績(jī)效評(píng)價(jià)下資產(chǎn)管理內(nèi)部控制之政府采購(gòu)

王浩然

政府采購(gòu)包含很多方面，其中高校采購(gòu)活動(dòng)既屬于政府采購(gòu)的組成元素，又帶有教育事業(yè)的明顯屬性。高校政府采購(gòu)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和綜合化特質(zhì)，高校政府采購(gòu)一般涉及到成本控制和教育管理提升等諸多要素。因此高校管理人員需要結(jié)合當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)和教育背景，從績(jī)效評(píng)價(jià)視角出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度的優(yōu)化與改進(jìn)，同時(shí)按照高校教育管理發(fā)展實(shí)況，提高高校政府采購(gòu)的實(shí)效性，推動(dòng)高校教育管理事業(yè)和黨風(fēng)廉政工作順利進(jìn)行。

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得明顯進(jìn)步，教育事業(yè)也迎來(lái)翻天覆地的變化。國(guó)家對(duì)高等教育事業(yè)的和投入在不斷增大，高校政府采購(gòu)活動(dòng)也日益頻繁。在這種條件下，高校采購(gòu)工作需要保證內(nèi)容完整和程序規(guī)范。有關(guān)部門需要合理構(gòu)建政府采購(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制，增強(qiáng)高校科研能力和公共財(cái)產(chǎn)使用水平，利用績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)方法和實(shí)踐理論，增強(qiáng)高校內(nèi)部管理水平和采購(gòu)實(shí)效?；诖?，本文從績(jī)效評(píng)價(jià)視角出發(fā)，著重探索高校政府采購(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀和遇到的問題，有針對(duì)性地提出高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制優(yōu)化改進(jìn)措施。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)下政府采購(gòu)內(nèi)部控制概述

（一）政府采購(gòu)概述

政府采購(gòu)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政資金購(gòu)置依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上貨物、工程以及服務(wù)。高校政府采購(gòu)主體是高等教育事業(yè)單位；采購(gòu)資金屬于公共財(cái)產(chǎn)，由政府部門統(tǒng)一劃撥；其采購(gòu)目標(biāo)不具有營(yíng)利性，高校作為事業(yè)單位的重要組成部分需要承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)；不僅如此，高校政府采購(gòu)工作還要在法律允許的條件下進(jìn)行，不能違反法律法規(guī)相關(guān)要求，要盡可能保障采購(gòu)程序公開透明、采購(gòu)過(guò)程公正合法。比較常見的代購(gòu)教材、購(gòu)置研究設(shè)備、完善基礎(chǔ)設(shè)施等都屬于政府采購(gòu)的范疇。高校開設(shè)大量的學(xué)科專業(yè)，需要采購(gòu)的教學(xué)材料和教育設(shè)備比較多，做好高校儀器設(shè)備和教學(xué)材料采購(gòu)工作能夠提高技術(shù)設(shè)備管理水平，為廣大學(xué)生營(yíng)造舒適、便捷的學(xué)習(xí)環(huán)境，同時(shí)起到節(jié)省財(cái)政資金、維持高校健康發(fā)展的雙重作用。

（二）政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)概述

政府采購(gòu)績(jī)效是反應(yīng)政府投入與產(chǎn)出之間的一種比值關(guān)系。從微觀層面來(lái)看，政府采購(gòu)績(jī)效能夠反映出財(cái)政資金使用情況；從宏觀角度來(lái)看，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性比較強(qiáng)的工作。所以，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是采用科學(xué)準(zhǔn)確的方法、統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)合理的原則對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)能夠增強(qiáng)政府采購(gòu)的公開程度和規(guī)范程度。

高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)主要是針對(duì)高校采購(gòu)部門在固定時(shí)間內(nèi)所取得的采購(gòu)實(shí)效進(jìn)行的。高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)采用特定參考體系，對(duì)照統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照既定流程和評(píng)價(jià)操作。通過(guò)定性與定量相結(jié)合的方式，對(duì)高校政府采購(gòu)活動(dòng)做出準(zhǔn)確、公正和客觀的評(píng)價(jià)操作。高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是資金產(chǎn)出和采購(gòu)結(jié)果是否具有經(jīng)濟(jì)性和效益性，屬于一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性比較強(qiáng)的評(píng)價(jià)方式。

部分高校在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中提出了不同的模型和評(píng)價(jià)方式，從不同角度對(duì)高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)展開深入探究。調(diào)查研究表明，不少高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)仍停留在理論層面，比較注重對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的衡量與考察，對(duì)高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的綜合應(yīng)用能力缺乏重視，對(duì)物力人力調(diào)配與選擇不能做出合理界定，高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)仍存在很大上升、改進(jìn)空間。

二、政府采購(gòu)內(nèi)部控制存在的問題

（一）法律制度不完善，內(nèi)部控制約束力不強(qiáng)

現(xiàn)行法律法規(guī)主要用來(lái)約束機(jī)關(guān)事業(yè)單位的采購(gòu)活動(dòng)，高校政府采購(gòu)具有一定的特殊性質(zhì)，因此管理標(biāo)準(zhǔn)和控制制度存在很大差異。高校作為人才培養(yǎng)的主陣地一般設(shè)有大量學(xué)科專業(yè)，不同專業(yè)之間的跨度也比較大，從高校政府采購(gòu)實(shí)際情況來(lái)看，采購(gòu)部門存在權(quán)責(zé)不明確和分散混亂的特征，這也提高了高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的難度。由于不同院系、學(xué)科之間的采購(gòu)內(nèi)容大不相同，因此現(xiàn)行政府采購(gòu)管理制度存在著不足和缺陷。具體表現(xiàn)在靈活度不高、適應(yīng)能力不強(qiáng)等多個(gè)方面，不能充分滿足高校多元化采購(gòu)需求。部分高校對(duì)政策法人理解不夠準(zhǔn)確，造成高校政府采購(gòu)缺乏有效的制度保障和政策約束，高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制逐步淪為簡(jiǎn)單的表面工作，不能滿足長(zhǎng)期發(fā)展和教育管理的需求。

（二）政府采購(gòu)效率低下

調(diào)查研究表明，不少高校的政府采購(gòu)與資產(chǎn)配置存在很大空缺和失誤，高校資產(chǎn)配置長(zhǎng)期處在不規(guī)范、不準(zhǔn)確的境地中。不少高校在政府采購(gòu)中做不到合理管控和準(zhǔn)確約束，在實(shí)際采購(gòu)當(dāng)中很容易出現(xiàn)預(yù)算管理不到位和采購(gòu)超標(biāo)情況。在制定采購(gòu)方案和采購(gòu)計(jì)劃時(shí)也存在與市場(chǎng)相脫離的情況。不僅如此，高校內(nèi)部管理體系不完善，影響采購(gòu)程序的完整性和規(guī)范程度，在財(cái)務(wù)管理過(guò)程中，對(duì)履約情況的監(jiān)管審查不夠重視，經(jīng)常出現(xiàn)采購(gòu)驗(yàn)收一人獨(dú)攬現(xiàn)象。

與此同時(shí)，不少高校缺乏完整的資產(chǎn)配置機(jī)制。很多新購(gòu)進(jìn)的機(jī)器設(shè)備沒有及時(shí)登記造冊(cè)，后續(xù)的財(cái)務(wù)管理與實(shí)物管理出現(xiàn)明顯偏差。不能物盡其用，造成資源閑置和浪費(fèi)。由于沒有實(shí)行準(zhǔn)確詳細(xì)的資產(chǎn)清查，很多資產(chǎn)的入庫(kù)、使用情況都不夠清楚，造成政府采購(gòu)計(jì)劃不夠科學(xué)，采購(gòu)實(shí)效相對(duì)較低。

（三）政府采購(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制不健全

不少高校在政府采購(gòu)中存在內(nèi)部控制體系不完善、不健全的情況。高校政府采購(gòu)在預(yù)算編制、項(xiàng)目管理、采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施等多個(gè)方面都需要協(xié)同配合，提高內(nèi)部控制機(jī)制運(yùn)行成效。各部門需要根據(jù)自身職能，按照采購(gòu)工作實(shí)際建立科學(xué)有效的內(nèi)部控制計(jì)劃，實(shí)行閉合管控。不少高校對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)不夠重視，沒有完善的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)部控制措施，日常采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)往往流于形式，缺乏制度保障。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)不強(qiáng)，評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)效性差

高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)成果關(guān)系到后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)的執(zhí)行。目前高校資金來(lái)源大多數(shù)是國(guó)家財(cái)政撥款，一般不需要成本費(fèi)用核算，這使得資產(chǎn)購(gòu)置重復(fù)和資源配置不合理的情況時(shí)有發(fā)生。由于高校資產(chǎn)配置理念比較落后，通常情況下，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果都被當(dāng)成普通資料存檔。在政府采購(gòu)過(guò)程中往往把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果放在一邊，就做不到對(duì)后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)的優(yōu)化調(diào)整。由于缺乏專業(yè)人才對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行精確可靠的分析，這也使得高校采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)失去了實(shí)際參考意義。造成這種現(xiàn)象的主要原因是高校采購(gòu)部門、監(jiān)督部門職責(zé)不清。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)下政府采購(gòu)內(nèi)部控制優(yōu)化改進(jìn)措施

（一）加快政策制度出臺(tái)，強(qiáng)化內(nèi)部控制實(shí)效

高校政府采購(gòu)需要建立明確的規(guī)章制度。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)相關(guān)要求，建立適合高校政府采購(gòu)與內(nèi)部控制的政策體系。從高校采購(gòu)需求出發(fā)，建立、完善采購(gòu)配套制度，做好高校采購(gòu)監(jiān)督管理。通過(guò)內(nèi)控制度的建立，實(shí)現(xiàn)高校政府采購(gòu)有章可循、有法可依。通過(guò)內(nèi)控體系的建立推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)，提高高校政府采購(gòu)的規(guī)范性和廉潔程度。

在這種情況下，高校管理部門需要做好以下幾方面的工作：首先要明確采購(gòu)人員、監(jiān)督人員和資產(chǎn)管理人員的責(zé)任和權(quán)利。通過(guò)建立完整的內(nèi)部控制制度實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)相互分離的目標(biāo)。高校教育資源和研究設(shè)備的采購(gòu)主要由采購(gòu)部門負(fù)責(zé)，在采購(gòu)過(guò)程中需要由監(jiān)督部門監(jiān)管審查。采購(gòu)工作結(jié)束后由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)管理和存放。通過(guò)建立內(nèi)控管理制度，對(duì)高校政府采購(gòu)進(jìn)行全方位、動(dòng)態(tài)化管控。利用績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)措施分析政府采購(gòu)存在的不足和缺陷，合理降低資金財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)。比如江蘇省教育廳和江蘇省財(cái)政部門于2021年聯(lián)合發(fā)布省內(nèi)高校國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)參考辦法，該文件明確指出高校政府采購(gòu)需要注意的事項(xiàng)和績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，這對(duì)江蘇省高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制實(shí)效的增強(qiáng)起到了明顯的推動(dòng)作用。

（二）規(guī)范采購(gòu)程序，強(qiáng)化采購(gòu)監(jiān)督

高校要增強(qiáng)對(duì)采購(gòu)內(nèi)控工作的重視。具體表現(xiàn)在資產(chǎn)配置和采購(gòu)程序的規(guī)范健全方面。在采購(gòu)內(nèi)控與績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中要發(fā)揮自身的潛能與優(yōu)勢(shì)，引入先進(jìn)的管理手段和分析技術(shù)，進(jìn)行積極有效的政府采購(gòu)內(nèi)控監(jiān)管。可以建立網(wǎng)上采購(gòu)平臺(tái)，利用線上采購(gòu)的方式增強(qiáng)公開、透明程度。不僅如此，還可以建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)，開展線上評(píng)價(jià)與線下評(píng)價(jià)相結(jié)合的分析模式，增強(qiáng)對(duì)高校采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)管與核查，推動(dòng)高校政府采購(gòu)規(guī)范化運(yùn)行。

在高校政府采購(gòu)管理中，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的重視。要對(duì)各項(xiàng)采購(gòu)內(nèi)容實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，理清高校資產(chǎn)管理部門、采購(gòu)部門和監(jiān)管部門之間的關(guān)系。要從政府采購(gòu)和資產(chǎn)配置等多個(gè)角度確立、完善工作程序，對(duì)超出預(yù)算或者預(yù)算不合理的采購(gòu)堅(jiān)決予以制止。要重視采購(gòu)工作的績(jī)效評(píng)價(jià)和事前分析，對(duì)采購(gòu)合同與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行信息化管控，提高管理效率和采購(gòu)質(zhì)量。不僅如此，有關(guān)部門要加強(qiáng)資產(chǎn)存取管理，提高政府采購(gòu)的準(zhǔn)確性和實(shí)用價(jià)值。在法律允許的條件下，完善內(nèi)部控制機(jī)制，把績(jī)效評(píng)價(jià)與內(nèi)部控制監(jiān)督落到實(shí)處，按照標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)程序開展采購(gòu)工作。

（三）促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行，明確各部門主體責(zé)任

首先，要促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行。高校政府采購(gòu)需要各個(gè)部門協(xié)同配合，同時(shí)建立完善的采購(gòu)工作程序，加快完善內(nèi)部控制機(jī)制，建立相應(yīng)的閉合管控模式。

其次，要建立分級(jí)管控機(jī)制。高校作為事業(yè)單位的重要組成部分，承擔(dān)著教書育人的公共服務(wù)職能?？茖W(xué)有效的管理模式要明確監(jiān)督部門、采購(gòu)部門和審計(jì)部門的具體職責(zé)，通過(guò)不同部門之間的相互配合實(shí)現(xiàn)高校政府采購(gòu)決策與監(jiān)管的有效分離。不少高校還沒有建立專門的采購(gòu)監(jiān)管部門和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。最終還是要建立統(tǒng)一、完整的內(nèi)部控制管理體系，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)高校采購(gòu)部門的審查與監(jiān)管，提高高校政府采購(gòu)內(nèi)控管理水平和監(jiān)管實(shí)效。

（四）構(gòu)建特色化采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

高校管理部門需要加大政府采購(gòu)和資產(chǎn)配置信息化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校資產(chǎn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理。同時(shí)，要立足高校管理的需求，構(gòu)建有自身特色的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。在法律法規(guī)允許的情況下，完善績(jī)效評(píng)價(jià)的分析方法，確?？?jī)效評(píng)價(jià)能夠推動(dòng)高校采購(gòu)工作健康發(fā)展。不僅如此，還要擴(kuò)大采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，聘請(qǐng)專業(yè)人才和社會(huì)公眾對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果展開對(duì)比分析，增強(qiáng)外部評(píng)價(jià)的影響力，確保高校采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)成果成為改進(jìn)和提升高校政府采購(gòu)管理水平的有效依據(jù)。要把高校政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，促進(jìn)高校政府采購(gòu)和內(nèi)控制度的完善與升級(jí)。

（作者單位：南京科技職業(yè)學(xué)院）