關(guān)于政府購買服務(wù)績效評價(jià)問題的探討
——以海事系統(tǒng)為例

林靜穎

（中華人民共和國廈門海事局，福建 廈門 361026）

一、海事系統(tǒng)實(shí)施政府購買服務(wù)績效評價(jià)的背景

2013 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號）, 隨后《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕13 號）、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96 號）相繼出臺，明確了政府購買服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、采購方式及程序、信息公開等要求。2018 年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2018〕42 號，以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），將第三方績效評價(jià)作為推動政府購買服務(wù)的重要措施。2020 年，修訂后出臺的《政府購買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102 號）為政府購買服務(wù)構(gòu)建了完整的制度框架，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要實(shí)施購買服務(wù)項(xiàng)目績效管理，建立健全全過程績效管理機(jī)制。

海事系統(tǒng)自2018 年起便在預(yù)算上報(bào)過程中增加了對政府購買服務(wù)的預(yù)算編制，經(jīng)過4 年多工作實(shí)踐，海事部門能基本按照上述文件規(guī)定，并結(jié)合《交通運(yùn)輸部政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，對巡邏船艇、溢油庫、導(dǎo)助航設(shè)備設(shè)施、海上溢油監(jiān)測業(yè)務(wù)等多項(xiàng)目認(rèn)真開展政府購買服務(wù)，但對于政府購買服務(wù)的績效評價(jià)方面尚處起步階段，并未作過多要求。

現(xiàn)階段，海事系統(tǒng)面臨著經(jīng)濟(jì)改革和機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的雙重壓力。一方面，自1998年水監(jiān)體制改革以來，海事系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來源由船舶港務(wù)費(fèi)、船舶噸稅等預(yù)算外資金“收支兩條線”管理逐步過渡并改為由中央財(cái)政直接核定，疊加疫情對我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境造成的沖擊，海事部門資金籌措壓力增大，原先較為粗放的財(cái)務(wù)管理方式不再適用當(dāng)下情景，迫切需要強(qiáng)化資金管理能力，著力解決“花得好”“花得值”的問題。另一方面，海事系統(tǒng)正積極響應(yīng)習(xí)近平總書記提出的建設(shè)海洋強(qiáng)國目標(biāo)，努力轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、發(fā)展方式和發(fā)展效能，聚力打造現(xiàn)代化、高質(zhì)量、有水平的海事鐵軍，助力水上交通發(fā)展。海事服務(wù)職能的轉(zhuǎn)型升級，對其經(jīng)濟(jì)工作提出了更高要求。實(shí)施政府購買服務(wù)績效管理，提倡“花錢買服務(wù)、辦事不養(yǎng)人”，對海事服務(wù)職能轉(zhuǎn)變、滿足社會公共服務(wù)需求、提高財(cái)政資金使用效益都有很好的正向作用。因此，開展對海事系統(tǒng)政府購買服務(wù)的績效評價(jià)研究，有著重要的政治、社會、經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)實(shí)意義。

二、海事系統(tǒng)政府購買服務(wù)績效評價(jià)現(xiàn)存的問題

整體而言，海事系統(tǒng)已對政府購買服務(wù)進(jìn)行了有力探索，政策執(zhí)行初見成效。海事部門工作人員遵循制度規(guī)范，按負(fù)面清單和指導(dǎo)目錄確認(rèn)政府購買服務(wù)范圍，依照文件要求，做到購買流程和方式依法依規(guī)。就購買項(xiàng)目的績效管理來說，還存在一些可以改進(jìn)的空間，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）對政府購買服務(wù)績效評價(jià)認(rèn)識不足，缺乏執(zhí)行動力。

對政府購買服務(wù)績效評價(jià)認(rèn)識不足有主客觀雙重原因。客觀環(huán)境上，實(shí)施政府購買服務(wù)以來，雖然中央和地方圍繞政府購買服務(wù)績效評價(jià)工作陸續(xù)出臺了《指導(dǎo)意見》及地方性的績效評價(jià)辦法，在制度指導(dǎo)層面逐漸發(fā)力，但落實(shí)到具體執(zhí)行層面上，還存在著缺乏配套的實(shí)施條例或?qū)嵤l例不夠細(xì)致的問題，實(shí)操性有待加強(qiáng)。而理論依據(jù)的缺失會讓工作人員感到困惑。主觀理念上，在實(shí)際工作過程中，有的財(cái)務(wù)人員自身都沒有把政府購買服務(wù)相關(guān)文件吃懂弄透，更談不上對非財(cái)務(wù)專業(yè)的經(jīng)辦人員進(jìn)行宣貫教育。大家在觀念上對政府購買服務(wù)界定不清，認(rèn)為操作繁瑣、實(shí)踐麻煩，會本能地拒接此類新事物。部分管理人員受傳統(tǒng)思維觀念影響，不具備現(xiàn)代化管理思路，不能理解和把握績效管理的價(jià)值，使得日常管理中績效評價(jià)流于形式，管理效果不甚理想。

另外，海事因其業(yè)務(wù)專業(yè)性，很多服務(wù)項(xiàng)目需具備相關(guān)資質(zhì)和準(zhǔn)入證書的專業(yè)人士和單位才能參與，這就造成了市面上能承接服務(wù)的供應(yīng)商數(shù)量有限，可供選擇的范圍不大。有些海事購買服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)的金額還很小，難以引起承接主體的興趣。上述因素導(dǎo)致了海事系統(tǒng)政府購買服務(wù)規(guī)模受限，不一定能引起市場充分競爭，政府購買服務(wù)的效果大打折扣。單純靠績效評價(jià)無法改變這一現(xiàn)實(shí)，因此海事系統(tǒng)開展政府購買服務(wù)績效評價(jià)動力不足。

（二）績效評價(jià)指標(biāo)體系不健全，指標(biāo)設(shè)置不明確。

執(zhí)行政府購買服務(wù)過程中，很多單位側(cè)重核查合同實(shí)質(zhì)性條款，對績效評價(jià)工作重視不足，更遑論合理設(shè)置政府購買服務(wù)績效目標(biāo)及相應(yīng)指標(biāo)。績效指標(biāo)是績效評價(jià)的核心，績效指標(biāo)的設(shè)置是績效評價(jià)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，要建立能體現(xiàn)服務(wù)提供狀況的評價(jià)體系本身就是一項(xiàng)艱難的挑戰(zhàn)。加之前述海事系統(tǒng)對政府購買服務(wù)動力不足，多數(shù)情況下滿足于項(xiàng)目交付即可，未細(xì)致梳理決策、過程、產(chǎn)出、效果等流程上的控制要點(diǎn)，未深入挖掘項(xiàng)目社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)方面的效益，績效指標(biāo)存在著量化指標(biāo)較少、部分指標(biāo)籠統(tǒng)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不清晰等問題，且對服務(wù)滿意度評價(jià)賦予的權(quán)重不足，無法滿足《指導(dǎo)意見》提出的“特別是對服務(wù)對象滿意度指標(biāo)應(yīng)當(dāng)賦予較大權(quán)重”要求。全面、有效、科學(xué)、可行的績效指標(biāo)體系有待完善。

（三）績效評價(jià)程序不夠全面，評價(jià)主體不夠多元。

深化財(cái)稅體制改革下要求的績效管理體系應(yīng)是包含事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)及反饋的全過程全鏈條式管理，但縱觀海事系統(tǒng)現(xiàn)有的政府購買服務(wù)績效評價(jià)工作，評價(jià)程序完整性還有所欠缺。一是對項(xiàng)目實(shí)施前的立項(xiàng)及決策論證不充分，對政府購買服務(wù)承接方的資質(zhì)審查不足。二是過程監(jiān)控力度弱，跟蹤管理效果不明顯，三是對政府購買服務(wù)結(jié)果應(yīng)用的評價(jià)較少，鮮有單位公開此方面的評價(jià)結(jié)果。

在政府購買服務(wù)績效評價(jià)主體參與度方面，各地方在工作文件中都明確了要建立由購買主體、財(cái)政部門或預(yù)算主管部門、服務(wù)對象、專家和第三方機(jī)構(gòu)等組成的多元主體綜合評價(jià)機(jī)制。然而在實(shí)際工作中，多數(shù)項(xiàng)目以預(yù)算主管單位自評為主，部分引入了第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)，普遍存在著評價(jià)主體單一、第三方評價(jià)參與度較低的問題。評價(jià)主體的單一會造成評價(jià)結(jié)果主觀性較強(qiáng)、獨(dú)立性不夠、意見參考性不足等問題，政府購買服務(wù)績效評價(jià)的多元評價(jià)機(jī)制亟需完善。

（四）績效評價(jià)信息公開監(jiān)督力度不足，結(jié)果應(yīng)用有待加強(qiáng)。

當(dāng)下，政府購買服務(wù)信息公開具備一定的信息化平臺基礎(chǔ)。海事系統(tǒng)能按要求，在有關(guān)平臺上對政府購買服務(wù)公開采購文件、預(yù)算金額、采購結(jié)果等信息，但依舊存在著公開程度不足、公開細(xì)節(jié)不夠的情況。比如，未對政府購買服務(wù)的年度決算支出數(shù)進(jìn)行公開，政府購買服務(wù)績效評價(jià)、監(jiān)督檢查、結(jié)果反饋等信息也沒有公布。這些重要數(shù)據(jù)的缺失會制約財(cái)政、審計(jì)、社會對購買主體和承接主體的監(jiān)督作用，為利益輸送、暗箱操作等違法違規(guī)行為留有一定執(zhí)行空間。

從評價(jià)結(jié)果應(yīng)用上看，哪一種形式更優(yōu)，未有明確論斷。是通過市場化購買服務(wù)更高效？還是海事系統(tǒng)直接提供服務(wù)更高效？該方面的文字、數(shù)據(jù)總結(jié)不足，缺少有力的對比論證。另外，政府購買服務(wù)的執(zhí)行情況并未完全與下一年度政府公共服務(wù)預(yù)算安排掛鉤，評價(jià)結(jié)果能否真的作為以后年度選擇承接主體的重要參考仍需打個(gè)問號。

三、進(jìn)一步完善海事系統(tǒng)政府購買服務(wù)績效評價(jià)的建議

伴隨著我國財(cái)稅體制改革的深入，全方位、全過程、全覆蓋的全面預(yù)算績效管理理念被提到更重要的位置。政府購買服務(wù)，需配套更完善的績效評價(jià)體系，才能充分發(fā)揮政策活力，提高政府服務(wù)效益和質(zhì)量。

政府購買服務(wù)，從工作鏈條上看，可劃分為前期準(zhǔn)備、績效監(jiān)控、評價(jià)驗(yàn)收、反饋應(yīng)用四個(gè)環(huán)節(jié)，且反饋應(yīng)用不應(yīng)視為工作的終止，而應(yīng)作為復(fù)盤成果，有則改之無則加勉，讓下一次工作有更高的起點(diǎn)。根據(jù)這一循環(huán)評價(jià)邏輯，本文從以下四個(gè)層面提出海事系統(tǒng)政府購買服務(wù)績效評價(jià)的工作建議。

（一）提高績效意識，筑牢評價(jià)管理基礎(chǔ)。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。推行和實(shí)施政府購買服務(wù)的績效管理是一項(xiàng)珠聯(lián)璧合、相得益彰的工作。 海事系統(tǒng)有關(guān)工作人員需順應(yīng)時(shí)代潮流，擁抱改變。要積極組織參與政府購買服務(wù)績效管理培訓(xùn)活動，有效提升工作人員專業(yè)技能和政策水平，確保在政策把握上準(zhǔn)確理解、不偏不倚，為順利開展政府購買服務(wù)工作奠定堅(jiān)實(shí)的智力和人力基礎(chǔ)。

要加大對政府購買服務(wù)績效評價(jià)政策的宣貫力度，讓干部職工有“績效目標(biāo)設(shè)置是預(yù)算安排的前置條件” 這一意識。在項(xiàng)目立項(xiàng)伊始就審慎考慮項(xiàng)目的投入產(chǎn)出和成本效益問題，不能“只重收入，不重支出；只重分配，不重管理”。要增強(qiáng)“效益意識”“效率意識”，單位上下齊心協(xié)力，共促降本增效。行政事業(yè)單位管理者要從傳統(tǒng)粗放式經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代精細(xì)化管理，切實(shí)貫徹“花錢必問效、無效必追責(zé)”理念，為政府購買服務(wù)績效評價(jià)工作做好組織保障。

（二）優(yōu)化績效指標(biāo)，完善績效評價(jià)體系。

參考海事系統(tǒng)項(xiàng)目績效指標(biāo)框架，政府購買服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)體系中，一級指標(biāo)可以保留產(chǎn)出、效益、服務(wù)滿意度三個(gè)維度，并增加決策、過程維度的設(shè)立。其中，決策可下設(shè)項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)和資金投入兩個(gè)二級指標(biāo)加以考核；過程同樣可包括資金管理和組織實(shí)施兩個(gè)方面；產(chǎn)出可使用產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效三個(gè)二級指標(biāo)；效益劃分為經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等方面；服務(wù)滿意度則包括購買主體滿意度、服務(wù)對象公眾滿意度和監(jiān)管部門滿意度等。三級指標(biāo)可根據(jù)不同項(xiàng)目的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等要求加以細(xì)化。設(shè)置績效指標(biāo)體系時(shí)，還需注意兩點(diǎn)：

一是財(cái)政部印發(fā)的《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號）中明文規(guī)定，政府購買服務(wù)納入項(xiàng)目支出績效評價(jià)范圍。當(dāng)前階段，海事系統(tǒng)海巡船艇、船舶交通管理系統(tǒng)、溢油庫等項(xiàng)目已建立起較為完備的項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系，在購買相關(guān)項(xiàng)目服務(wù)時(shí)，可將這類指標(biāo)體系應(yīng)用于服務(wù)項(xiàng)目的指標(biāo)體系中，令此類政府購買服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)更具規(guī)范。同時(shí)，也有助于服務(wù)承接方和購買方信息共享，服務(wù)承接方對項(xiàng)目把控更能做到心中有數(shù)，保障項(xiàng)目完成質(zhì)量。

二是可適度拓寬評價(jià)客體。可以酌情增加對購買主體和服務(wù)對象的評價(jià)，比如購買行為合規(guī)性、溝通協(xié)調(diào)順暢度、異常情況響應(yīng)時(shí)間等，督促供需雙方共同提高改進(jìn)。除此之外，還應(yīng)響應(yīng)《指導(dǎo)意見》要求，加強(qiáng)對服務(wù)質(zhì)量的重視，賦予滿意度指標(biāo)更大的權(quán)重。

（三）完善評價(jià)程序，引入多元主體評價(jià)機(jī)制。

要堅(jiān)持對項(xiàng)目的全過程評價(jià)，確保事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)不會脫節(jié)、相互鏈接。海事系統(tǒng)要特別重視從源頭抓起，強(qiáng)調(diào)對項(xiàng)目必要性、可行性、預(yù)期績效目標(biāo)、財(cái)政承受能力合理性等方面的評估。推廣政府購買服務(wù)政策的初衷是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升社會公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。海事系統(tǒng)應(yīng)加強(qiáng)對采購服務(wù)的立項(xiàng)論證，切忌盲目購買。要堅(jiān)持定期檢查與不定期抽查相結(jié)合。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，制定要求明晰的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，可通過驗(yàn)收清單來檢查資金管理、主體責(zé)任落實(shí)、項(xiàng)目效益等方面情況，盡量做到驗(yàn)收內(nèi)容不重不漏。

在績效評價(jià)參與主體方面，可適當(dāng)擴(kuò)大范圍，邀請人大代表、政協(xié)委員、業(yè)內(nèi)專家、社會公眾等參與海事系統(tǒng)政府購買服務(wù)績效評價(jià)，并積極引入第三方評價(jià)機(jī)制，充分利用社會資源和優(yōu)勢，確保評價(jià)結(jié)果更專業(yè)、更公正、更客觀。同時(shí)，參評主體的擴(kuò)大有助于提升海事在地方的影響力和知名度，能更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展大局，是一箭雙雕之舉。

（四）加強(qiáng)信息公開，建立順暢的應(yīng)用反饋機(jī)制。

要不斷加強(qiáng)政府購買服務(wù)信息平臺的建設(shè)布局，確保登錄端口清晰、易查，板塊功能設(shè)置簡潔、明了。工作人員要加強(qiáng)對政策的解讀和把握，確保政府購買服務(wù)有關(guān)信息披露符合文件規(guī)范。要及時(shí)公開項(xiàng)目信息和評價(jià)結(jié)果，自覺接受社會監(jiān)督。

要建立績效評價(jià)與后續(xù)采購相銜接的管理制度，對項(xiàng)目資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進(jìn)行評價(jià) ，并作為下一年度政府購買服務(wù)預(yù)算安排的依據(jù)。要通過評價(jià)結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，落實(shí)問責(zé)機(jī)制。通過復(fù)盤，不斷改進(jìn)購買方式方法，提升政府購買服務(wù)效率效益。

可探索將評價(jià)結(jié)果與合同資金支付掛鉤的付款模式。通過績效評價(jià)指標(biāo)完成情況與支付金額掛鉤的獎(jiǎng)懲形式，可以很好地衡量承接主體服務(wù)質(zhì)量，建立激勵(lì)機(jī)制，讓服務(wù)承接方更有動力促進(jìn)自我改革，提升服務(wù)品質(zhì)，最終實(shí)現(xiàn)社會機(jī)構(gòu)能力提升、政府服務(wù)質(zhì)量提高、公眾更加受益的三贏局面。

結(jié)語

對政府購買服務(wù)實(shí)施績效評價(jià)管理是提高政府購買服務(wù)質(zhì)量和效果的重要手段。海事系統(tǒng)應(yīng)重視購買服務(wù)的全過程管理，在各個(gè)環(huán)節(jié)上強(qiáng)化績效約束，讓績效評價(jià)結(jié)果發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，并跳出自身局限，從更廣闊的維度切實(shí)讓政府購買服務(wù)制度實(shí)現(xiàn)其提高供給效率、提升服務(wù)質(zhì)量、培育社會組織的三重目標(biāo)。