過(guò)補(bǔ)貼和減稅退稅等政策分?jǐn)倓?chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，從而提高市場(chǎng)創(chuàng)新活力和企業(yè)的創(chuàng)新收益預(yù)期。

(三)乘數(shù)效應(yīng)機(jī)制，撬動(dòng)社會(huì)資金緩解融資約束

近年來(lái)，中國(guó)實(shí)施了大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，2020年、2021年減稅降費(fèi)規(guī)模分別為2.5萬(wàn)億元、1.1萬(wàn)億元②，體現(xiàn)了政府支持企業(yè)創(chuàng)新成長(zhǎng)的堅(jiān)定信心；同時(shí)財(cái)政科技支出也保持較高增速。財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)代表了科技財(cái)政政策的實(shí)施效果，基于傳導(dǎo)機(jī)制理論，乘數(shù)效應(yīng)越大，實(shí)施積極的財(cái)政政策效果越好；財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)大意味著不需太多支出或減稅，可以為后續(xù)調(diào)控預(yù)留空間[9]。資源依賴?yán)碚摵托盘?hào)傳遞理論均認(rèn)為，科技財(cái)政政策通過(guò)直接的資金支持和間接的信號(hào)傳遞緩解企業(yè)的資源約束。機(jī)制體現(xiàn)為：政府補(bǔ)助可以向外界傳遞有關(guān)企業(yè)內(nèi)部真實(shí)質(zhì)量的積極信號(hào)，提升企業(yè)的社會(huì)信任度，減少外部機(jī)構(gòu)投資者信息不對(duì)稱，增強(qiáng)外部投資者的投資信心，從而引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)等外部投資者將資金投入國(guó)家戰(zhàn)略需要的技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目中去，放大財(cái)政資源的杠桿作用，降低財(cái)政資金缺口，對(duì)于緩解融資約束具有重要意義[10]。

(四)助力企業(yè)全生命周期成長(zhǎng)機(jī)制

直接的財(cái)政投入和間接的稅收優(yōu)惠是科技財(cái)政的兩種常用工具。其中財(cái)政投入屬于事前激勵(lì)，稅收優(yōu)惠屬于事后激勵(lì)，在不同的生命周期階段效果不同。另一方面，科技財(cái)政的主要職能和目標(biāo)應(yīng)該是戰(zhàn)略引導(dǎo)高新技術(shù)企業(yè)的啟動(dòng)和發(fā)展，不一定貫穿企業(yè)的整個(gè)生命周期，在保障政策相對(duì)穩(wěn)定的前提下，應(yīng)根據(jù)企業(yè)發(fā)展需求，進(jìn)行研發(fā)資金供給的動(dòng)態(tài)調(diào)整。通常而言，企業(yè)在生命周期早期更需要政府優(yōu)惠政策和資金的扶持；中期政府資金逐漸淡出，其他形式的資金逐漸進(jìn)入；成熟期資金則進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)行。具體機(jī)制體現(xiàn)為：在種子期和初創(chuàng)期，企業(yè)處在研發(fā)以及實(shí)驗(yàn)室成果轉(zhuǎn)化階段，以自有資金為主，外部融資困難，政府以財(cái)政投入的方式進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)支持可以有效地助力企業(yè)成長(zhǎng)。在成長(zhǎng)期，企業(yè)處在大規(guī)模生產(chǎn)和市場(chǎng)開拓階段，由于企業(yè)具有了盈利能力，需要更多的資金進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新以提高市場(chǎng)占有率；此時(shí)財(cái)政投入除了為企業(yè)提供研發(fā)資金，稅收優(yōu)惠政策則可以為企業(yè)帶來(lái)稅收減免，進(jìn)一步充實(shí)研發(fā)資金。此外，由于成長(zhǎng)期科技財(cái)政政策運(yùn)用的多樣化也會(huì)通過(guò)信號(hào)傳遞機(jī)制吸引外部融資，支持企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)。在成熟期，企業(yè)難以享受無(wú)償?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，但由于盈利水平更高，銷售收入較多，我國(guó)現(xiàn)行的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策規(guī)定可以抵扣本期收入，降低利潤(rùn)，減少企業(yè)稅費(fèi)[11]，因此成熟期稅收優(yōu)惠更能促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。

(五)內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁

技術(shù)進(jìn)步是避免經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高質(zhì)量增長(zhǎng)的根本。發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，技術(shù)進(jìn)步是促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)生變量?？萍紕?chuàng)新的逆全球化破壞了全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，擾亂了全球經(jīng)濟(jì)，由于我國(guó)部分產(chǎn)業(yè)在全球市場(chǎng)中長(zhǎng)期面臨“低端鎖定”，自主創(chuàng)新能力難以支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要，容易造成經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。而科技財(cái)政以特有的引導(dǎo)、激勵(lì)、協(xié)調(diào)、化險(xiǎn)等功能，在促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式形成中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[12]。具體機(jī)制體現(xiàn)在：科技財(cái)政政策通過(guò)提振創(chuàng)新主體的信心，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，在全球經(jīng)濟(jì)政策不確定性背景下，有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)對(duì)市場(chǎng)創(chuàng)新體系和關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的沖擊[13]，著力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性。

三、中國(guó)科技財(cái)政的效果與制約因素

(一)效果

1.企業(yè)自主創(chuàng)新能力增強(qiáng)，關(guān)鍵領(lǐng)域成長(zhǎng)顯著

世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)發(fā)布的《2022年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》結(jié)果顯示，中國(guó)在“本國(guó)人專利申請(qǐng)量、本國(guó)人實(shí)用新型申請(qǐng)量、本國(guó)人工業(yè)品外觀設(shè)計(jì)申請(qǐng)量、本國(guó)人商標(biāo)申請(qǐng)量、創(chuàng)意產(chǎn)品出口在貿(mào)易總額中的占比”等5個(gè)細(xì)分指標(biāo)排名第1位；2021年，中國(guó)品牌總價(jià)值達(dá)1.9萬(wàn)億美元，同比增長(zhǎng)7%，全球排名第18位；知識(shí)產(chǎn)權(quán)收入達(dá)89億美元，同比增長(zhǎng)34%③。另?yè)?jù)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的最新消息，截至2022年6月底，我國(guó)國(guó)內(nèi)擁有有效發(fā)明專利的企業(yè)達(dá)到32.5萬(wàn)家，同比增長(zhǎng)20.3%；擁有的有效發(fā)明專利為210.7萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)22.0%。其中，高新技術(shù)企業(yè)、專精特新“小巨人”企業(yè)15.5萬(wàn)家，擁有有效發(fā)明專利133.4萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)23.4%。中國(guó)企業(yè)有效發(fā)明專利數(shù)量排前3位的技術(shù)領(lǐng)域是計(jì)算機(jī)技術(shù)、測(cè)量和數(shù)字通信，分別占總量的9.4%、7.6%和6.8%；增速前3位為信息技術(shù)管理方法、計(jì)算機(jī)技術(shù)和醫(yī)學(xué)技術(shù)，分別同比增長(zhǎng)78.5%、32.3%和27.1%④。表明我國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新活力強(qiáng)勁，在信息科技等關(guān)鍵領(lǐng)域取得了顯著的突破。

2.中國(guó)創(chuàng)新指數(shù)不斷躍升，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率穩(wěn)中有進(jìn)

WIPO的《2022年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》結(jié)果顯示，中國(guó)排名第11位，較上一年再上升1位，連續(xù)10年穩(wěn)步提升，位居36個(gè)中高收入經(jīng)濟(jì)體之首。WIPO認(rèn)為中國(guó)的創(chuàng)新與發(fā)展呈現(xiàn)出良好的正向關(guān)系，創(chuàng)新投入轉(zhuǎn)化為更多更高質(zhì)量的創(chuàng)新產(chǎn)出⑤，與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的差距進(jìn)一步縮小。圖1刻畫了2012—2021年中國(guó)創(chuàng)新指數(shù)變化情況。

圖1 2012—2021年中國(guó)創(chuàng)新指數(shù)排名

科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率穩(wěn)中有進(jìn)。我國(guó)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率由2012年的52.2%提高至2021年的60%以上⑥，這背后是我國(guó)科技創(chuàng)新能力的大幅提升，表明結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的扎實(shí)推進(jìn)，創(chuàng)新能力和管理水平提升，產(chǎn)業(yè)鏈逐步向中高端發(fā)展。表1展現(xiàn)了2012—2021年中國(guó)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率的變化情況。

3.科技財(cái)政資金使用效益提高，引導(dǎo)社會(huì)資金乘數(shù)效果提升

中國(guó)各級(jí)政府在實(shí)施科技財(cái)政政策過(guò)程中，積極鼓勵(lì)和支持企業(yè)與高等院校、科研機(jī)構(gòu)開展產(chǎn)學(xué)研合作，進(jìn)行基礎(chǔ)科學(xué)研究和創(chuàng)新項(xiàng)目的孵化，不僅擴(kuò)大了財(cái)政資金的杠桿作用，也提高了財(cái)政資金使用效益。地方各級(jí)人民政府還通過(guò)創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，提高資金使用效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的有效利用和對(duì)社會(huì)資本的有效引導(dǎo)，釋放了財(cái)政乘數(shù)。例如，山東省政府通過(guò)設(shè)立引導(dǎo)基金的方式，打造具備不同政策導(dǎo)向、涵蓋各個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政府投資基金群助力企業(yè)進(jìn)行基礎(chǔ)科學(xué)研究和科技創(chuàng)新。山東省財(cái)政廳的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年11月，山東省級(jí)引導(dǎo)基金完成了投資項(xiàng)目110個(gè)，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本600多億元，為高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。2021年，山東高新技術(shù)企業(yè)達(dá)20 217家；國(guó)家科技型中小企業(yè)庫(kù)入庫(kù)企業(yè)達(dá)2.89萬(wàn)家，同比增長(zhǎng)超過(guò)50%；全省規(guī)模以上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值比重達(dá)46.8%⑦?？苿?chuàng)能力位居全國(guó)前列。

4.初步形成了服務(wù)企業(yè)全生命周期的科技金融支持體系

在中央和地方各級(jí)科技財(cái)政的引導(dǎo)和支撐下，財(cái)政資金逐漸整合科技金融資源，科技金融迅速發(fā)展，初步形成了科技創(chuàng)新與金融創(chuàng)新互促共進(jìn)、科技資源與金融資源高效對(duì)接的體制機(jī)制和相對(duì)完整的科技金融支持體系。以政府為主導(dǎo)模式的科技金融體系，在資源配置中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，根據(jù)生命周期的不同特征與需求，分別引導(dǎo)科技財(cái)政資源、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資、科技貸款和科技保險(xiǎn)等金融資源配置在企業(yè)不同的生命周期階段，有效地促進(jìn)了高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展?？萍冀鹑隗w系建設(shè)具有顯著的地方特征，以杭州市為例，作為長(zhǎng)三角地區(qū)核心城市之一，杭州市科技財(cái)政在引導(dǎo)和促進(jìn)科技金融健康發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。分別通過(guò)財(cái)力支持、平臺(tái)建設(shè)和政策服務(wù)讓科技金融支持企業(yè)全生命周期成長(zhǎng)。截至2019年底，杭州市創(chuàng)投引導(dǎo)基金累計(jì)投資民營(yíng)企業(yè)553家、投資額62.37億元，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)不斷成長(zhǎng)；推動(dòng)華瀾微公司固態(tài)存儲(chǔ)控制器芯片項(xiàng)目在杭州落地，著力解決“卡脖子”難題；至2019年底，杭州市科技金融資源累計(jì)投資階段參股的初創(chuàng)期項(xiàng)目中有聚光科技、漢鼎信息、長(zhǎng)城影視、創(chuàng)業(yè)軟件等31家企業(yè)上市[14]，科技企業(yè)上市成績(jī)顯著。

5.緩解疫情等公共突發(fā)事件的影響，促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)成長(zhǎng)

我國(guó)自2020年2月開始采取財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)新冠疫情的影響，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局為首的部門先后發(fā)布多項(xiàng)財(cái)稅措施，涉及支持防護(hù)救治、支持物資供應(yīng)、鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)、支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)等諸多領(lǐng)域，注重對(duì)企業(yè)現(xiàn)金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的防控以及疫情影響和稅收減免的因果關(guān)系，有效緩解了企業(yè)生存困境，減輕了疫情給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的“后遺癥”。在積極的財(cái)稅政策支持下，疫情期間我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。2020年，全國(guó)高新技術(shù)企業(yè)達(dá)到27.5萬(wàn)家，同比增長(zhǎng)24%，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入51.3萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)13.8%；工業(yè)總產(chǎn)值37.8萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)16.6%；利潤(rùn)總額3.8萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)20.1%。2021年，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量達(dá)33萬(wàn)家，上交稅額2.3萬(wàn)億元。2021年末，高新技術(shù)企業(yè)擁有有效發(fā)明專利121.3萬(wàn)件，占國(guó)內(nèi)企業(yè)有效發(fā)明專利總量的63.6%⑧?！?021全球獨(dú)角獸榜》顯示，2021年我國(guó)擁有“獨(dú)角獸企業(yè)”301家，已培育“專精特新”企業(yè)4萬(wàn)多家，“小巨人”企業(yè)達(dá)4 762家⑨?？萍钾?cái)政有效緩解了疫情影響，我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展韌性不斷增強(qiáng)。

(二)制約因素

1.尚未形成制度化的科技財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

我國(guó)研發(fā)整體水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)的情況；發(fā)達(dá)國(guó)科技財(cái)政支出占GDP的比例通常在3%～4%之間，我國(guó)科技財(cái)政投入還相對(duì)不足，科技財(cái)政支出占GDP的比例基本保持在2%左右，科技財(cái)政支出占財(cái)政支出比例增長(zhǎng)不穩(wěn)定，增長(zhǎng)機(jī)制不完善⑩。2021年，我國(guó)研發(fā)投入強(qiáng)度為2.44%，近10年來(lái)，始終維持在2%左右，發(fā)達(dá)國(guó)家研發(fā)投入強(qiáng)度大致在4%的水平，這表明我國(guó)財(cái)政支出研發(fā)經(jīng)費(fèi)強(qiáng)度還有待提高。雖然《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》規(guī)定：“國(guó)家逐步提高科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)投入的總體水平；國(guó)家財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度，應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度?！钡?014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中指出：“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。對(duì)重點(diǎn)支出根據(jù)推進(jìn)改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法?！彪m然法律效力要高于行政法規(guī)，但財(cái)政部門在實(shí)踐中通常執(zhí)行國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，因此不再將科技支出作為法定支出，因此地方政府在財(cái)力有限的情況下降低了用于科技創(chuàng)新的支出，導(dǎo)致中國(guó)科技財(cái)政規(guī)模缺少穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制。

2.科技財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不夠合理協(xié)調(diào)，效率有待提升

我國(guó)科技財(cái)政投入結(jié)構(gòu)中基礎(chǔ)研究投入占R&D經(jīng)費(fèi)支出的比重較低，具有明顯地向研發(fā)活動(dòng)下游傾斜的趨勢(shì)；科技財(cái)政資金在企業(yè)投入分布沒(méi)有適應(yīng)生命周期需要，科技財(cái)政投入偏向于高新技術(shù)和大企業(yè)。中國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)所占比重一直保持在5%左右，應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)所占比重多年來(lái)分別保持在10%和80%左右。而美國(guó)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展占研發(fā)經(jīng)費(fèi)的份額常年保持在20%、20%和60%左右。我國(guó)科技預(yù)算和投入周期與創(chuàng)新周期存在明顯的不匹配，應(yīng)用研究和試用發(fā)展領(lǐng)域投入過(guò)多，財(cái)政科技投入的大部分用于企業(yè)科技資助，而大多企業(yè)控制成本能力不強(qiáng)，浪費(fèi)嚴(yán)重[15]，造成資金使用效率偏低。這在地方政府的財(cái)政科技支出中尤為明顯，因?yàn)榈胤秸g的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致財(cái)政資金更多配置在見效快的領(lǐng)域，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技產(chǎn)業(yè)化等，但是對(duì)于周期性長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的基礎(chǔ)研究關(guān)注較少，在“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”導(dǎo)向下，科技財(cái)政的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效果被限制；甚至在我國(guó)西部某些省份，地方政府對(duì)原創(chuàng)性創(chuàng)新投入很低，創(chuàng)新意識(shí)不夠[16]。

3.人力資本要素錯(cuò)配嚴(yán)重，干擾財(cái)稅政策支持方向

2014—2021年，中國(guó)專利數(shù)量年均復(fù)合增長(zhǎng)率超過(guò)40%的技術(shù)領(lǐng)域包括：電子商務(wù)和管理系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)模式體系架構(gòu)、計(jì)算機(jī)安全、數(shù)據(jù)識(shí)別、計(jì)算機(jī)一般零部件、圖像處理、計(jì)算機(jī)應(yīng)用與軟件工程。其中，電子商務(wù)和管理系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)模式體系架構(gòu)年均增長(zhǎng)率高達(dá)83%、72%?？梢姡覈?guó)在計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)上迎來(lái)了大規(guī)模的增長(zhǎng)。但半導(dǎo)體和發(fā)動(dòng)機(jī)領(lǐng)域增長(zhǎng)率僅為6%到12%，半導(dǎo)體和發(fā)動(dòng)機(jī)仍然是我國(guó)的技術(shù)軟肋。在過(guò)去的10年這主要是得益于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的高工資和造富神話，將人才資源集中在了這個(gè)單一領(lǐng)域，削弱了芯片、能源、機(jī)械等領(lǐng)域的人才基礎(chǔ)，造成人力資本要素錯(cuò)配。中國(guó)當(dāng)前的人力要素突出表現(xiàn)為高素質(zhì)人才供應(yīng)量不足，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域強(qiáng)大的人才吸附能力造成其他領(lǐng)域的人才缺口，無(wú)法為其他領(lǐng)域的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供高端人才。與之相對(duì)應(yīng)，財(cái)稅政策對(duì)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中人力資源配置的支持力度也在逐漸減弱，難以為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)提供頂層支持。以人力資本錯(cuò)配為代表的資本要素錯(cuò)配問(wèn)題將在未來(lái)幾年制約中國(guó)高尖端科技的發(fā)展，導(dǎo)致在關(guān)鍵領(lǐng)域資本要素紅利逐漸消失，創(chuàng)新成本優(yōu)勢(shì)遞減，不利于高新技術(shù)企業(yè)積極引進(jìn)財(cái)政投資。

4.財(cái)政支出的“擠出”效應(yīng)

理論上講，積極的財(cái)政政策勢(shì)必引起利率上升，利率上升會(huì)抑制民間支持，特別是抑制民間投資，即財(cái)政資金的“擠出”效應(yīng)。2013年至今，中國(guó)一直實(shí)施積極的財(cái)政政策，通過(guò)全面減稅降費(fèi)切實(shí)降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新提供了切實(shí)保障。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2013—2021年，民間投資總額始終占全國(guó)投資總額的50%以上，但是民間投資的增長(zhǎng)速度已經(jīng)從2013年的20.1%下降到了7.0%；民間投資總額年均增長(zhǎng)136 66億元，與之的相對(duì)的政府投資，在2013—2021年間，增長(zhǎng)速度從2013年的13%下降到了2021年的3%，投資總額則年均增長(zhǎng)了25 086億元，幾乎是民間投資的兩倍，存在一定的“擠出”效應(yīng)。民間投資相對(duì)于政府投資更具活力與潛力，在經(jīng)濟(jì)政策不確定環(huán)境和全球科技競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，傳統(tǒng)增加政府投資的舉措不僅不可持續(xù)，還抑制了民間投資潛力，形成對(duì)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的制約。

5.稅制結(jié)構(gòu)缺乏頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)惠政策與企業(yè)需求匹配度不高

稅收激勵(lì)是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的主要手段。我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策主要由國(guó)務(wù)院制定或由其授權(quán)財(cái)政、稅務(wù)部門及其他相關(guān)部門制定。政策分散，內(nèi)容不夠細(xì)致，且缺少法律層面的約束，影響了政策的穩(wěn)定性和確定性。此外，由于各部門的政策在一定程度上缺乏協(xié)調(diào)性，制約著稅收政策對(duì)技術(shù)進(jìn)步的促進(jìn)作用。另一方面，我國(guó)現(xiàn)行稅收政策對(duì)于科技創(chuàng)新的優(yōu)惠形式較為單一，基本局限于稅率優(yōu)惠和稅額定期減免，而且大部分稅收優(yōu)惠政策對(duì)優(yōu)惠對(duì)象和優(yōu)惠方式等都設(shè)定了限制性要求，優(yōu)惠對(duì)象較窄，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，大部分優(yōu)惠政策都建立在對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、科技型中小企業(yè)、初創(chuàng)科技型企業(yè)等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上[17]。但2016年修訂后的高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定辦法向中小企業(yè)傾斜，高新技術(shù)企業(yè)中的小規(guī)模企業(yè)占比持續(xù)走高。然而小規(guī)模高新技術(shù)企業(yè)多數(shù)虧損，也有一部分選擇執(zhí)行小微企業(yè)稅收政策，造成高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠享受比例偏低，制約了高新技術(shù)企業(yè)稅收政策激勵(lì)作用的發(fā)揮[18]，難以滿足企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的需求。

四、中國(guó)科技財(cái)政助推技術(shù)進(jìn)步的創(chuàng)新路徑

(一)建立科技財(cái)政資金對(duì)技術(shù)進(jìn)步的供給保障機(jī)制

國(guó)家技術(shù)進(jìn)步需要規(guī)模龐大且持續(xù)的資金供給，而財(cái)稅政策是科技發(fā)展最有效的資金保障措施，是國(guó)家的戰(zhàn)略性投入，發(fā)揮著基礎(chǔ)保障作用，支持著關(guān)鍵領(lǐng)域、核心技術(shù)的攻關(guān)。溫明月(2017)[19]和史永東(2022)[20]等學(xué)者的研究結(jié)論表明，持續(xù)性的財(cái)政補(bǔ)貼能夠顯著提高企業(yè)創(chuàng)新能力，尤其提高了初創(chuàng)期企業(yè)的創(chuàng)新效率，在部分行業(yè)還發(fā)揮了信號(hào)傳遞機(jī)制。可以認(rèn)為，科技財(cái)政資源在國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性的地位。

首先，保障基礎(chǔ)研究財(cái)政經(jīng)費(fèi)的規(guī)模和可持續(xù)性。嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的規(guī)定是前提和根本?？萍钾?cái)政資源是保障基礎(chǔ)研究的基礎(chǔ)，對(duì)于國(guó)家戰(zhàn)略科技任務(wù)的實(shí)現(xiàn)具有重要影響。需要建立針對(duì)基礎(chǔ)研究的財(cái)政科技支出規(guī)模的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制和財(cái)政投入規(guī)模；保障國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專項(xiàng)以及科技創(chuàng)新2030重大項(xiàng)目，支持關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)。進(jìn)一步增強(qiáng)補(bǔ)貼的制度性、相對(duì)穩(wěn)定性和影響預(yù)期的持續(xù)性。當(dāng)前中國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼政策在資金應(yīng)用環(huán)節(jié)還存在許多不規(guī)范操作，使得財(cái)政補(bǔ)貼政策制定者難以掌握真實(shí)的市場(chǎng)規(guī)律，降低了財(cái)政補(bǔ)貼政策的可持續(xù)性。將財(cái)政補(bǔ)貼政策制度化不僅可以解決資金濫用問(wèn)題，也能夠降低政府與市場(chǎng)之間的信息不對(duì)稱。具體的制度化措施可包括行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、研發(fā)資金配套機(jī)制化等。

其次，將科技投入列入財(cái)政支出重點(diǎn)，增強(qiáng)科技財(cái)政規(guī)劃能力以保障國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略需要。由于長(zhǎng)期受制于部門分割的影響，財(cái)政政策與國(guó)家的重大發(fā)展規(guī)劃難以有效銜接，導(dǎo)致國(guó)家發(fā)展規(guī)劃缺乏足夠的財(cái)力支撐，大量財(cái)政資源難以被優(yōu)先配置到國(guó)家戰(zhàn)略需求的關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，具體到科技創(chuàng)新領(lǐng)域，要健全協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)科技財(cái)政規(guī)劃匹配國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略發(fā)展的能力；科技財(cái)政規(guī)劃需要從預(yù)算階段對(duì)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略中的重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行平衡，并通過(guò)年度預(yù)算進(jìn)行落實(shí)，年度預(yù)算對(duì)重大攻關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行對(duì)接，增加對(duì)重大攻關(guān)項(xiàng)目資金安排的內(nèi)容[21]。同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行周期性評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分類預(yù)算安排。

(二)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金配置效率

財(cái)政資金供給除了在總量上要保障，也必須在結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)更好的匹配，財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化有利于保障基礎(chǔ)研究重大成果的取得[22]；因此支出結(jié)構(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)要無(wú)縫對(duì)接，不出現(xiàn)脫節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，才能發(fā)揮更好的效率，促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新；同時(shí)要聚焦國(guó)家戰(zhàn)略需求優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目、基地、人才一體化配置。例如，法國(guó)從2015年開始，持續(xù)推進(jìn)“未來(lái)工業(yè)計(jì)劃”，將科技財(cái)政資源重點(diǎn)配置在綠色能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和公共健康等關(guān)鍵領(lǐng)域，同時(shí)高度重視民用空間技術(shù)的研發(fā)，重點(diǎn)投入生物醫(yī)學(xué)、航天航空、食品安全、納米技術(shù)、信息通信技術(shù)等傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域，科技財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)完整地支撐了國(guó)家產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新戰(zhàn)略需求。中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步縮小應(yīng)用研究和試用發(fā)展階段的財(cái)政投入，財(cái)政經(jīng)費(fèi)適度提高科研人員的福利待遇，促進(jìn)財(cái)政資金的均衡配置。此外，在重點(diǎn)關(guān)注新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)之外，也要加大對(duì)傳統(tǒng)戰(zhàn)略型制造業(yè)的財(cái)政科技投入，并且增加公共健康和環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域的研發(fā)資助。技術(shù)進(jìn)步終歸是由技術(shù)人才推動(dòng)，政府應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮人才效能，科技財(cái)政要提高人才投入和補(bǔ)貼。以法國(guó)為例，法國(guó)財(cái)政科技投入的63%用于科研機(jī)構(gòu)人員的工資及福利[15]，占比一半以上，而中國(guó)的財(cái)政科技投入則大部分投入了應(yīng)用研究。

我國(guó)科技財(cái)政資源的分配設(shè)置了復(fù)雜的前置程序，只有符合資格認(rèn)定條件的機(jī)構(gòu)才可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得，企業(yè)需要在爭(zhēng)取科技財(cái)政支持上花費(fèi)大量時(shí)間和精力，導(dǎo)致財(cái)政科技投入不能很好地發(fā)揮作用，資金配置效率低下。雖然競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈常用的經(jīng)驗(yàn)做法，但在機(jī)制設(shè)計(jì)上還存在缺陷。美國(guó)作為世界上研發(fā)投入最多的國(guó)家，其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)更為合理多元，財(cái)政不僅直接資助科技研發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校、企業(yè)，政府還會(huì)資助構(gòu)建科技研發(fā)中心；在科技財(cái)政資金的申請(qǐng)上，美國(guó)主要采取“專家管理科技資金”的方法，以國(guó)家為導(dǎo)向、各機(jī)構(gòu)自由申報(bào)、由同行評(píng)議，向全社會(huì)各科技創(chuàng)新主體開放財(cái)政科技資金[23]。中國(guó)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬前置的資格條件，建立健全符合中國(guó)國(guó)情的“政府引導(dǎo)-自由申報(bào)-同行評(píng)議”體系，分階段、分周期引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向社會(huì)更多創(chuàng)新主體開放財(cái)政科技投入資源申請(qǐng)渠道，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家總體的技術(shù)進(jìn)步。

(三)完善科技金融體系，促進(jìn)多元化科技投入，減少“擠出”效應(yīng)

科技金融具有籌資和促進(jìn)創(chuàng)新、增加供給、甄選企業(yè)家、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與資源配置的功能?？萍冀鹑谥С煮w系建設(shè)應(yīng)以動(dòng)員分配資源機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分散和管理機(jī)制、信息揭示機(jī)制、約束激勵(lì)機(jī)制和流動(dòng)性供給機(jī)制五個(gè)功能為基礎(chǔ)，提升政府財(cái)政、銀行、風(fēng)險(xiǎn)投資和資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)擔(dān)保等不同金融供給主體及中介機(jī)構(gòu)的支持作用，完善多層次銜接，立體化金融支持體系，幫助科技企業(yè)在科技研發(fā)、創(chuàng)業(yè)發(fā)展、規(guī)模擴(kuò)張和企業(yè)增值等關(guān)鍵點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)突破。一方面，培育多元化市場(chǎng)主體、拓寬風(fēng)險(xiǎn)資本的來(lái)源渠道并建立和完善風(fēng)險(xiǎn)投資退出機(jī)制；加大科技信貸支持，優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)、信貸規(guī)模結(jié)構(gòu)以及科技貸款在企業(yè)生命周期各階段的分布；擴(kuò)大中小板企業(yè)規(guī)模，加快創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)制度創(chuàng)新和金融產(chǎn)品創(chuàng)新，尤其強(qiáng)化對(duì)成長(zhǎng)期和成熟期企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資和私募股權(quán)投資[24]。另一方面，政府部門加強(qiáng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革，降低信息不對(duì)稱，引導(dǎo)保險(xiǎn)、擔(dān)保公司適應(yīng)生命周期規(guī)律，對(duì)科技保險(xiǎn)產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)新。比如，日本通過(guò)健全政府擔(dān)保體系，包括信用保證制度和信用保險(xiǎn)制度，幫助企業(yè)進(jìn)行直接融資和多元化融資。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)科技保險(xiǎn)每一階段的特點(diǎn)調(diào)整優(yōu)惠扶持和激勵(lì)政策，完善法律法規(guī)，鼓勵(lì)有效地分散風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化“政銀擔(dān)合作”體系，由政府財(cái)政出資與銀行、保險(xiǎn)及擔(dān)保機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)通過(guò)合作的方式設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，分?jǐn)偵鐣?huì)投資機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)提供信用支持，同時(shí)緩解財(cái)政的“擠出”效應(yīng)。實(shí)踐表明，缺乏政府引導(dǎo)的投貸聯(lián)動(dòng)合作難以持久，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)牽手銀行開展政銀合作，政府扮演風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和數(shù)據(jù)分享的角色，通過(guò)數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，從而激發(fā)銀行資金積極參與到企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)。

(四)遵循企業(yè)生命周期規(guī)律，適應(yīng)企業(yè)不同生命周期階段技術(shù)創(chuàng)新需求

1959年，HAIRE首次提出“企業(yè)生命周期”概念；WESTON(1978)等提出“企業(yè)金融周期假說(shuō)”，認(rèn)為企業(yè)不同階段的資金來(lái)源不同；成海燕和徐治立(2017)研究了科技企業(yè)生命周期的創(chuàng)新特征及資金需求[25]。企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目從孵化到成熟往往要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、成熟期等階段，不同的生命周期階段有著不同的資金需求。以高新技術(shù)企業(yè)為代表的科創(chuàng)型企業(yè)，在初創(chuàng)期不僅難以獲得資金支持，而且融資結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)資本運(yùn)營(yíng)也缺乏科學(xué)的預(yù)見性，資本運(yùn)營(yíng)能力十分欠缺；即使成熟期的兼并收購(gòu)、財(cái)富管理等同樣需要外界的支持[26]。

基于稅收激勵(lì)的角度，在企業(yè)不同生命周期階段稅收激勵(lì)政策的實(shí)施效果不盡相同。稅收優(yōu)惠對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生促進(jìn)作用的前提是企業(yè)具備持續(xù)盈利能力；因此，應(yīng)當(dāng)針對(duì)成熟期的企業(yè)制定更多稅收優(yōu)惠政策來(lái)激勵(lì)其科技創(chuàng)新，已有研究也驗(yàn)證了這一結(jié)論[11，27]。對(duì)于初創(chuàng)期和成長(zhǎng)期的企業(yè)，一方面，要以稅基類稅收優(yōu)惠為主，進(jìn)一步提高研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例，并放寬科技型企業(yè)可加計(jì)扣除研發(fā)費(fèi)用的范圍。另一方面，進(jìn)一步完善天使投資和創(chuàng)業(yè)投資稅收減免制度，比如日本規(guī)定向處于創(chuàng)業(yè)期的企業(yè)投資時(shí)發(fā)生的轉(zhuǎn)讓損失在3年間進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)抵扣即可，引導(dǎo)民間資本更多配置在企業(yè)初創(chuàng)期的研發(fā)階段。對(duì)于成熟期的企業(yè)，目前實(shí)行的高新技術(shù)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅以及高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限延長(zhǎng)至10年，有效激勵(lì)了高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新，但現(xiàn)行稅率、稅額優(yōu)惠政策基本上以企業(yè)通過(guò)認(rèn)定獲得資格為前提條件，不具有普惠性。建議逐步取消對(duì)高新技術(shù)企業(yè)資格認(rèn)定，由企業(yè)依據(jù)條件自行享受稅收優(yōu)惠[28]。有利于企業(yè)通過(guò)自主創(chuàng)新延長(zhǎng)成熟期。

基于財(cái)政補(bǔ)貼的角度，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政科技支出集中在技術(shù)進(jìn)入市場(chǎng)之前，即科技創(chuàng)新鏈條的前端，風(fēng)險(xiǎn)大，收益不明確，民間資本投資意愿低。此時(shí)財(cái)政對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行支持，可以避免對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的扭曲[29]。一是進(jìn)一步提高對(duì)初創(chuàng)期企業(yè)直接的財(cái)政投入，不僅緩解初創(chuàng)期企業(yè)的融資約束，而且在獲得財(cái)政支持過(guò)程中要經(jīng)過(guò)專家審核，無(wú)形中提高鏈條創(chuàng)新項(xiàng)目成功率。二是成長(zhǎng)期企業(yè)已經(jīng)具備了一定的盈利能力，此時(shí)政府補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)減少直接補(bǔ)貼，增加一定比例的間接補(bǔ)貼。比如美國(guó)、歐盟等國(guó)家通過(guò)價(jià)格優(yōu)惠、分包制度等政府采購(gòu)方式為創(chuàng)新型的中小企業(yè)創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)成長(zhǎng)期企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。同時(shí)，推動(dòng)金融市場(chǎng)的支持，政府應(yīng)當(dāng)為銀行、證券等機(jī)構(gòu)進(jìn)入搭建平臺(tái)，同時(shí)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，從而提升成長(zhǎng)期企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的效率。三是針對(duì)成熟期的企業(yè)，直接的財(cái)政投入應(yīng)當(dāng)退出，以間接補(bǔ)貼為主，保障市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。成熟期企業(yè)融資渠道多元，融資約束較低，但創(chuàng)新自主性也可能降低；政府研發(fā)補(bǔ)貼可以誘導(dǎo)企業(yè)進(jìn)一步創(chuàng)新，并向市場(chǎng)傳遞良好信號(hào)，因此政府在企業(yè)成熟期應(yīng)當(dāng)更多發(fā)揮引導(dǎo)作用。

(五)細(xì)化科技財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用和監(jiān)管，健全投入績(jī)效評(píng)估體系

在中國(guó)，科技項(xiàng)目通常由科技主管部門承擔(dān)具體工作，財(cái)政部門負(fù)責(zé)財(cái)政撥款，兩者之間存在信息不對(duì)稱和認(rèn)知偏差，容易造成財(cái)政資金與科技項(xiàng)目脫節(jié)；而且財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)估體系還存在一定缺位，財(cái)政科技投入效能有待進(jìn)一步提高。因此，應(yīng)當(dāng)基于財(cái)政資金監(jiān)管和使用績(jī)效兩個(gè)方面，建立科技財(cái)政資金的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)行有效地資金監(jiān)管，提高科技財(cái)政資源在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的使用效率。

從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，英國(guó)科技經(jīng)費(fèi)管理體制由政府、高教基金理事會(huì)以及各類科研機(jī)構(gòu)組成。英國(guó)還專設(shè)科技辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政科技預(yù)算的監(jiān)督和檢查。在德國(guó)，聯(lián)邦政府70%的科研經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦教研部負(fù)責(zé)管理；強(qiáng)調(diào)簽訂科研合同，建立了一套完整的科研評(píng)估、監(jiān)督考核體系來(lái)提高科技財(cái)政使用效率[15]。美國(guó)則通過(guò)立法的形式進(jìn)行監(jiān)管與評(píng)估，包括《總檢察長(zhǎng)法》《政府績(jī)效與結(jié)果法案》等，明確了財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)的程序及監(jiān)督的范圍和內(nèi)容[23]，同時(shí)還注重社會(huì)第三方監(jiān)督。于中國(guó)而言，一方面，要建立全生命周期的綜合監(jiān)管體系。綜合內(nèi)外部監(jiān)督主體在科技項(xiàng)目研發(fā)和孵化的事前、事中、事后進(jìn)行監(jiān)督，其中，事前審查以財(cái)政部門為主進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，事中監(jiān)督和事后監(jiān)督則由政府專門設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理，事后監(jiān)督應(yīng)當(dāng)引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，充分評(píng)估科技項(xiàng)目的收益和科技財(cái)政資源的效益。此外，在技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策上，也要施行“寬優(yōu)惠、嚴(yán)監(jiān)管”的稅收措施。另一方面，改革科技財(cái)政管理績(jī)效，完善投入績(jī)效評(píng)估體系。中國(guó)現(xiàn)有的評(píng)價(jià)體系存在部分交叉，因此績(jī)效評(píng)價(jià)效率低，而且績(jī)效評(píng)估唯經(jīng)濟(jì)效益論，缺乏科學(xué)性和整體性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效撥款比投入撥款更有效率。強(qiáng)化財(cái)政科技支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，是提高財(cái)政科技資源使用效果的有效手段。在數(shù)字時(shí)代，政府以及專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，建立科技項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，將企業(yè)的科技項(xiàng)目網(wǎng)上申請(qǐng)、受理、資助、評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)等信息高度數(shù)字化，將績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)題的全過(guò)程，從而保障評(píng)估的科學(xué)性。同時(shí)，還要對(duì)財(cái)政資助的科技項(xiàng)目進(jìn)行定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，供下年度制定預(yù)算時(shí)參考[30]。

(六)統(tǒng)籌與科技政策和產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系，增強(qiáng)科技財(cái)政資源的系統(tǒng)性效果

任樹偉(2015)提出了公共政策激勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新理論，他認(rèn)為科技政策、財(cái)稅政策共同施加影響激勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新，這些政策有機(jī)地協(xié)調(diào)在一起，才能更好地推動(dòng)中小企業(yè)創(chuàng)新[31]。因此為了減少科技財(cái)政政策助推技術(shù)進(jìn)步過(guò)程中的摩擦，要更好地統(tǒng)籌財(cái)政政策與科技政策、產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系，明確政府在國(guó)家技術(shù)進(jìn)步過(guò)程中的功能定位，充分發(fā)揮市場(chǎng)導(dǎo)向和戰(zhàn)略導(dǎo)向的作用，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、科技政策和財(cái)稅政策形成公平公正的配置機(jī)制；加強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略政策支持的系統(tǒng)性、整體性，讓財(cái)政政策、科技政策和產(chǎn)業(yè)政策之間協(xié)調(diào)配合形成發(fā)展合力，這對(duì)解決部門利益分割緩解財(cái)政科技支出壓力、完善科技財(cái)政資源配置和提高企業(yè)創(chuàng)新活力都具有重要意義。

在國(guó)防、高尖端科技領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策要強(qiáng)調(diào)發(fā)展和安全并舉，市場(chǎng)導(dǎo)向和戰(zhàn)略導(dǎo)向并舉。將重點(diǎn)任務(wù)布置在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育壯大、補(bǔ)強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈以及鍛造新的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)上。最大限度發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策效能需要積極的科技財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向一致，政府增加對(duì)戰(zhàn)略導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)的全生命周期直接投入，對(duì)市場(chǎng)導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)則發(fā)揮引導(dǎo)作用和信號(hào)傳遞作用，積極引入社會(huì)資本，配合產(chǎn)業(yè)政策工具推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域、核心技術(shù)發(fā)展。稅收優(yōu)惠政策要適應(yīng)高新技術(shù)企業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)研發(fā)活動(dòng)，帶動(dòng)企業(yè)積極創(chuàng)新[32]。

科技政策要聚焦自立自強(qiáng)，聚焦國(guó)家戰(zhàn)略需求和關(guān)鍵核心技術(shù)，充分發(fā)揮政府在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中的組織和支持作用，依托新型舉國(guó)體制和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，提升財(cái)政科技投入整體效能。繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，持續(xù)支持以國(guó)家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向的原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技攻關(guān)項(xiàng)目?？萍颊吲c產(chǎn)業(yè)政策之間應(yīng)當(dāng)整合協(xié)調(diào)，共同支持國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，財(cái)稅政策重在推動(dòng)和扶持產(chǎn)業(yè)政策與科技政策落地，最終實(shí)現(xiàn)“科技政策—產(chǎn)業(yè)政策—財(cái)稅政策”的良性循環(huán)，推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈深度融合，實(shí)現(xiàn)重大復(fù)雜創(chuàng)新項(xiàng)目的協(xié)同管理。

五、結(jié)論與展望

國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越依賴于科技創(chuàng)新，創(chuàng)新需要資金支持，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明政府科技財(cái)政資源對(duì)國(guó)家技術(shù)進(jìn)步發(fā)揮了戰(zhàn)略性推動(dòng)作用，財(cái)稅政策是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科技財(cái)政是國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的核心支撐。當(dāng)前，我國(guó)面臨科技領(lǐng)域逆全球化影響。要積極構(gòu)建新發(fā)展格局，更好地發(fā)揮科技財(cái)政的支持鼓勵(lì)作用，夯實(shí)基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新體系，突破“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。

本研究基于中國(guó)的場(chǎng)景分別梳理了科技財(cái)政促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的機(jī)制和科技財(cái)政政策的實(shí)施效果，并指出了制約科技財(cái)政發(fā)揮創(chuàng)新支持效能的主要因素，最后從生命周期等多個(gè)角度，提出了中國(guó)科技財(cái)政助推技術(shù)進(jìn)步的創(chuàng)新路徑?？萍钾?cái)政需要在制度上保障供給、在支出結(jié)構(gòu)上提高效率、在資金來(lái)源上尋求多元支持，更要遵循企業(yè)生命周期成長(zhǎng)規(guī)律，協(xié)調(diào)和配合好科技與產(chǎn)業(yè)政策，形成系統(tǒng)合力。

國(guó)家科技發(fā)展引入公眾參與的模式逐漸成為發(fā)達(dá)國(guó)家科技決策的重要方式[33]。技術(shù)進(jìn)步事關(guān)國(guó)家發(fā)展、人民福祉，理應(yīng)需要公眾的參與；如何在市場(chǎng)導(dǎo)向的創(chuàng)新政策和戰(zhàn)略導(dǎo)向的創(chuàng)新政策中引入公眾作為創(chuàng)新主體值得在理論上深入探討。因此，未來(lái)的研究可以關(guān)注如何將科技財(cái)政的受眾群體進(jìn)一步擴(kuò)大，然后實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮科技財(cái)政的效率。

［注 釋］

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/27/content_5670654.htm。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織，https：//www.wipo.int/portal/en/index.html。

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，https：//www.cnipa.gov.cn/col/col61/index.html#mark。

⑤ 數(shù)據(jù)來(lái)源：世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織，https：//www.wipo.int/portal/en/index.html。

⑥ 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，http：//www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202209/t20220926_1888675.html。

⑦ 數(shù)據(jù)來(lái)源：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1732616832667314044&wfr=spider&for=pc。

⑧ 數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)科學(xué)技術(shù)部，https：//www.most.gov.cn/in-dex.html。

⑨ 數(shù)據(jù)來(lái)源：https：//www.maigoo.com/news/610605.html。

⑩ 數(shù)據(jù)來(lái)源：https：//view.inews.qq.com/wxn2/20210415V0CGI500。