基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心建設(shè)探究

張婷婷 江蘇省文化藝術(shù)研究院

引言

財(cái)務(wù)共享服務(wù)本質(zhì)是由信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推動(dòng)的運(yùn)營管理模式的變革與創(chuàng)新，它通過將各部門單位分散式進(jìn)行的某些重復(fù)、同性質(zhì)、易于標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)整合到財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心進(jìn)行處理，減少大量重復(fù)工作，以促進(jìn)資源整合、降本提效、保證質(zhì)量、加強(qiáng)管控。1981 年，美國福特公司創(chuàng)建了全球第一個(gè)財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心，2005 年，中興通訊成為第一家建立財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心的中國企業(yè)。隨后，中英人壽、海爾、陽光保險(xiǎn)、中國鐵建等企業(yè)也紛紛建立了財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心，截至2022 年底已經(jīng)超過一千家。但對(duì)行政事業(yè)單位來說，財(cái)務(wù)共享仍然是新鮮概念，其應(yīng)用實(shí)踐仍在初步摸索階段。隨著財(cái)政部對(duì)預(yù)算單位全面預(yù)算績效管理、內(nèi)部控制管理等方面愈來愈嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，建設(shè)財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心不失為一種正確的嘗試。

一、基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題

（一）財(cái)務(wù)人員既缺乏又冗余

一方面，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求不相容崗位相互分離，如出納不得兼管稽核，不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等不相容崗位相互分離等。然而很多基層行政事業(yè)單位規(guī)模小人員少，通常只有一兩個(gè)會(huì)計(jì)，甚至是由業(yè)務(wù)人員兼任的非專業(yè)會(huì)計(jì)，無法實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離，也不具備輪崗的條件。再者，大型單位需要完成的預(yù)算管理、績效管理、內(nèi)部控制管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理等方面的工作，基層單位也需一樣不落的完成，形成“上面千條線下面一根針”的局面，使得財(cái)務(wù)人員在單位層面是缺乏的。

另一方面，秉持著“麻雀雖小，五臟俱全”的原則，幾乎每個(gè)行政事業(yè)單位都設(shè)有財(cái)務(wù)部門或財(cái)務(wù)崗位，而全國有一百多萬家事業(yè)單位，累加的財(cái)務(wù)人員支出成本高昂。且對(duì)廣大的基層行政事業(yè)單位來說，財(cái)務(wù)工作比較單一，大量的財(cái)務(wù)人員埋首簡單重復(fù)的會(huì)計(jì)工作，也是對(duì)人才的浪費(fèi)?？傮w來說，從事簡單重復(fù)會(huì)計(jì)工作的財(cái)務(wù)人員數(shù)量在全國層面是冗余的。

（二）財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型艱難

財(cái)政部在2014 年頒布的《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出“鼓勵(lì)大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)充分利用專業(yè)化分工和信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心，加快會(huì)計(jì)職能從重核算到重管理決策的拓展，促進(jìn)管理會(huì)計(jì)工作的有效開展?！倍S著《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》等一系列政策文件的發(fā)布，全面預(yù)算績效管理等工作在各部門各單位逐步推行落實(shí)，迫切需要財(cái)務(wù)部門從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型為管理會(huì)計(jì)。但還存在一些問題，具體如下：一是基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員缺乏，無法做到面面俱到；二是部分單位管理層及財(cái)務(wù)人員對(duì)管理會(huì)計(jì)理解程度不高，只注重財(cái)務(wù)支出的合法合規(guī)性，忽視項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制監(jiān)督等需要全體業(yè)務(wù)人員配合的工作。許多單位財(cái)務(wù)部門只有報(bào)銷結(jié)算、會(huì)計(jì)核算、填報(bào)數(shù)據(jù)、編制報(bào)表等基礎(chǔ)性工作，其管理會(huì)計(jì)的職能受到制約，也不利于單位健康發(fā)展。

（三）內(nèi)控制度不完善，內(nèi)控監(jiān)督不到位

隨著《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件發(fā)布，各行政事業(yè)單位都進(jìn)行了單位內(nèi)部控制的建設(shè)。但某些基層行政事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)相對(duì)簡單，缺乏建立內(nèi)部控制制度、制定內(nèi)部控制流程圖的動(dòng)力，所以多有內(nèi)部控制制度不完善、內(nèi)部控制流程圖缺失的情況。還有些單位簡單地把人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的制度等同于內(nèi)部控制制度，沒有深入理解到內(nèi)部控制是單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、控制的一系列方法、手段與措施的總和，其涵蓋了預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制等方方面面的業(yè)務(wù)，不是簡單地制定幾個(gè)文件、畫幾個(gè)流程圖就完成任務(wù)的工作。

由于內(nèi)控管理意識(shí)的淡薄以及對(duì)內(nèi)部控制不甚重視，許多單位按規(guī)定成立的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、監(jiān)督小組等往往只是制定了個(gè)紙面文件，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督、內(nèi)控控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制培訓(xùn)等更是無從談起。并且由于基層單位人員過少，無法建立關(guān)鍵崗位干部交流、定期輪崗機(jī)制，不具備條件輪崗的也沒有實(shí)行專項(xiàng)審計(jì)經(jīng)濟(jì)效益。只有主管部門或財(cái)政部門組織的巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等能發(fā)現(xiàn)一些內(nèi)控問題。但內(nèi)部控制整改是“查出哪目改哪項(xiàng)”，難以形成完整的、行之有效的內(nèi)控機(jī)制。

（四）預(yù)算控制薄弱，績效管理失效

基層行政事業(yè)單位存在著預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算執(zhí)行隨意性大、預(yù)算管理監(jiān)督缺位的情況。很多單位領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算管理意識(shí)淡薄，事前沒有協(xié)同財(cái)務(wù)部門編制詳細(xì)的預(yù)算，或者編制的預(yù)算形同廢紙，事中預(yù)算執(zhí)行也未一一對(duì)照，費(fèi)用開支“領(lǐng)導(dǎo)說了算”，隨意性較大，常有年底突擊花錢的情況，事后預(yù)算管理監(jiān)督更是完全缺位。尤其在專項(xiàng)資金和個(gè)人課題經(jīng)費(fèi)方面，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)為“我申報(bào)的資金怎么用我說了算”，預(yù)算管理也是形同虛設(shè)。

在預(yù)算編制的同時(shí)，預(yù)算單位會(huì)根據(jù)預(yù)算資金的性質(zhì)填報(bào)部門整體預(yù)算績效指標(biāo)、項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)，但部門整體績效指標(biāo)的履職、效益、滿意度，以及項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)的產(chǎn)出、效益、滿意度完全由預(yù)算單位自行填報(bào)。有些預(yù)算單位會(huì)將績效指標(biāo)的目標(biāo)值設(shè)置得過低，或者是忽略重要的績效指標(biāo)，轉(zhuǎn)而設(shè)立一些確保能完成的指標(biāo)，避重就輕，避實(shí)就虛，如此就失去了設(shè)立績效指標(biāo)的意義，績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)也無從談起，造成績效管理失效。

二、建設(shè)財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心的優(yōu)勢(shì)

（一）降低財(cái)務(wù)管理成本，提高財(cái)務(wù)管理效率

以建設(shè)市級(jí)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心為例，財(cái)務(wù)共享平臺(tái)建成后，市里的行政事業(yè)單位可選擇財(cái)務(wù)共享平臺(tái)進(jìn)行會(huì)計(jì)集中核算，簡化財(cái)務(wù)管理部門的組織結(jié)構(gòu)，壓縮財(cái)務(wù)崗位，減輕財(cái)務(wù)人員冗余情況，節(jié)約財(cái)政資金。市財(cái)政局也可通過平臺(tái)及時(shí)監(jiān)控本市財(cái)政資金使用情況，且財(cái)務(wù)共享平臺(tái)的信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、填報(bào)規(guī)范，比各單位一層層上報(bào)數(shù)據(jù)得到的信息更加準(zhǔn)確完整。

財(cái)務(wù)工作具有業(yè)務(wù)量大、重復(fù)性高、分散化、業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化程度高的特點(diǎn)。如將資產(chǎn)管理平臺(tái)與會(huì)計(jì)核算一體化系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，增加減少固定資產(chǎn)以及提取的折舊攤銷，可自動(dòng)生成記賬憑證，保證賬賬相符；政府采購平臺(tái)與預(yù)算一體化系統(tǒng)關(guān)聯(lián)后，非經(jīng)納入年初采購預(yù)算的采購計(jì)劃不得采購；全面建立財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)后，可實(shí)現(xiàn)財(cái)政一體化系統(tǒng)、非稅收入管理系統(tǒng)、資產(chǎn)云平臺(tái)、財(cái)政部統(tǒng)一報(bào)表系統(tǒng)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告管理系統(tǒng)等多平臺(tái)的互聯(lián)互通，減少諸如將同一個(gè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)多次上報(bào)多平臺(tái)的重復(fù)工作，大大提高各單位的工作效率。

（二）培養(yǎng)會(huì)計(jì)人才，實(shí)現(xiàn)從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)到管理會(huì)計(jì)的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算模式下，財(cái)務(wù)人員埋首單一重復(fù)的基礎(chǔ)性會(huì)計(jì)工作，疲于應(yīng)付各種數(shù)據(jù)報(bào)送、審計(jì)檢查任務(wù)，沒有時(shí)間也沒有機(jī)會(huì)提高業(yè)務(wù)水平。而在信息技術(shù)迅猛發(fā)展的當(dāng)代，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員不再是僅僅懂得會(huì)計(jì)知識(shí)就能滿足工作需求，會(huì)計(jì)電算化、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)等新概念不斷應(yīng)用于財(cái)務(wù)核算，長期在基層單位處理基礎(chǔ)性會(huì)計(jì)工作也遏制了財(cái)務(wù)人員的發(fā)展，建立共享服務(wù)平臺(tái)本身亦可培養(yǎng)一批懂得財(cái)務(wù)流程再造的高級(jí)會(huì)計(jì)人才。通過共享服務(wù)平臺(tái)，基層單位財(cái)務(wù)人員可以更方便地提取所需數(shù)據(jù)信息，能把時(shí)間精力從報(bào)銷結(jié)算、會(huì)計(jì)核算、數(shù)據(jù)報(bào)送等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向管理層面的相關(guān)實(shí)踐，加強(qiáng)管理會(huì)計(jì)的理論學(xué)習(xí)，對(duì)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)的分析預(yù)測(cè)，為單位決策提出科學(xué)的建議，加快會(huì)計(jì)職能從重核算到重管理決策的拓展，促進(jìn)管理會(huì)計(jì)工作的有效開展。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能

按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)要求，單位需要完善的內(nèi)部控制規(guī)范，但規(guī)模小和業(yè)務(wù)少的基層行政事業(yè)單位通常無從入手，若共享服務(wù)中心制定統(tǒng)一的內(nèi)部控制制度，服務(wù)范圍內(nèi)的單位在此基礎(chǔ)上遵照施行或者按照本單位的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化，可解決諸多單位內(nèi)部控制制度不完善的問題，并且形成的內(nèi)控控制流程也能得到有效的執(zhí)行。例如在支出審核環(huán)節(jié)，某些單位財(cái)務(wù)及報(bào)銷審批人員可能礙于人情，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)同事的違規(guī)報(bào)銷、不合理報(bào)銷審核不夠嚴(yán)格，通過共享服務(wù)中心進(jìn)行的報(bào)銷結(jié)算則可避免該種情況。由于財(cái)務(wù)審核人員和報(bào)銷人不在同一個(gè)單位，會(huì)嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)制度審核，諸如違反中央八項(xiàng)規(guī)定、設(shè)立賬外賬、三公兩費(fèi)超標(biāo)等情況就能有效避免。

此外，共享服務(wù)中心財(cái)務(wù)人員數(shù)量足夠，可有效地施行不相容崗位相互分離政策，又因每個(gè)人只承擔(dān)財(cái)務(wù)工作的一小部分，能夠在不影響工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下實(shí)行輪崗，加強(qiáng)財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心的內(nèi)部控制，也間接加強(qiáng)了所服務(wù)的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，發(fā)揮了內(nèi)部控制監(jiān)督職能，提高財(cái)政資金使用透明度。而共享服務(wù)平臺(tái)對(duì)財(cái)務(wù)流程的再造、對(duì)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范控制，也是對(duì)各行政事業(yè)單位自身內(nèi)部控制制度、財(cái)務(wù)制度的進(jìn)一步規(guī)范。

（四）規(guī)范專項(xiàng)資金使用管理

以全額撥款事業(yè)單位為例，其管理的資金除了財(cái)政撥付的預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，還有單位及職工申報(bào)的各種專項(xiàng)資金。專項(xiàng)資金一般由管理方匯入使用方賬戶，使用方按照項(xiàng)目預(yù)算以及管理方的制度要求使用資金。在此過程中，一方面，管理方無法監(jiān)控使用方資金使用是否規(guī)范，只能通過事后的專項(xiàng)審計(jì)檢查有無違規(guī)使用資金的情況。另一方面，使用單位的財(cái)務(wù)人員也無法準(zhǔn)確分辨某些款項(xiàng)是否用于特定項(xiàng)目，是否符合績效目標(biāo)。若行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)市級(jí)、省級(jí)、國家級(jí)的聯(lián)通并全面應(yīng)用，則管理方的資金可不匯入使用方賬戶，直接留在管理方賬戶，使用方通過財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)向管理方申請(qǐng)使用資金，則管理方可實(shí)時(shí)監(jiān)控資金的每一筆流向，對(duì)違規(guī)使用資金的情況及時(shí)采取處置措施。

三、構(gòu)建行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)完善，政策制度統(tǒng)一

我國從財(cái)政部到各省財(cái)政廳再到各市縣財(cái)政局，有著明確完整的垂直管理以及橫向管理的基礎(chǔ)，也為共享服務(wù)中心的管理層級(jí)定下基調(diào)。如市縣級(jí)的財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心歸由當(dāng)?shù)刎?cái)政局開發(fā)建設(shè)及管轄領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心可匯總下屬市級(jí)平臺(tái)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，最后匯總至國家級(jí)的平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)全國一盤棋。如省級(jí)財(cái)政廳預(yù)算處、國庫處、政府采購管理處、非稅收入管理處、績效管理處、資產(chǎn)管理處等處室可通過省級(jí)財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心得到準(zhǔn)確完整的數(shù)據(jù)，不再依賴基層事業(yè)單位的自行申報(bào)。

行政事業(yè)單位遵循的財(cái)務(wù)制度基本都是先由財(cái)政部制定，再經(jīng)各地財(cái)政廳、財(cái)政局根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r細(xì)化條例實(shí)施，如2019 年從《事業(yè)會(huì)計(jì)制度》到《政府會(huì)計(jì)制度》的改革，所有行政事業(yè)單位均遵照?qǐng)?zhí)行，進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)雙分錄并行。統(tǒng)一的政策要求，統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度，統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算制度，為財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心的建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）信息化技術(shù)條件具備，信息化意識(shí)到位

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等科學(xué)技術(shù)以及各地各單位成立的數(shù)智中心，為行政事業(yè)單位中的財(cái)務(wù)共享體系建設(shè)提供了較強(qiáng)的信息化基礎(chǔ)。財(cái)政一體化系統(tǒng)涵蓋的國庫集中支付系統(tǒng)、預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算一體化系統(tǒng)等可以說是財(cái)務(wù)共享服務(wù)的雛形。諸如預(yù)算編制、績效管理、會(huì)計(jì)核算、決算報(bào)告、政府財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)管理、政府采購管理等，均可實(shí)現(xiàn)從基層單位層層向上匯總行成全國性的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，因此基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員也有全局意識(shí)，對(duì)建成的財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)可以順利接受。

以江蘇省財(cái)政廳在全省范圍內(nèi)推行的電子憑證網(wǎng)上報(bào)銷客戶端“公務(wù)之家”APP 為例，其實(shí)現(xiàn)了差旅費(fèi)從出差申請(qǐng)審批、車票住宿預(yù)定、報(bào)銷申請(qǐng)審批、國庫集中支付還款、會(huì)計(jì)檔案電子化集中存儲(chǔ)的全流程電子化閉環(huán)管理，有效提高了工作效率，也培訓(xùn)了一大批習(xí)慣于紙質(zhì)辦公的基層員工和單位負(fù)責(zé)人，使其轉(zhuǎn)向電子線上辦公，為財(cái)務(wù)共享平臺(tái)的使用打好“預(yù)防針”。相信下一步電子憑證網(wǎng)上報(bào)銷將不局限于差旅費(fèi)，單位經(jīng)費(fèi)報(bào)銷會(huì)從“線下”全面遷徙到“線上”，實(shí)現(xiàn)全面電子化管理，給財(cái)務(wù)共享模式的落實(shí)打下穩(wěn)固的地基。

（三）人才儲(chǔ)備充足

多年來，各省市都在積極開發(fā)財(cái)務(wù)線上處理所用的系統(tǒng)、網(wǎng)站、客戶端，廣泛涵蓋了預(yù)決算、內(nèi)控、財(cái)報(bào)、資產(chǎn)、采購等方方面面，培養(yǎng)了一大批了解會(huì)計(jì)知識(shí)的計(jì)算機(jī)人才，以及了解計(jì)算機(jī)知識(shí)的會(huì)計(jì)人才。一方面，全國行政事業(yè)單位擁有大量熟知會(huì)計(jì)電算化操作的中級(jí)會(huì)計(jì)師、高級(jí)會(huì)計(jì)師，很多財(cái)務(wù)人員努力學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識(shí)、提高專業(yè)能力，卻受困于單位規(guī)模無法應(yīng)用實(shí)踐，只能埋首煩瑣的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。另一方面，隨著近些年現(xiàn)代信息技術(shù)的高速發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)熱，市場(chǎng)上存有大量高水平計(jì)算機(jī)專業(yè)人才。因此，財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)搭建所需的會(huì)計(jì)專業(yè)人才、計(jì)算機(jī)專業(yè)人才都有著充足的儲(chǔ)備，其相互交流、共同合作，必能構(gòu)建出業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、流程規(guī)范化、管理信息化、行之有效的財(cái)務(wù)共享服務(wù)體系。

結(jié)語

我國已經(jīng)開始了市級(jí)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心建設(shè)的探索實(shí)踐，如濟(jì)南結(jié)算中心負(fù)責(zé)全市多家行政事業(yè)單位的資金結(jié)算、會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)集中式管理，無錫市行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)單位人員經(jīng)費(fèi)支出、公務(wù)活動(dòng)支出和其他支出統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一報(bào)銷流程、統(tǒng)一平臺(tái)管理。雖然實(shí)踐過程中遇到不少困難，但也證明了建立財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心是條正確的道路。