論對海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的控制

◎ 孫海萬 大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院

我國作為航運大國，回首改革開放征程一路走過來的艱辛與輝煌，海上業(yè)務(wù)逐漸發(fā)展蓬勃，面對交織縱橫的海事行政關(guān)系，不斷參照實踐與國際經(jīng)驗來與時俱進規(guī)范海事行政立法、執(zhí)法、司法、守法的各個領(lǐng)域的規(guī)定，才能行穩(wěn)致遠，通過研究海事行政執(zhí)法方面的自由裁量權(quán)，有效規(guī)范其行使來保持法律在海洋的嚴(yán)肅和莊重。

1.海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的涵義

1.1 海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的概念

我國所管轄的海域多，各地航運發(fā)展程度不同，船舶種類復(fù)雜，海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)主要突出“自由”，海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是指海上執(zhí)法人員對海事具體違法行為進行行政處罰，在法律規(guī)定可裁量的幅度內(nèi)根據(jù)個人經(jīng)驗與專業(yè)技術(shù)靈活判斷從而作出對當(dāng)事人合理且公正海事行政決定以維護當(dāng)事人以及公共利益[1]。如《海上海事行政處罰規(guī)定》中規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕”“違法行為輕微”“情節(jié)嚴(yán)重”是在要求執(zhí)法人員在法律范圍內(nèi)裁量是否有從寬（從重）的情節(jié)并判斷從寬（從重）的力度；“其他情節(jié)”也表明執(zhí)法人員可以根據(jù)具體情況裁量情節(jié)是否特殊處理。

1.2 海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的具體表現(xiàn)

為了規(guī)范海事處罰行為，維護海上管理秩序，在海事執(zhí)法時，行政人員通常會根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》《海上海事行政處罰條例》《內(nèi)河交通安全管理條例》（以下簡稱《內(nèi)河管理條例》）進行判處，偶爾涉及交叉規(guī)定，這時會根據(jù)行為人以及違法行為事實、性質(zhì)、情節(jié)來自由裁量判斷法律依據(jù)的適用；若確定了是違法行為，還涉及對具體案件判斷處罰程度的輕重緩急，執(zhí)法人員會根據(jù)相對人的主觀惡性、行為手段，態(tài)度以及造成的損失進行綜合衡量在法律規(guī)定的幅度作出處罰酌定；在決定處罰力度后，執(zhí)法人員依據(jù)輕重來參考細(xì)化處罰的方式，從法定的海事行政處罰種類包括警告、罰款、資格罰、沒收、扣留以及吊銷證書、沒收違法所得、沒收船舶里選擇對相對人最終的海事行政處罰決定。

2.論海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)過寬的危害及原因

2.1 危害現(xiàn)狀分析

2.1.1過寬執(zhí)法

海上海事行政執(zhí)法主體主要有國家和地方海洋局、海事局，海事處，海上綜合執(zhí)法大隊，漁政局等，涵蓋邊防、監(jiān)管、交通管理、漁政和緝私各個領(lǐng)域。海上各部門要在自己的授權(quán)范圍內(nèi)處理事務(wù)，不可領(lǐng)域越界，也不可地域越界。但是在實際管轄的過程中，會遇到行政部門行使裁量權(quán)范圍過寬的執(zhí)法行為，也就是類似“長臂原則”進行處罰，將不屬于自己管理范圍內(nèi)的違法違規(guī)事項進行管理追責(zé)，可能會使相對人受到兩次行政處罰，加重負(fù)擔(dān)，也不利于各部門之間長期的協(xié)調(diào)配合。例如疏浚物上岸問題，應(yīng)當(dāng)對疏浚物區(qū)分處理，對待淤泥上岸應(yīng)受《固體廢物防治法》管制，對待海砂上岸則需要辦理相關(guān)許可證，由海洋行政部門進行監(jiān)管，所以在實踐中，海洋行政執(zhí)法部門是否借照“長臂原則”對疏浚物上岸事項進行管理是值得我們關(guān)注的。

2.1.2過重執(zhí)法

在《海上海事行政處罰規(guī)定》中，大部分規(guī)定無論是罰款金額還是暫扣船員適任證書期限，甚至單罰與并罰都是由執(zhí)法人員根據(jù)具體情況具體判斷最終決定行政處罰，具有很大裁量空間。在實踐中遇到違反《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）的情形，執(zhí)法人員通常在前期就選擇暫扣船長、責(zé)任船員的船員時任證書，甚至直接對船舶進行沒收，使得船舶日常運動工作受到嚴(yán)重影響，對行政相對人以及相關(guān)人員名譽和經(jīng)濟上造成較大的損失。溫義光訴岳陽市地方海事局、岳陽市港口航務(wù)管理局海事行政強制及賠償一案中，海事法院確認(rèn)了海事處執(zhí)法人員扣押了與違法行為無關(guān)的船員的手機，對浮吊實施扣押的行為也違反了法定程序，故判決海事局承擔(dān)原告財產(chǎn)損失和賠償責(zé)任。由此可見，執(zhí)法人員在海事行政執(zhí)法時，不恰當(dāng)使用自己的裁量權(quán)，違反行政處罰的過罰相當(dāng)原則，不利于海上海事秩序的管理。

2.1.3徇私徇情執(zhí)法

在有些個別海事執(zhí)法案例中，執(zhí)法人員行使職責(zé)時具有非法目的，造成行政處罰結(jié)果畸輕畸重，難以接受，影響了海事管理機關(guān)的公信力。通常分為以下幾種情況：第一，按照所謂“慣例”憑心而斷，把關(guān)不嚴(yán)，玩忽職守，只是把任務(wù)表面化，流于形式，耽誤海事執(zhí)法的效率；第二，出于私情的考慮，“說情打招呼”這種情況執(zhí)法人員通常不收錢或者收少量的錢，面對行政相對人行為“睜一只眼閉一只眼”，干擾執(zhí)法情況，同時也有進行公報私仇來惡意刁難，語言粗暴，以職權(quán)過分加重對相對人的責(zé)任和義務(wù)；第三，出于私利的考慮，執(zhí)法人員被利益驅(qū)使的違法程度通常會比較嚴(yán)重，濫用權(quán)力容易滋生腐敗現(xiàn)象，增長少數(shù)執(zhí)法人員的特權(quán)思想，長此以往會使得不良現(xiàn)象助長，引起群眾的不滿意，造成社會的不良風(fēng)氣。

2.2 原因分析

2.2.1法律適用不一

不同的法律法規(guī)對同一海上查處事項規(guī)定會出現(xiàn)不一致的情況，比如地方海事處和國家海事局進行執(zhí)法行為時所適用的依據(jù)有時就會不同，國家海事局執(zhí)法的法律依據(jù)是《海安法》，地方海事管理機構(gòu)執(zhí)法會依據(jù)《內(nèi)河管理條例》；在出現(xiàn)未按照規(guī)定懸掛國旗、標(biāo)明船名、船籍港、載重線的情況時，在《海安法》中規(guī)定對違法船舶或者設(shè)施所有人處于二萬至二十萬的范圍的罰款，對船長和責(zé)任人員處兩千元至兩萬元的罰款，而在《內(nèi)河管理條例》中對該現(xiàn)象規(guī)定的是五千至五萬的罰款，這給執(zhí)法人員留給了很大的處罰空間，造成對同一種案件的處罰結(jié)果懸殊，顯失公平。而且我國于2019年才新修訂《內(nèi)河管理條例》，于2021年新修訂《海安法》，還有很多法律和條例通常都是上個世紀(jì)頒布，數(shù)十年進行幾次修訂，缺少統(tǒng)一完整性，無法適應(yīng)快速發(fā)展的海上交通復(fù)雜情況。

2.2.2行政處理程序不健全

嚴(yán)格遵守程序規(guī)則可以有限地控制執(zhí)法人員的裁量權(quán)行使，但是相反，輕視程序可能會有助長錯誤行使裁量權(quán)的滋生。在實踐中執(zhí)法人員會故意或者過失跳過某些必要的程序步驟，比如沒有留存證據(jù)清單，沒有告知相對人具有陳述申辯權(quán)等，使得對程序法規(guī)定不太了解的相對人無法合理地主張自己的權(quán)利，在程序中維護自己的權(quán)益，會出現(xiàn)同案不同判的結(jié)果，也使得程序法的威嚴(yán)性降低。在黃慶平與泉州海事局交通運輸行政管理一案中涉案核心證據(jù)《事故調(diào)查報告》屬于不可訴范圍，在調(diào)查階段無法進行陳述申辯和提交反駁證據(jù)，只有在行政處罰階段保證原告的陳述、申辯權(quán)，但管理部門實際上便未按照法定要求開展實質(zhì)性的復(fù)核也未對證據(jù)進行認(rèn)證，從而損害當(dāng)事人的陳述、申辯權(quán)，給相對人帶來了損失，由此可見，需要一定的程序來約束執(zhí)法主體，完善和嚴(yán)格遵守海事行政程序是亟待解決的。

2.2.3監(jiān)管不完善

近些年出現(xiàn)了普通人員了解到漁政和海事處罰金額較大，冒充執(zhí)法人員對群眾進行罰款，或者民間志愿組織越權(quán)行使執(zhí)法權(quán)，說明對執(zhí)法人員的資格審查監(jiān)管系統(tǒng)并不完善，導(dǎo)致一部分人鉆空子。目前海事系統(tǒng)包括執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法監(jiān)督管理辦法、錯案和過錯責(zé)任追究制、評議制和考核等具體制度，在一定程度上監(jiān)管了海上海事行政行為，海事行政監(jiān)管一般分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。但是在內(nèi)部監(jiān)督中，上級為了不影響部門內(nèi)工作秩序，對部門內(nèi)執(zhí)法人員輕微的違法違約行為審查偏于文字化和表面化，予以“裝糊涂”的放任狀態(tài)，對造成損害后果的執(zhí)法行為予以行政處分的懲罰通常只是予以記分或者警告而告終，多流于形式，只有產(chǎn)生了十分嚴(yán)重的后果才開始進行嚴(yán)肅處理。外部監(jiān)管包括司法監(jiān)督和群眾監(jiān)督，司法監(jiān)督側(cè)重事后監(jiān)督，而且成本較高，不能起到預(yù)防效果，群眾監(jiān)督一般是最普遍的，但群眾由于海事行政主體與自己地位懸殊會出現(xiàn)畏難情緒，無法本質(zhì)上解決問題。

3.對自由裁量權(quán)進行控制的建議措施

3.1 進行立法規(guī)制

自由裁量權(quán)來源于法律，所以對海事行政執(zhí)法職權(quán)的限制要從立法層面進行規(guī)制，我國已經(jīng)逐漸重視對海事的行政管理，不斷更定修改相關(guān)立法，21年新生效的《行政處罰法》《海安法》《海上海事行政處罰規(guī)定》就是很好的例證。關(guān)于海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的問題首先可以參照新《行政處罰法》對第34條的修改，將“行政執(zhí)法裁量權(quán)”代替了“行政執(zhí)法自由裁量權(quán)”，同時要求將處罰所依據(jù)的裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會公開，以立法層面規(guī)范裁量行為，對海事行政處罰的裁量基準(zhǔn)進行制作并公開，從“放權(quán)”過渡到“限權(quán)”； 其次，不僅要加強立法解釋，而且利用現(xiàn)有法律規(guī)定解決新出現(xiàn)事物情況時，執(zhí)法主體可以對具體規(guī)定進行擴大解釋，但是不能進行類推解釋，違背立法目的，加重相對人的義務(wù)和責(zé)任；最后，在不斷實踐過程中也應(yīng)當(dāng)不斷摸索責(zé)任歸責(zé)模式，《海事行政執(zhí)法過錯和錯案責(zé)任追究暫行規(guī)定》版本較早，規(guī)定的情況比較單一，把單位作為追責(zé)對象的規(guī)定較為籠統(tǒng)，對責(zé)任追究的種類和適用以及程序也有待科學(xué)劃定來改善[2]。

3.2 完善海事處罰程序制度

行政程序是法定的，有著自己完整的規(guī)范體系，可以在后續(xù)流程中規(guī)制之前行使的自由裁量范圍，因為行使自由裁量權(quán)的執(zhí)法人員同樣是必須遵守程序的主體，按照規(guī)定的時間，方法，順序才能進行下一步，并在程序法中規(guī)定了違反程序所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，相對人也可以利用程序主張自己的權(quán)利不被侵犯，行使救濟權(quán)甚至申請國家賠償。第一，完善證明身份制度，執(zhí)法主體在例行檢查或者做出行政處罰時，應(yīng)當(dāng)向相對人表明自己的身份，出具能夠證明自己身份的工作證，執(zhí)法證等相關(guān)證件；第二，完善信息公開制度，公開行政裁量基準(zhǔn)，除了涉及國家秘密和部分商業(yè)秘密、個人秘密的其他案件，百姓們可以隨時查看了解具體案件的進行程度，使執(zhí)法在公眾監(jiān)督下運行；第三，完善聽證制度，增強行政主體和相對人之間的互動環(huán)節(jié)，要讓相對人在聽證過程中充分聽取和發(fā)表自己的意見進行質(zhì)證和辯論，對結(jié)果可以產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，擴大聽證主體的范圍，將相關(guān)人員納進聽證現(xiàn)場，使過程更加飽滿，還原案件本身。不斷探索形成完備的海事執(zhí)法程序，與實體相輔相成，讓程序輔助實現(xiàn)實體正義。

3.3 健全對裁量權(quán)的監(jiān)管審查

健全對裁量權(quán)的監(jiān)管審查有助于凈化海事執(zhí)法環(huán)境。在內(nèi)部，可以借鑒西方法學(xué)思想的規(guī)范主義控權(quán)模式，尊重行政主體內(nèi)部性調(diào)整功能，同時收錄歸檔每個案件執(zhí)法過程的錄音錄像和筆錄，對處罰涉及金額較大或者較有爭議點的案件應(yīng)當(dāng)組織專門人員進行不定期抽查；其次提升人員專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，隨時更新學(xué)習(xí)內(nèi)容，加強從基本功練習(xí)，提高自己的業(yè)務(wù)技能，培養(yǎng)高素質(zhì)、復(fù)合型、應(yīng)用型的法治人才隊伍[4]。在外部，裁量權(quán)的案件中影響結(jié)果的合理性比合法性更重要，所以進行司法審查不再僅限于合法性進行審查，也要側(cè)重增強對行政自由裁量權(quán)合理性的審查。此外還要加強與其他相關(guān)執(zhí)法部門的合作聯(lián)系，建立綜合執(zhí)法機構(gòu)，實現(xiàn)信息共享，在工作過程中內(nèi)部相互監(jiān)督和幫助。防止各部門之間相互推諉以滯待程序，也避免對行政相對人一事重復(fù)罰，提高行政效率[3]。線上線下設(shè)立多個匿名監(jiān)督渠道，方便各個年齡段的人可以舉報所知違法行為或者提出對現(xiàn)階段政策的建議，起到良好社會監(jiān)督的作用[5]。

4.結(jié)語

對海事行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的控制一直以來是個巨大挑戰(zhàn)，我國現(xiàn)有海事行政規(guī)定需要在實踐中不斷摸索總結(jié)，完成立法規(guī)制，程序完善，監(jiān)管健全，各部門共同守護海事行政的公信力。良好地行使裁量權(quán)同樣可以增加復(fù)雜案情的可操作性，拒絕多作為，不作為，慢作為，樹立真正執(zhí)法為民的法治氛圍，推動行政政策的有效落實。