新形勢(shì)下電子煙市場(chǎng)常態(tài)化監(jiān)管的方式和路徑探索

熊馳?李亮

為落實(shí)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》修訂本，煙草專賣行政主管部門開展電子煙常態(tài)化監(jiān)管，規(guī)范電子煙市場(chǎng)秩序，切實(shí)保護(hù)未成年人身心健康和合法權(quán)益。本文介紹了電子煙市場(chǎng)發(fā)展歷程，分析常態(tài)化監(jiān)管面臨的形勢(shì)和問題，有針對(duì)性地提出對(duì)策思路，研究和探索電子煙監(jiān)管的方式和路徑，維護(hù)電子煙市場(chǎng)的良好經(jīng)營(yíng)秩序，推動(dòng)電子煙產(chǎn)業(yè)依法、規(guī)范、健康、有序發(fā)展。

長(zhǎng)期以來，由于監(jiān)管法律法規(guī)的待完善和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的欠缺，電子煙作為一種快速發(fā)展的新興快消品，沒有獲得準(zhǔn)確的法律定位，游離于行政監(jiān)管之外，野蠻生長(zhǎng)、無序擴(kuò)展勢(shì)頭明顯，對(duì)人民群眾的健康特別是未成年人身心健康造成嚴(yán)重威脅。隨著政府、社會(huì)和人民群眾對(duì)這個(gè)問題的重視，2021年11月10日，國(guó)務(wù)院公布《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》修訂本，決定將電子煙參照卷煙管理，電子煙進(jìn)入了法治化監(jiān)管的新階段。但當(dāng)前電子煙監(jiān)管還處于起步階段，如何有效落實(shí)監(jiān)管要求，充分利用市場(chǎng)化、法治化手段實(shí)現(xiàn)電子煙常態(tài)化監(jiān)管，依法打擊治理電子煙銷售中的違法活動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范電子煙市場(chǎng)秩序，對(duì)煙草專賣執(zhí)法具有重要意義。

一、電子煙市場(chǎng)發(fā)展歷程及概況

按照《電子煙管理辦法（征求意見稿）》的定義，電子煙為包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產(chǎn)品。從產(chǎn)業(yè)鏈條來看，包括電子煙煙用煙堿、霧化物、電子煙產(chǎn)品的生產(chǎn)、批發(fā)、運(yùn)輸、銷售等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。電子煙市場(chǎng)的發(fā)展及監(jiān)管政策的變化，主要?dú)v經(jīng)了三個(gè)階段。

（一）電子煙誕生及初步發(fā)展階段

2003年，中國(guó)藥劑師韓力發(fā)明第一款電子煙“如煙”，并以替代傳統(tǒng)卷煙以達(dá)到戒煙效果為由進(jìn)入市場(chǎng)。2009年以后，電子煙演變?yōu)橹鞔驎r(shí)尚、新潮和多種吸食口味的快消品。深圳及其周邊地區(qū)憑借電子和外貿(mào)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，占據(jù)全國(guó)乃至世界電子煙生產(chǎn)的主要份額。2012年，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration， FDA）禁止銷售電子煙敗訴，美國(guó)電子煙市場(chǎng)被打開，全球銷量劇增。2016年，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局將電子煙納入煙草制品監(jiān)管，同時(shí)多國(guó)加速規(guī)范電子煙市場(chǎng)，特別注重遏制電子煙在青少年中的泛濫。

（二）監(jiān)管探索和快速發(fā)展階段

我國(guó)基于未成年人保護(hù)和產(chǎn)品質(zhì)量管理的考量，積極探索對(duì)電子煙的實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。2018年8月28日與2019年10月30日，國(guó)家煙草專賣局聯(lián)合國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局先后印發(fā)《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局 國(guó)家煙草專賣局關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)未成年人免受電子煙侵害的通告》，電子煙產(chǎn)品在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)全面下架，當(dāng)時(shí)高度依賴互聯(lián)網(wǎng)銷售的電子煙銷售受到明顯遏制，逐步轉(zhuǎn)向線下門店的鋪設(shè)。2020至2021年，國(guó)家煙草專賣局聯(lián)合國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局連續(xù)兩年開展電子煙市場(chǎng)專項(xiàng)檢查和“守護(hù)成長(zhǎng)”專項(xiàng)行動(dòng)，落實(shí)《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》修訂要求，嚴(yán)厲打擊了向未成年人出售電子煙等市場(chǎng)亂象。與此同時(shí)，電子煙產(chǎn)業(yè)卻持續(xù)快速發(fā)展。2020年，我國(guó)電子煙對(duì)內(nèi)銷售額達(dá)到145億元，同比增長(zhǎng)30%。

（三）全面監(jiān)管和規(guī)范發(fā)展階段

2021年11月10日，國(guó)務(wù)院修訂《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》第六十五條：電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，隨后公布施行《電子煙管理辦法（征求意見稿）》和《電子煙》（GB 41700-2022）中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，“1+2+N”管理體系初步形成。由國(guó)家煙草專賣局實(shí)行全鏈條監(jiān)管，同時(shí)設(shè)置了過渡期，2022年10月1日后進(jìn)入電子煙常態(tài)化監(jiān)管階段。

二、電子煙常態(tài)化監(jiān)管面臨的形勢(shì)和存在的問題

目前，國(guó)家和地方電子煙管理制度標(biāo)準(zhǔn)不斷完善并有效運(yùn)行，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）市（區(qū)）電子煙零售點(diǎn)布局相繼出臺(tái)，行政許可依法開展，市場(chǎng)監(jiān)管依法規(guī)范推進(jìn)，非國(guó)標(biāo)調(diào)味電子煙全面退市，電子煙經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)平穩(wěn)運(yùn)行?？傮w來看，電子煙專賣專營(yíng)并軌平穩(wěn)有序，監(jiān)管措施有效落地，市場(chǎng)秩序保持良好狀態(tài)。但在實(shí)踐中，仍存在一些突出問題。

（一）非法電子煙產(chǎn)品沖擊合法市場(chǎng)

市場(chǎng)上無證商販?zhǔn)圪u“口味電子煙”和“奶茶杯”“可樂罐”等隱形變異電子煙以及“通配煙彈”“增香棒”的現(xiàn)象仍未完全杜絕。受經(jīng)營(yíng)壓力影響，部分持證戶鋌而走險(xiǎn)，通過線上渠道售賣非國(guó)標(biāo)產(chǎn)品。由于其售賣方式具有一定的隱蔽性和流動(dòng)性，市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法難度較大。這些違法違規(guī)行為嚴(yán)重沖擊電子煙市場(chǎng)正常秩序，造成電子煙零售市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)整體處于低谷。走訪的持證零售戶普遍反映自提稅順價(jià)以來經(jīng)營(yíng)狀況不佳，表現(xiàn)為各省市發(fā)證數(shù)量遠(yuǎn)低于預(yù)期，現(xiàn)存有效持證戶數(shù)持續(xù)減少。

（二）電子煙監(jiān)管質(zhì)效仍要加強(qiáng)

一是監(jiān)管機(jī)制的“面”基本建立，但監(jiān)管落地的“點(diǎn)”尚未找準(zhǔn)。各地監(jiān)管部門對(duì)零售戶、生產(chǎn)企業(yè)等監(jiān)管對(duì)象基本上以面上監(jiān)管（走訪、詢問了解經(jīng)營(yíng)情況）為主，未能建立“數(shù)據(jù)收集、研判分析、異常預(yù)警、循線查處”的監(jiān)管工作模式。對(duì)利用微信群、同城配送進(jìn)行電子煙非法交易的違法犯罪模式認(rèn)識(shí)上不重視、研究上不深入、監(jiān)管上沒動(dòng)作，對(duì)持證零售戶店里微信引流的潛在違法的可能性認(rèn)識(shí)不足。

二是電子煙案件辦理需要縱深推進(jìn)。各地監(jiān)管部門秉承“露頭就打”的打擊指導(dǎo)方針，查辦了一批涉電子煙違法案件，但對(duì)涉電子煙違法犯罪活動(dòng)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)還不到位，對(duì)系統(tǒng)性的打擊技戰(zhàn)法還處于探索期。

三是長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制尚未建立。生產(chǎn)企業(yè)后續(xù)監(jiān)管體系尚未建立，監(jiān)管部門和監(jiān)管對(duì)象間的溝通渠道尚不完全暢通，監(jiān)管部門的服務(wù)意識(shí)仍要加強(qiáng)。部分監(jiān)管單位對(duì)重點(diǎn)地區(qū)數(shù)量眾多的生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管覆蓋不全面、溝通不順暢，尚未建立健全符合生產(chǎn)企業(yè)特點(diǎn)、行之有效的一整套監(jiān)管體系。

（三）互聯(lián)網(wǎng)的整治需要進(jìn)一步深化

電子煙作為新的監(jiān)管領(lǐng)域，涉電子煙違法犯罪活動(dòng)較為隱蔽，之前依托于電子煙生產(chǎn)企業(yè)的區(qū)域代理商，在常態(tài)化監(jiān)管后，利用以往手上掌握的客戶資源，以微信群聊為平臺(tái)，線上進(jìn)行銷售并發(fā)展下線。部分終端零售戶也依靠之前保留的客戶資源，采取微信群下單購(gòu)買，物流快遞進(jìn)行配送的方式銷售非法電子煙。這些給監(jiān)管工作增加了難度，需要進(jìn)一步清理凈化互聯(lián)網(wǎng)空間。

三、電子煙常態(tài)化監(jiān)管的方式和路徑

電子煙監(jiān)管從無到有，市場(chǎng)秩序從亂到治，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的研究、摸索和實(shí)踐。直到今天，如何用專賣手段管理好高度市場(chǎng)化的主體，仍然是一項(xiàng)需要持續(xù)研究的新課題。面對(duì)當(dāng)前的新形勢(shì)、新要求，破解監(jiān)管難題在于分類抓好著力點(diǎn)，從電子煙“產(chǎn)品、渠道、對(duì)象”三方面監(jiān)管入手，縱深推進(jìn)電子煙常態(tài)化監(jiān)管。

（一）產(chǎn)品監(jiān)管

產(chǎn)品監(jiān)管是電子煙監(jiān)管的基礎(chǔ)，只有從源頭上杜絕非法電子煙產(chǎn)品的生產(chǎn)，才能理順和規(guī)范整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條。

1.持證企業(yè)和國(guó)標(biāo)產(chǎn)品的監(jiān)管。要依法監(jiān)管電子煙生產(chǎn)企業(yè)（包括電子煙用煙堿、霧化物、電子煙產(chǎn)品）持證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，依法規(guī)范上市銷售的電子煙產(chǎn)品，確保按許可事項(xiàng)、核定規(guī)模和技術(shù)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范生產(chǎn)。對(duì)未獲證企業(yè)要依法逐步清退，制定清退時(shí)間表和清退方案，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、妥善遣散、分流人員。同時(shí)，堅(jiān)決取締新增無證生產(chǎn)企業(yè)。相關(guān)部門明確規(guī)定過渡期內(nèi)各類投資者不得投資新設(shè)電子煙生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，對(duì)于常態(tài)化階段中非法新增的無證生產(chǎn)電子煙市場(chǎng)主體，必須要嚴(yán)厲打擊，取締關(guān)停。

2.非法電子煙生產(chǎn)的打擊查處。目前，非法電子煙以奶茶杯、可樂杯等產(chǎn)品形態(tài)在市場(chǎng)上大量涌現(xiàn)，以其如同玩具般的外形，引誘未成年人吸食，在強(qiáng)監(jiān)管環(huán)境下呈現(xiàn)反彈趨勢(shì)。對(duì)此，要進(jìn)一步鞏固打擊向未成年人出售電子煙工作成效，加強(qiáng)未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨、未在平臺(tái)交易、無證經(jīng)營(yíng)等常見違法行為的稽查工作，確保電子煙行政案件查辦有新突破。加強(qiáng)公安、市管、海關(guān)、煙草專賣等部門執(zhí)法協(xié)作，持續(xù)加強(qiáng)情報(bào)研判和線上巡查，挖掘重大案件線索，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)、銷售假冒偽劣電子煙產(chǎn)品等各類侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法犯罪行為，重點(diǎn)清理整治奶茶杯、可樂杯、調(diào)味電子煙等非法產(chǎn)品，不斷凈化市場(chǎng)環(huán)境。

（二）渠道監(jiān)管

當(dāng)前，“三無”電子煙違規(guī)網(wǎng)絡(luò)銷售等情況仍然屢禁不止，部分“三無”電子煙是線上微商等渠道的熱銷產(chǎn)品，打著“外貿(mào)貨”旗號(hào)偽裝銷售。管住線上線下違規(guī)銷售渠道，才能形成電子煙全產(chǎn)業(yè)鏈依法監(jiān)管的閉環(huán)。

1. 線上線下相結(jié)合及互聯(lián)網(wǎng)渠道監(jiān)管

當(dāng)前，電子煙銷售呈現(xiàn)出“線下引流—線上交易—同城配送”的新交易模式，線下門店僅僅作為引流工具，違規(guī)網(wǎng)銷及廣告層出不窮。同時(shí)，在淘寶、京東等網(wǎng)店使用隱蔽關(guān)鍵詞變相銷售，或通過自媒體及抖音、小紅書等直播帶貨銷售等花樣翻新，給執(zhí)法監(jiān)管工作帶來較大困難。執(zhí)法部門要繼續(xù)安排工作人員收集匯總網(wǎng)絡(luò)售煙線索，督促網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)清理售煙信息和建立自主清理機(jī)制，清理網(wǎng)上電子煙廣告違法行為，查處利用信息網(wǎng)絡(luò)非法銷售電子煙的違法行為。重點(diǎn)查處借微商平臺(tái)銷售等違法、違規(guī)銷售企業(yè)，會(huì)同公安部門嚴(yán)厲打擊涉嫌構(gòu)成犯罪的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者。

2.走私入關(guān)及出口回流監(jiān)管

煙草、海關(guān)等部門應(yīng)建立信息互通、線索研判、聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，依法查處出口回流電子煙產(chǎn)品，包裝未標(biāo)注規(guī)定字樣的進(jìn)口電子煙產(chǎn)品，包裝不符合規(guī)定的專供出口電子煙產(chǎn)品，依法處罰存在偽造報(bào)關(guān)單據(jù)和出口合同以及將出口產(chǎn)品在境內(nèi)銷售等違法行為的電子煙生產(chǎn)企業(yè)，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)要依法取消經(jīng)營(yíng)資格。

3.物流寄遞監(jiān)管

從卷煙監(jiān)管的實(shí)踐來看，物流寄遞是非法煙草制品流通的主要渠道，管理力度大小往往可以決定監(jiān)管的最終成效。執(zhí)法機(jī)關(guān)要全面落實(shí)《國(guó)家煙草專賣局國(guó)家郵政局關(guān)于電子煙產(chǎn)品、霧化物、電子煙用煙堿等限量寄遞的通告》規(guī)定，結(jié)合平安寄遞等專項(xiàng)行動(dòng)，壓實(shí)寄遞企業(yè)管理責(zé)任，提高從業(yè)人員對(duì)違禁電子煙產(chǎn)品的辨識(shí)能力，聯(lián)合查處違反電子煙寄遞的違法行為，加強(qiáng)向上溯源和向下追查，有效構(gòu)筑寄遞渠道安全屏障。

（三）對(duì)象監(jiān)管

對(duì)象監(jiān)管的總體要求是既要管得住、更要管得好，突出抓好重點(diǎn)任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)總結(jié)電子煙監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，避免簡(jiǎn)單套用卷煙監(jiān)管方式來監(jiān)管電子煙。

1.開展適應(yīng)市場(chǎng)化的執(zhí)法監(jiān)管

電子煙是一種新型煙草制品，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下產(chǎn)生和發(fā)展的，可以說是一種具有高度市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性的新事物。要注重學(xué)習(xí)運(yùn)用市場(chǎng)化思維、市場(chǎng)化方式監(jiān)管電子煙，既不能“不管就亂”，也不能“一管就死”。對(duì)電子煙市場(chǎng)主體要一視同仁、平等對(duì)待，依法保護(hù)其合法權(quán)益；在平臺(tái)管理、物流監(jiān)管等方面更多采取市場(chǎng)化的管理辦法，把數(shù)字監(jiān)管、信用監(jiān)管等有效手段應(yīng)用于電子煙監(jiān)管實(shí)踐中。積極發(fā)揮電子煙專業(yè)委員會(huì)等行業(yè)自律組織在規(guī)范市場(chǎng)主體守法經(jīng)營(yíng)方面的積極作用。全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管關(guān)系到人民群眾健康安全、潛在隱患大、風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域和對(duì)象。推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，充分挖掘交易平臺(tái)和電子煙二維碼追溯系統(tǒng)的信息價(jià)值，及時(shí)發(fā)現(xiàn)線索，處置問題，有效提升監(jiān)管效能。

2.推進(jìn)電子煙零售戶信用監(jiān)管

相關(guān)部門要深入推進(jìn)信用監(jiān)管，建立完善的信用信息收集、綜合評(píng)價(jià)、褒揚(yáng)懲戒、信用修復(fù)等機(jī)制，督促引導(dǎo)市場(chǎng)主體合法、合規(guī)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，不斷提升事前、事中、事后監(jiān)管效能。根據(jù)電子煙市場(chǎng)主體的信用等級(jí)采取差異化的監(jiān)管措施，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管與信用等級(jí)掛鉤。對(duì)信用較好、風(fēng)險(xiǎn)較低的市場(chǎng)主體，合理降低抽查比例和頻次，視情況實(shí)施“綠色通道”和“容缺受理”等便利措施；對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)一般的市場(chǎng)主體，按常規(guī)比例和頻次抽查；對(duì)違法失信、風(fēng)險(xiǎn)較高的市場(chǎng)主體，適當(dāng)提高抽查比例和頻次，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，嚴(yán)格懲戒措施，以此優(yōu)化電子煙營(yíng)商環(huán)境。

3.綜合治理及法制宣傳

在電子煙的監(jiān)督治理上需要發(fā)揮多部門的監(jiān)管合力，在依法依規(guī)前提下積極探索創(chuàng)新，不斷完善“線上清理、線下管控、全鏈覆蓋、聯(lián)合治理”的監(jiān)管體系。加強(qiáng)電子煙監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障必要的監(jiān)管執(zhí)法設(shè)備，合理排布監(jiān)管力量，推動(dòng)執(zhí)法力量下沉。全面加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍政策法規(guī)培訓(xùn)，確保執(zhí)法人員學(xué)習(xí)到位、理解到位、執(zhí)行到位，切實(shí)提高監(jiān)管執(zhí)法能力。針對(duì)社會(huì)大眾、電子煙經(jīng)營(yíng)者、電子煙消費(fèi)者等多種身份的群體，開展電子煙法律法規(guī)政策的法治宣傳，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。充分引入社會(huì)監(jiān)督，用好12313、12315等市場(chǎng)監(jiān)管熱線的功效，建立起共享共治的立體監(jiān)督體系。

結(jié)語(yǔ)：

總的來看，電子煙監(jiān)管仍然任重道遠(yuǎn)。要適應(yīng)當(dāng)前電子煙等新型煙草制品發(fā)展新形勢(shì)，煙草專賣監(jiān)管能力還需持續(xù)提升，重點(diǎn)解決監(jiān)管對(duì)象翻新、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)欠缺、監(jiān)管力度不足等各種問題。通過系統(tǒng)化、體系化、科學(xué)化的監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)，構(gòu)建起現(xiàn)代化的電子煙監(jiān)管體系，持續(xù)推動(dòng)電子煙市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。