中國式現(xiàn)代化視閾下生態(tài)環(huán)境治理體制的演進理路
——基于“權(quán)責(zé)-激勵-信息”三維框架的歷史比較

張則行

(中共浙江省委黨校(浙江行政學(xué)院) 公共管理教研部，浙江 杭州 311121)

一、引言

新中國成立尤其是改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國的生態(tài)環(huán)境治理體制也不斷進行迭次變革，謀求與經(jīng)濟的發(fā)展階段相適恰。黨的二十大報告指出，“堅持人與自然和諧共生”是中國式現(xiàn)代化的基本特征之一，要持續(xù)“推進美麗中國建設(shè)”“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”。站在“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興”的新的歷史起點上，通過全面梳理和歸納新中國成立尤其是黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境治理體制的演化進程及其內(nèi)蘊規(guī)律，對于指導(dǎo)當(dāng)前和未來生態(tài)環(huán)境治理體制的改革實踐具有重要的現(xiàn)實意義。從體制研究的功能主義視角來看，所謂生態(tài)環(huán)境治理體制變革，即是指中央政府為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)而對府際環(huán)境權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)及其履行職責(zé)的方式、程序進行動態(tài)調(diào)整的過程。學(xué)界多從機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)配置等維度劃分我國環(huán)境治理體制變革歷程。[1]比如，有學(xué)者將改革開放以來我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制劃分為探索起步階段、分步調(diào)整階段、全面推進階段以及體系完善等四大歷史階段。[2]也有學(xué)者指出，以往研究沒有將改革開放前30年我國環(huán)境治理體制演化狀況納入分析視野，存在時間跨度上的非完整性，進而將新中國環(huán)境治理體制的變化趨勢劃分為運動式治理、應(yīng)急開拓式治理、體制結(jié)構(gòu)制約下的背離式治理等時期。[3]基本上，既有研究遵循著時間脈絡(luò)的線性邏輯對我國環(huán)境治理體制變革歷程進行歸納，鮮有研究深入分析其變革的發(fā)生機理，[4]缺乏使用統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯以分析這些變革歷程之間的前后關(guān)聯(lián)性。因此，我們需要從體制演變的規(guī)律中析出特定的維度和標(biāo)準(zhǔn)，然后以此作為類型劃分和比較分析的依據(jù)。

二、我國環(huán)境治理體制變革的比較視維與趨勢度量

(一)環(huán)境治理體制研究的歷史比較視角

環(huán)境治理的激勵結(jié)構(gòu)調(diào)整以及深刻影響其效能發(fā)揮的環(huán)境信息渠道等圍繞著環(huán)境職責(zé)縱向履行的關(guān)鍵要素構(gòu)成了環(huán)境治理體制的有機組成部分。[5]在歷史制度主義看來，體制變革本身即包含著動態(tài)演變的歷時性因素，即任何國家或社會現(xiàn)象不能簡單地歸因于即時即地的場景因素，其背后必然遵循著一脈相承的因果線索和歷史根基。[6]同樣地，我國環(huán)境治理體制的演化史也可以尋找到邏輯自洽的歷史線索。對于體制變遷史的研究，無論是選擇分析對象還是擬定解釋框架，如選取的時間跨度較小或關(guān)注的焦點置于當(dāng)下，那么我們的研究和分析只能抓住事物瞬時變化而展現(xiàn)的因果現(xiàn)象，而無法真正把握其因果關(guān)系。故此，引入歷史比較分析法對于深入考察我國環(huán)境治理體制變革的演進規(guī)律顯得尤為必要。所謂歷史比較分析即是一種分析歷時性的國家、社會和文化現(xiàn)象，并以小樣本的個案進行比較以論證其觀點的研究方法。其一方面具有“以因果分析為邏輯”、“強調(diào)歷時性的分析”以及“用數(shù)目較小的個案進行背景制約式的比較”等特征，另一方面在研究取向上則采用中層視覺的研究策略，試圖對某些重要的現(xiàn)象或成因進行結(jié)構(gòu)性的解釋。[7]除了關(guān)注所謂“大問題”，它還對“過去的時間”以及特征尤為重視，并做出綜合，整理意義，歸納原則，對于從時間維度觀察我國環(huán)境治理體制變遷歷程具有方法論上的顯著優(yōu)勢。

(二)環(huán)境治理體制演化的歷史比較維度

在對環(huán)境治理體制變革開展長時段的歷史比較分析之前，需要確定觀察的角度與比較的線索。結(jié)合本文對環(huán)境治理體制變革內(nèi)涵的闡釋，可析解出觀察環(huán)境治理體制歷史演化進程的三個維度，即央地政府間環(huán)保權(quán)責(zé)配置的合理程度(以下簡稱“權(quán)責(zé)適配性”)、中央對地方環(huán)境治理激勵機制的合意程度(以下簡稱“激勵兼容性”)以及環(huán)境治理過程中央地之間環(huán)保信息的對稱程度(以下簡稱“信息對稱性”)。為了便于論述，下文會將上述維度簡稱為“權(quán)責(zé)-激勵-信息”框架。

1.權(quán)責(zé)適配性

所謂環(huán)境治理權(quán)責(zé)關(guān)系的適配性是指環(huán)境治理權(quán)責(zé)在政府系統(tǒng)內(nèi)縱向?qū)蛹壟c橫向職能部門間的合理配置程度。從縱向結(jié)構(gòu)上央地權(quán)責(zé)配置制度層面來看，我國環(huán)境治理體制的整體特征是“以行政區(qū)域為基礎(chǔ)的中央和地方政府分工合作的體制，即中央政府享有環(huán)境治理上的宏觀決策權(quán)力，地方各級政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)，承擔(dān)環(huán)境治理的大部分責(zé)任”。[8]換言之，在過去40余年里，地方政府一直是本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體，呈現(xiàn)出較強的環(huán)境分權(quán)管理特質(zhì)。但從制度實施的角度觀察，環(huán)保權(quán)責(zé)在縱向結(jié)構(gòu)上的配置既有結(jié)構(gòu)分化上的空間趨勢也有內(nèi)涵演變上的時間趨勢。結(jié)構(gòu)分化的空間趨勢是指環(huán)保權(quán)責(zé)在央地政府間的拆分與轉(zhuǎn)移，即不同歷史時期，環(huán)保權(quán)力與責(zé)任在縱向府際間的分配情況。而內(nèi)涵演變上的時間趨勢是指環(huán)保權(quán)責(zé)的構(gòu)成要素隨著外部經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而不斷更新和擴容的過程。與之相對應(yīng)，從橫向結(jié)構(gòu)上的部門權(quán)責(zé)配置變化層面看，履行生態(tài)環(huán)保職能的物理載體一直在發(fā)生著歷時性、結(jié)構(gòu)性的變化。這種變化與縱向結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)重配基本上分享著一致的制度變遷邏輯，亦即實現(xiàn)國家行政管理的基本原理之一，即“權(quán)、責(zé)、利相一致”原則。

2.激勵兼容性

所謂環(huán)境治理激勵機制的兼容性是指中央政府或上級政府通過設(shè)置合理的激勵結(jié)構(gòu)與激勵強度促使地方政府積極履行環(huán)保職責(zé)的過程。其中，激勵結(jié)構(gòu)即是中央政府設(shè)置的不同激勵方式在整個激勵機制中不同權(quán)重的組合；激勵強度是指中央政府設(shè)置高低不同的激勵力度以改變地方政府保護環(huán)境的績效產(chǎn)出。設(shè)置合理的激勵強度是上級組織有效激勵下級組織的基本原則之一，在很大程度上成為實現(xiàn)激勵兼容性的關(guān)鍵變量。從組織激勵結(jié)構(gòu)而言，環(huán)境治理激勵可以分為正向激勵和負向激勵兩大類。所謂正向激勵是指中央政府為了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，主要以職務(wù)晉升、財政收入與經(jīng)濟收益等激勵手段誘使地方政府做出合意行為；而所謂負向激勵則指中央政府主要依托在對地方政府的政績考核中加入其生態(tài)環(huán)境保護績效的一票否決制、針對生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀的環(huán)保督察制以及對在生態(tài)環(huán)境治理方面失職、瀆職的地方黨政和環(huán)保官員實施約談、政治問責(zé)等強硬的懲戒手段，迫使地方政府忠誠履行中央的生態(tài)環(huán)保政策。至于這類激勵的強度變化如何影響環(huán)境績效產(chǎn)出，還有待堅實的實證檢驗。[9]換言之，環(huán)?？冃Ъ顚τ诃h(huán)境治理的效應(yīng)及其影響機制尚有進一步打開的“黑箱”。

3.信息對稱性

所謂環(huán)境治理的信息對稱性是指在多重約束條件作用下央地政府在環(huán)境治理職責(zé)履行過程中環(huán)境信息的客觀分布狀態(tài)。眾所周知，古典經(jīng)濟學(xué)所假設(shè)的完全信息是不存在的，信息不對稱常被認為是環(huán)境問題產(chǎn)生的經(jīng)濟根源之一。在環(huán)境治理實踐中，包括環(huán)境治理主體間以及主客體間所實際掌握的信息常常處于非均衡分布狀態(tài)。其中，上下級政府間的信息不對稱是造成環(huán)境治理體制低效化甚至無效化運作的主要因素。根據(jù)威廉姆森(Oliver Williamson)的交易成本學(xué)說，組織由于有限理性與復(fù)雜性或不確定性的存在，其層級間常常面臨信息阻滯的現(xiàn)象，導(dǎo)致代理人的投機性增強。在環(huán)境治理領(lǐng)域，當(dāng)環(huán)境信息對稱性越低(即與中央政府相比，地方政府掌握大量前者沒有掌握的地方性知識)，地方政府越傾向于采取機會主義策略，即一方面高調(diào)炫耀甚至夸大有利于自身利益的信息，另一方面則隱瞞或篡改對自身不利的環(huán)境質(zhì)量信息，最終導(dǎo)致中央或上級政府因無法準(zhǔn)確識別地方或下級政府環(huán)境治理的努力程度而使其激勵制度發(fā)生扭曲甚至失靈。[10]因此，激勵主體的理性選擇應(yīng)是擴大和優(yōu)化信息渠道，減少信息不對稱性造成的道德風(fēng)險對激勵機制有效發(fā)揮作用的干擾。

(三)環(huán)境治理體制變革趨勢的測量

鑒于當(dāng)前研究對環(huán)境治理體制演變趨勢進行精確測量的普遍闕失，本文擬在“權(quán)責(zé)-激勵-信息”的框架下選取適恰的工具變量對其整體演進趨勢作探索性的測量。然而，受制于體制的復(fù)雜性以及對相關(guān)指標(biāo)選取的代表性、數(shù)據(jù)收集的完整性等嚴苛要求，任何精準(zhǔn)測量體制變革總體演變趨勢的企圖都將面臨重重困難。故此，本文在前述三項觀察維度的基礎(chǔ)上，擬從權(quán)責(zé)分配的分權(quán)度、環(huán)境治理的激勵強度以及央地政府間的信息對稱性等三個變量，選取相對適恰的測量指標(biāo)，對我國環(huán)境治理體制在的變化情況進行大致勾勒(囿于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文僅選取部分時間段作為測量區(qū)間)。

1.環(huán)境分權(quán)程度的測量

學(xué)界一般采用權(quán)力的集中程度描述組織內(nèi)上下層級之間的權(quán)責(zé)配置情況。但由于政府組織存在著功能性主體上的一元性與管理對象的廣泛性等復(fù)雜性特征，使得對履行某項職能的政府機構(gòu)進行權(quán)力集中度的測量面臨重重困難。其原因：一是無法在空間維度上對國家的環(huán)境權(quán)責(zé)配置情況進行橫向的比較，二是難以確定具有權(quán)威性和代表性的測量指標(biāo)。[11]借鑒祁毓等人[12]的計算方法，使用央、地(包括省級、市級、縣級)政府環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)工作人員數(shù)據(jù)(包括環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu))測算1999—2012年間的環(huán)境分權(quán)度指標(biāo)并描述其變化趨勢。①環(huán)境監(jiān)管分權(quán)度指標(biāo)計算公式如下：

ERDit=(LERPit/GERPt)×[1-(GDPit/GDPt)]

其中，ERDit是指第i省(包括其市、縣)第t年的環(huán)境監(jiān)管分權(quán)度。LERPit是指第i省(包括其市、縣)第t年環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)工作人員數(shù)，GERPt是指第t年全國環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)工作人員總數(shù)。為了緩解GDP的內(nèi)生性影響，采用[1-(GDPit/GDPt]對環(huán)境分權(quán)度指標(biāo)進行平減，GDPit表示第i省第t年GDP，GDPt則表示第t年全國GDP總量。計算結(jié)果請參見圖1。

圖1 地方政府環(huán)境監(jiān)管年平均分權(quán)度及其變化趨勢(1999—2012年)

從計算結(jié)果可見，1999—2012年間，我國地方政府環(huán)境監(jiān)管的年均分權(quán)度基本呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。尤其是2008年前后，隨著國家環(huán)境保護職能擴容以及相關(guān)機構(gòu)的升格，我國環(huán)境治理職責(zé)整體上呈現(xiàn)出集權(quán)化趨勢。

2.環(huán)保激勵強度的測量

為了進一步打開激勵影響環(huán)境治理效應(yīng)的黑箱，本文引入環(huán)境監(jiān)管嚴厲性(severity)的概念及其測量指標(biāo)。據(jù)陳碩等人[13]的研究，嚴厲性是指被監(jiān)管對象的相同行為被懲罰的程度，亦即環(huán)境監(jiān)管的嚴厲性程度主要體現(xiàn)在治污主體(地方政府)對排污行為的懲罰力度。在既有環(huán)境治理體制下，治污主體的嚴厲程度在很大程度上來自于上級的考核壓力，即環(huán)境績效通過考核壓力的傳導(dǎo)以影響政府的注意力配置轉(zhuǎn)向環(huán)境治理，因而環(huán)境監(jiān)管的嚴厲性可以在很大程度上反映出地方政府環(huán)保激勵強度。借鑒包群等人[14]的做法，采用“排污費解繳入庫金額/排污費解繳入庫單位”來衡量政府環(huán)境治理的嚴厲程度，其比值越大說明嚴厲程度越高，進而說明激勵對行為變化的影響效應(yīng)越強。計算公式為St=Dt/NEt。其中，S表示環(huán)境治理的嚴厲程度(severity)，而D則表示排污費解繳入庫金額(discharge)，NE表示排污費解繳入庫單位數(shù)(number of enterprises)，t表示年份。我們收集了2004—2020年的全國數(shù)據(jù)，計算結(jié)果參見圖2。

圖2 環(huán)境治理的嚴厲程度及其變化趨勢(2004—2020年)

如圖2所示，2004年以來，我國環(huán)境治理的嚴厲程度整體呈現(xiàn)上升趨勢。這在一定程度上也反映出我國環(huán)境保護負激勵機制的增強。當(dāng)然，從正向激勵為主轉(zhuǎn)向以負向激勵為主并不存在涇渭分明的界限，且二者在實際環(huán)境治理過程中也在交互發(fā)生作用，但在不同時期確實存在著激勵結(jié)構(gòu)上的線性變化關(guān)系。值得注意的是，自2015年環(huán)境治理體制“垂改”后，直接面向企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督(即“督企”)開始轉(zhuǎn)向以中央政府監(jiān)督地方政府環(huán)境治理注意力投入(即“督政”)為主。因此，從全國層面來看，近年來直接懲罰企業(yè)的嚴厲程度有所下降(圖2中出現(xiàn)明顯的“拐點”)。

3.環(huán)境信息對稱程度的測量

在多層級委托代理的背景下，中央政府對地方政府環(huán)境治理的激勵效能能否充分釋放，在很大程度上取決于環(huán)境治理過程中央地政府間的信息對稱程度。目前，尚未有學(xué)界公認且適恰的測量指標(biāo)用以表征政府間這種程度的大小。在環(huán)境治理實踐中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)是政府獲取環(huán)境質(zhì)量信息的主要工具。其中，由中央實施的自動監(jiān)控可以有效規(guī)避地方政府對監(jiān)測數(shù)據(jù)的干擾，確保環(huán)境信息垂直傳遞的真實性、準(zhǔn)確性和可靠性。因此，選取“已實施的自動監(jiān)控國家重點監(jiān)控企業(yè)數(shù)”這一指標(biāo)用以測量央地之間環(huán)境信息的對稱程度，即這一數(shù)量越大代表央地政府間環(huán)境治理信息的對稱程度越高。選擇這一測量指標(biāo)，既可以控制地方政府對環(huán)境信息對稱性的不當(dāng)影響，又可以較為集中地展示中央政府上收地方環(huán)境治理信息生產(chǎn)權(quán)的過程以及真實信息垂直流動的力度。囿于數(shù)據(jù)的可獲得性，僅擷取了2008—2020年間的指標(biāo)數(shù)據(jù)。其變動情況如圖3所示。

圖3 已實施自動監(jiān)控的國家重點監(jiān)控企業(yè)數(shù)及其變動趨勢(2008—2020年)

從圖3可以明顯看出，2015年實行的環(huán)境監(jiān)測體制垂直化改革是關(guān)鍵性影響事件。具體來看，2008—2015年間，國家自動監(jiān)控的重點企業(yè)數(shù)呈現(xiàn)緩慢波動增長的態(tài)勢。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》(國辦發(fā)〔2015〕56號)，明確要求“到2020年，全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基本實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋”。2016年，重點監(jiān)控企業(yè)的數(shù)量獲得爆發(fā)性增長，之后雖略有波動，但整體上保持著高位態(tài)勢。這一變化趨勢從側(cè)面證明，央地政府環(huán)境治理信息的對稱性長期以來尤其是近年來呈現(xiàn)出急遽增強的特征。從長時段進行觀察，這與前文所測量的環(huán)境治理激勵強度的變化特征在時間上是相對吻合的。

三、我國生態(tài)環(huán)境治理體制變革的歷史階段及其比較分析

(一)我國環(huán)境治理體制變遷的歷史分野

環(huán)境激勵機制與信息渠道的組合關(guān)系是環(huán)境治理權(quán)責(zé)在央地政府間配置模式的外在表現(xiàn)，即環(huán)境權(quán)責(zé)的變化是通過環(huán)境激勵機制的重構(gòu)與信息渠道的重整加以實現(xiàn)的。[5]因此，在“權(quán)責(zé)-激勵-信息”的三維框架下，我國生態(tài)環(huán)境治理體制可以劃分為四大歷史性階段：權(quán)責(zé)缺配的放任治理、權(quán)責(zé)下配的放權(quán)治理、權(quán)責(zé)同配的分權(quán)治理與權(quán)責(zé)均配的均權(quán)治理等四種“理想類型”(見圖4)。

圖4 “權(quán)責(zé)-激勵-信息”框架下我國環(huán)境治理體制變遷的歷史階段

(二)我國環(huán)境治理體制歷史階段的比較分析

1.權(quán)責(zé)缺配的放任治理

這一時期基本介于從新中國成立到1972年聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開第一次人類環(huán)境會議期間。這段時期，黨和國家的主要注意力集中于以實現(xiàn)工業(yè)化為目標(biāo)的計劃經(jīng)濟建設(shè)，環(huán)境保護的議題始終未納入中央的核心戰(zhàn)略決策議程，國家對于自然環(huán)境的使用也基本上采取放任自由的姿態(tài)，政府也較少地履行生態(tài)環(huán)境環(huán)保職能。換言之，央地之間圍繞環(huán)境治理的事權(quán)與支出責(zé)任基本處于“缺配”的狀態(tài)，也很少存在環(huán)保激勵機制以及環(huán)保信息對稱性問題。比如，新中國成立初期，我國集中主要戰(zhàn)略資源用于工業(yè)化建設(shè)，黨和政府積極倡導(dǎo)、鼓勵開發(fā)自然資源以支援工業(yè)建設(shè)，開采礦山、石油以及砍伐林木等過度開發(fā)的非理性行為成為國有經(jīng)濟部門的集體選擇。這一時期的環(huán)保立法以自然保護為主，其目的也主要在于保護國有資源免受私人侵占，而關(guān)于環(huán)境污染的制度規(guī)范和法律規(guī)章則也較少。故此，將這段時期稱之為權(quán)責(zé)缺配的放任治理時期。②

2.權(quán)責(zé)下配的放權(quán)治理

1972年，剛剛恢復(fù)聯(lián)合國合法席位的新中國積極落實聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議精神。1973年，國務(wù)院成立環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，在新中國歷史上首次正式將環(huán)保議題納入中央核心政治議程，直到1993年分稅制改革前，這一時期的環(huán)境治理模式總體上屬于一種“權(quán)責(zé)下配”的放權(quán)管理體制。③所謂權(quán)責(zé)下配是指中央政府將環(huán)境治理事權(quán)“打包”給各級地方政府，而自身享有較小的環(huán)境決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。細言之，在這一階段，央地政府間形成一種被經(jīng)濟學(xué)者稱之為“M”型的政府結(jié)構(gòu)及其權(quán)責(zé)配置模式，[15]意即經(jīng)濟增長是地方政府應(yīng)負的責(zé)任，而提供環(huán)境公共品卻成為地方政府享有的權(quán)力。在這種權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)下，地方政府的理性選擇將不可避免地催生出經(jīng)濟增長的強激勵與環(huán)境保護的弱激勵交織并存的激勵結(jié)構(gòu)。其結(jié)果即是環(huán)境保護等這類公共物品供給嚴重不足。但與此同時，央地政府環(huán)境信息的對稱性卻相對較強(這里并非指在這一時期不存在環(huán)境信息的不對稱性，而是相比較而言，這種不對稱性在特殊的激勵結(jié)構(gòu)下呈現(xiàn)出弱化的趨勢)。其原因主要在于：第一，經(jīng)濟增長的共同目標(biāo)促使央地政府的注意力配置基本保持一致，其府際的信息機制集中于搜集經(jīng)濟績效信息，而環(huán)境績效信息并不是中央政府的關(guān)注重點，地方政府缺少隱瞞環(huán)境信息的動機；第二，在“財政包干”的制度安排下，履行環(huán)境職責(zé)成為地方政府財政收入來源的部分依據(jù)，地方政府也不存在瞞報環(huán)境績效的理由。

3.權(quán)責(zé)倒配的分權(quán)治理

1995年，我國正式確定環(huán)境保護的屬地管理原則，直至“十二五”初期，環(huán)境治理體制都處于“權(quán)責(zé)倒配”的分權(quán)治理時期。所謂權(quán)責(zé)倒配，是指各級政府環(huán)境決策、監(jiān)督與執(zhí)行等職責(zé)的配置呈現(xiàn)出交疊混沌的狀態(tài)，中央以及地方各級政府在法律上均享有“上下對齊”的環(huán)境權(quán)責(zé)，但在實際運作中，地方政府往往出現(xiàn)環(huán)境治理“權(quán)小責(zé)大”的現(xiàn)象。[16]鑒于過度依賴于地方競爭下粗放型增長模式所引致的經(jīng)濟不可持續(xù)發(fā)展的弊端，中央政府通過高密度出臺環(huán)保法律法規(guī)和不斷升格、擴充環(huán)保機構(gòu)在國家權(quán)力體系中的地位和職能，向外界傳遞其優(yōu)化環(huán)境治理體制、強化生態(tài)環(huán)境治理的信號。[17]比如，1996年中央政府在“九五”計劃中首次加入排污總量量化考核指標(biāo)，一定程度上扭轉(zhuǎn)了地方政府的“唯經(jīng)濟論”思想；2006年，中央政府將環(huán)境保護的指標(biāo)從“預(yù)期性”升級“約束性”，并與地方政府簽訂環(huán)境保護年度責(zé)任書，將環(huán)境目標(biāo)完成情況作為其晉升考核的重要參考；2007年，在新確定的政府支出功能分類中新增“節(jié)能環(huán)?！笨颇浚M一步厘清央地環(huán)保支出責(zé)任，同年的環(huán)?！笆晃濉币?guī)劃也明確提出SO2和COD兩項排污約束性指標(biāo)；等。這些做法改變了“重經(jīng)濟輕環(huán)境”的激勵結(jié)構(gòu)，也逐漸強化了環(huán)保激勵強度。進言之，地方政府作為環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任主要承擔(dān)者的同時，也面臨著中央政府日益強化的環(huán)境考核壓力，進而不可避免地產(chǎn)生了信息機會主義，即策略性利用地方信息優(yōu)勢，導(dǎo)致央地政府間的環(huán)境信息對稱性大為下降，環(huán)境分權(quán)管理體制的激勵效應(yīng)也被嚴重削弱。

4.權(quán)責(zé)均配的均權(quán)治理

鑒于環(huán)境分權(quán)管理造成的結(jié)構(gòu)性矛盾及其引發(fā)的諸多治理亂象，自黨的十八大以來，我國環(huán)境治理體制變革逐步進入了獨具中國特色的均權(quán)治理新時期。[5]所謂環(huán)境均權(quán)治理體制是指在實現(xiàn)環(huán)境權(quán)責(zé)在央地政府間均衡化配置的基礎(chǔ)上，中央政府將變革的重心置于優(yōu)化環(huán)境治理績效考核以及通過縱向組織關(guān)系調(diào)整、優(yōu)化環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境督察體制等方式進一步拓寬環(huán)境信息渠道以增強環(huán)境信息對稱性。因此在這一時期，環(huán)境治理體制整體上展現(xiàn)出更加兼容的環(huán)境激勵機制與更強的環(huán)境信息對稱性。雖然相應(yīng)的變革仍在進行中且改革效應(yīng)還有待長時段的觀察，但其變革過程已展現(xiàn)出顯著不同于以往的時代特征。

首先，在指導(dǎo)思想方面，各級政府的生態(tài)環(huán)保哲學(xué)和生態(tài)治理理念實現(xiàn)革命性創(chuàng)新，從單純強調(diào)“污染治理”到主張全面的“生態(tài)保護”，對生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系、高質(zhì)量綠色發(fā)展的實現(xiàn)路徑乃至人類與自然的相處之道皆有了更為深刻的認知，“GDP至上”的舊發(fā)展理念在很大程度上被逐漸摒棄。其次，在職責(zé)配置方面，以生態(tài)環(huán)保大部制為支點，通過機構(gòu)重組、職能重構(gòu)、事權(quán)整合的方式，不斷增強中央生態(tài)環(huán)境部門在國家生態(tài)治理過程中作為綜合管理部門進行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色和功能，以此推動黨和國家生態(tài)治理目標(biāo)的全面落地。最后，在機制創(chuàng)新方面，我國通過實施中央常態(tài)化環(huán)保督察和省級以下生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察垂直管理制度改革等系列舉措，以創(chuàng)新環(huán)境治理內(nèi)部控制機制為重心，聚焦優(yōu)化環(huán)境激勵結(jié)構(gòu)與環(huán)保信息渠道等實現(xiàn)路徑，將環(huán)保“督政”改革推向“深水區(qū)”，不斷放大環(huán)境治理體制重塑的治理效應(yīng)。[16]

四、結(jié)論：演進軌跡與變革路向

(一)環(huán)境治理體制變革的整體趨向

新中國成立尤其是改革開放四十余年來，我國生態(tài)環(huán)境治理體制伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢而內(nèi)蘊著亟待揭示的變革規(guī)律。雖然本文的歷史比較分析僅是擷取了新中國成立以來我國環(huán)境治理體制變遷的某些片斷，但從關(guān)鍵性事件的發(fā)生、發(fā)展過程中，仍可依據(jù)“權(quán)責(zé)適配性-激勵兼容性-信息對稱性”等分析線索歸納出不同階段的整體趨勢和特征(見表1)。

表1 我國生態(tài)環(huán)境治理體制變革的歷史線索及其比較

這些規(guī)律和特征主要包括：

第一，環(huán)保部門由監(jiān)督管理向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能定位轉(zhuǎn)換。1998年，國家環(huán)?？偩殖闪⒁詠恚瑲v次環(huán)保機構(gòu)改革④除機構(gòu)升格以外也較多涉及職能部門關(guān)系的調(diào)整，環(huán)保大部門體制的變革趨勢愈加明顯。[18]2018年，新成立的生態(tài)環(huán)境部對原本分散配置于不同職能部門的生態(tài)環(huán)保職能進行了前所未有的系統(tǒng)整合，其作為國家生態(tài)環(huán)境治理綜合決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督部門的職能定位更加明確。

第二，環(huán)境事權(quán)分配原則由屬地管理為主轉(zhuǎn)向?qū)俚毓芾砼c垂直管理協(xié)同配合。在相當(dāng)長的時間內(nèi)，我國環(huán)境治理事權(quán)長期處于放權(quán)或分權(quán)狀態(tài)。分稅制改革后，尤其是近年來隨著生態(tài)環(huán)境在國家治理職能體系的位置愈加突出，環(huán)境治理職責(zé)出現(xiàn)了“集權(quán)”與“分權(quán)”并存且“集權(quán)”態(tài)勢更為明顯的傾向。同時，環(huán)境決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)等“三權(quán)”在縱向府際間的適度分離并協(xié)調(diào)發(fā)力已成為包括環(huán)境綜合執(zhí)法體制、環(huán)境監(jiān)測體制、生態(tài)環(huán)保督察體制等管理體制變革的重要方向。

第三，環(huán)境治理的重心由傳統(tǒng)的“督企”為主向“督企”和“督政”并重轉(zhuǎn)變。其中，管理職責(zé)從分散配置轉(zhuǎn)向相對集中，管理階段也呈現(xiàn)出從“末端治理”到“過程控制”再到“源頭治理”階梯式遞進的特征。此外，跨域環(huán)境治理的“集體行動困境”得到一定程度的緩解，府際協(xié)同治理愈加成為地方政府跨區(qū)域環(huán)境治理博弈的優(yōu)選項。[19]

(二)環(huán)境治理體制變革的優(yōu)化路徑

在黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)生歷史性變革實踐的基礎(chǔ)上，我國環(huán)境治理體制應(yīng)在“權(quán)責(zé)-激勵-信息”的框架下繼續(xù)“深耕不輟”，不斷適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求。

第一，突破環(huán)境權(quán)責(zé)“錯配”藩籬，努力增強央地政府環(huán)境治理權(quán)責(zé)的適配度。一是在新一輪生態(tài)環(huán)境大部制改革背景下，全面、系統(tǒng)地梳理央地各級政府環(huán)境事權(quán)與支出責(zé)任，明晰并確認各級政府、各職能部門權(quán)力清單、責(zé)任清單、協(xié)作清單和邊界清單。二是持續(xù)鞏固生態(tài)環(huán)境機構(gòu)重組與職能整合等改革成果，推進生態(tài)環(huán)境部門新增職責(zé)與原屬部門的動態(tài)銜接，實現(xiàn)“大環(huán)?！奔軜?gòu)下各部門的協(xié)調(diào)貫通，不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)保大部門的議題設(shè)定、綜合協(xié)調(diào)功能。三是建立決策權(quán)集中、監(jiān)督權(quán)上行、執(zhí)行權(quán)下放的環(huán)境事權(quán)縱向配置格局，即在上收環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察權(quán)的同時將具體的環(huán)境執(zhí)法事權(quán)下移并統(tǒng)一賦予綜合行政執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的“一支隊伍管執(zhí)法”，不斷強化基層環(huán)境執(zhí)法能力。

第二，科學(xué)調(diào)適激勵權(quán)重和強度，不斷增強環(huán)境治理激勵的兼容性。一是優(yōu)化中央對地方的環(huán)境激勵結(jié)構(gòu)，一方面適度增加生態(tài)環(huán)保內(nèi)容在干部考核體系中的權(quán)重，另一方面也應(yīng)謹慎使用環(huán)境治理績效“一票否決”制。二是實現(xiàn)各級生態(tài)環(huán)境督察制度化，一方面堅持和強化黨對生態(tài)環(huán)境工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，進一步增強生態(tài)環(huán)境督察頂層設(shè)計的科學(xué)性，另一方面持續(xù)推進生態(tài)環(huán)保督察向縱深發(fā)展，完善督察隊伍紀律和責(zé)任體系，創(chuàng)新“中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室-區(qū)域督察局-省級督查專員”等央省兩級督察體制以及例行督察、專項督查與“回頭看”等督察方式。

第三，立足環(huán)境監(jiān)測垂直管理體制改革，釋放數(shù)字賦能效應(yīng)，持續(xù)增強環(huán)境信息對稱性。一是繼續(xù)夯實環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境監(jiān)測信息全天候、全過程、全覆蓋互聯(lián)共享，充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測在生態(tài)環(huán)境治理中的支撐性和保障性功能。二是持續(xù)深化環(huán)境監(jiān)測數(shù)字化改革，通過暢通中央和上級政府獲取地方或下級相應(yīng)環(huán)境質(zhì)量信息的渠道，上收環(huán)境剩余信息生產(chǎn)權(quán)、控制權(quán)，增強地方政府貫徹執(zhí)行中央生態(tài)環(huán)保目標(biāo)的持續(xù)性、堅決性。[20]

［注 釋］

① 選擇環(huán)境監(jiān)管分權(quán)度指標(biāo)以標(biāo)識地方政府權(quán)責(zé)配置情況是基于環(huán)境監(jiān)管的分權(quán)度可以更加真實地刻畫環(huán)境治理權(quán)責(zé)的配置情況的考量。這是因為，與環(huán)境決策權(quán)的配置相比，環(huán)境監(jiān)管是環(huán)保機構(gòu)履行環(huán)境治理職能的主要內(nèi)容，其工作人員的編制情況基本可以代表地方環(huán)境治理機構(gòu)權(quán)責(zé)配置情況。此外，由于數(shù)據(jù)缺失等原因，我們只選取了1999—2012年中國29個省、自治區(qū)、直轄市(不包括西藏、海南以及港澳臺地區(qū))的面板數(shù)據(jù)，測算和刻畫其環(huán)境監(jiān)管年均分權(quán)度的整體變化趨勢。比如，經(jīng)計算，1999—2007年間，我國環(huán)境監(jiān)管分權(quán)度的均值為2.449，即表示這段時期內(nèi)，地方環(huán)境監(jiān)管的年均人數(shù)是全國環(huán)境監(jiān)管年均人數(shù)的近2.5倍。

② 一般的觀點認為，新中國環(huán)保事業(yè)的起點為1972年左右，但這并不意味著國家此前沒有進行過環(huán)保實踐。比如，新中國成立初期，我國就啟動了“森林保護”“水土保持”等工作；20世紀50年代末，國家積極尋求工業(yè)污染解決路徑；60年代末，國務(wù)院開始搜集整理國外有關(guān)環(huán)保護的信息與材料等。但不可否認，這段時期的環(huán)境保護實踐的投入與工業(yè)化建設(shè)相比則顯得十分薄弱。

③ 需要略加解釋的是，本文所指的放權(quán)，與“分權(quán)”概念略有不同。它指的是國家將環(huán)保事權(quán)及其相應(yīng)的財權(quán)都下放至地方政府，中央政府則保留較少的環(huán)境保護職責(zé)。而“分權(quán)”則更強調(diào)環(huán)保職責(zé)在央地政府間的“分攤”或“分享”。

④ 在生態(tài)環(huán)境部成立前，履行環(huán)保職能的機構(gòu)沿著臨時性組織-部委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)-國家局(副部級)-國家總局(正部級，國務(wù)院直屬辦事機構(gòu))-環(huán)保部(正部級，國務(wù)院組成部門)升格演化。