村級組織減負(fù)的多重制度邏輯與實踐路徑
——以對廣西的調(diào)查為例

黃緣曲

(廣西民族大學(xué),南寧 530006)

近年來,黨中央通過確定“基層減負(fù)年”等各項措施為基層干部減輕工作負(fù)擔(dān)。習(xí)近平總書記十分重視基層減負(fù)工作,強(qiáng)調(diào)要解決困擾基層的形式主義問題,持續(xù)為基層松綁減負(fù),讓干部有更多時間和精力抓落實。作為農(nóng)村最基層的組織,村級組織是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署的“最后一米”,也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量。黨的二十大報告提出要“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”,通過為村級組織松綁減負(fù),把干部從繁重的事務(wù)中解脫出來,從而全力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

一、問題的提出

村級組織減負(fù),能夠讓村級組織和村干部更好地貫徹落實鄉(xiāng)村振興工作,為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供堅實的組織保證。為了進(jìn)一步減輕村級組織的負(fù)擔(dān),2022年8月中辦印發(fā)《關(guān)于規(guī)范村級組織工作事務(wù)、機(jī)制牌子和證明事項的意見》,對村級組織減負(fù)工作提出了明確要求,即通過為村級組織和村干部減負(fù),促進(jìn)基層治理水平的提升,為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)。各地減負(fù)工作雖然取得了一定的成效,但是在實施過程中仍存在諸多問題。

基層減負(fù)中存在的問題引起了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注,我國學(xué)者將基層減負(fù)難的問題大致歸因于管理體制與思想意識兩個層面。從管理體制層面看,壓力型體制造成基層負(fù)擔(dān)過重,上級在運(yùn)用自身權(quán)力時未能考慮基層的承受能力,給基層增加了工作負(fù)擔(dān)[1]。同時,由于監(jiān)督考核機(jī)制不合理,過密、無序的督查考核消耗了大量資源,導(dǎo)致了無效治理的現(xiàn)象[2]。從思想意識層面看,地方官員積極避責(zé)的主導(dǎo)性思維是造成基層負(fù)擔(dān)沉重的重要原因,有的地方官員為了規(guī)避問責(zé)而主動向下級施壓[3]。另外,干部政績觀的偏差、官本位思想的影響以及形式主義怪圈也會增加基層干部負(fù)擔(dān)[4],這些研究為村級組織減負(fù)工作提供了參考和借鑒。

村級組織減負(fù)工作的推進(jìn)受到?jīng)Q策部門、基層政府、村級組織等多重邏輯主體的影響,多重邏輯主體之間的互動會對減負(fù)效果產(chǎn)生直接影響。村級組織減負(fù)并非僅僅依靠政策制度就能夠?qū)崿F(xiàn),而是需要考慮多重邏輯主體之間的關(guān)系,只有加強(qiáng)各邏輯主體間的互動合作,才能促使它們共同推進(jìn)村級組織減負(fù)。因此,應(yīng)把村級組織減負(fù)放在多重制度邏輯的視角下進(jìn)行考慮。

二、村級組織減負(fù)的多重制度邏輯

多重邏輯主體之間既有合作關(guān)系,又有利益競爭,其相互行為會對制度的發(fā)展產(chǎn)生影響[5]。多重制度邏輯先是用于研究制度變遷中不同主體間的相互作用,后來延伸到治理領(lǐng)域,我國學(xué)者周雪光強(qiáng)調(diào)要注重多重邏輯主體之間的互動關(guān)系[6]。制度邏輯是制度指導(dǎo)下的實踐活動,是一種依據(jù)主體目標(biāo)而進(jìn)行的行為活動,不同的主體由于制度邏輯不同、目標(biāo)不同,它們的行為活動也會有差異。

基于多重制度邏輯的視角,決策部門、基層政府、村級組織在村級組織減負(fù)的過程中呈現(xiàn)各自的行動邏輯。一是決策部門的邏輯。這里的決策部門主要指中央和省級出臺政策的部門,其代表的是國家的治理邏輯,國家發(fā)布村級組織減負(fù)的政策是為了讓村干部從紛繁的瑣事中跳出來,能夠有更多的時間和精力服務(wù)群眾,但是減負(fù)政策的制定取決于決策部門對于村級組織需求的了解程度,而減負(fù)政策的效果取決于基層政府的執(zhí)行情況。二是基層政府的邏輯?；鶎诱侵缚h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府,作為村級組織減負(fù)政策的執(zhí)行者,基層政府遵循的是科層制邏輯,面對科層體制自上而下的行政壓力,基層官員會通過不斷向下攤派工作的方式轉(zhuǎn)移責(zé)任,以避免問責(zé)的風(fēng)險。三是村級組織的邏輯。村級組織雖然是基層自治組織,但是在長期實踐中出現(xiàn)了行政化的傾向,村級組織的考評和資金大多與政府有關(guān),使得它們會十分重視政府下派的任務(wù),一定程度上忽略了本村的自治事務(wù)。在減負(fù)工作的實際運(yùn)行中各邏輯主體會因其制度邏輯的不同而產(chǎn)生行為、目標(biāo)上的差異(如圖1),具體表現(xiàn)在,由于反饋不足,決策部門難以掌握所有村級組織的減負(fù)需求,未能提供良好的政策支持和合理的資源配置;基層政府遵循科層制的邏輯,面臨自上而下的行政壓力,通常按照“整齊劃一”的要求下派行政事務(wù),忽略了村級組織情況的多樣性;村級組織承接了過多的行政事務(wù),缺乏開展自治工作的時間和精力。由于多重邏輯主體之間缺乏有效的協(xié)作,導(dǎo)致村級組織減負(fù)工作難以有效推進(jìn),只有通過協(xié)調(diào)各邏輯主體的行為,實現(xiàn)決策部門、基層政府與村級組織之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,才能為村級組織減負(fù)。

圖1 多重邏輯主體互動關(guān)系圖

三、村級組織減負(fù)的多重制度邏輯在實踐中遇到的阻礙

本研究選取廣西地區(qū)作為案例研究樣本,通過對當(dāng)?shù)?個村/社區(qū)進(jìn)行深入走訪調(diào)查,與組織部、民政局、財政局、村“兩委”成員召開座談會,以及對個別干部進(jìn)行深度訪談,在此基礎(chǔ)上選取18個縣區(qū)31個村/社區(qū)作為監(jiān)測點,收集有效問卷3 106份。從中發(fā)現(xiàn)決策部門、基層政府和村級組織之間存在著沖突,未能實現(xiàn)多重邏輯主體之間的協(xié)同合作,因此阻礙了村級組織減負(fù)工作的推進(jìn)。

(一)政策供給與資源配置不足

政策供給與資源配置未能滿足村級組織的需求,有的基層政府存在著執(zhí)行不力的問題,阻礙著減負(fù)工作的推進(jìn)。一是缺乏政策、制度保障。對于基層政府來說,由于受到自上而下的行政壓力影響,政府官員通過層層攤派任務(wù)的方式來避免問責(zé)的風(fēng)險,而決策部門未能通過強(qiáng)制性的手段對基層政府官員的行為進(jìn)行規(guī)范,造成了一些政府官員在減負(fù)過程中的不作為現(xiàn)象。對于村級組織來說,政策供給與減負(fù)需求之間存在失衡,不同地方的村級組織對減負(fù)的需求不同,而決策部門難以準(zhǔn)確掌握村級組織多樣化的需求,只能根據(jù)自己掌握的情況制定政策,使得減負(fù)政策在實施過程中無法滿足村級組織的需求,導(dǎo)致減負(fù)效果不明顯。二是人員配備、基礎(chǔ)設(shè)施不足。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),GX大部分村級組織未能達(dá)到“十四五”城鄉(xiāng)服務(wù)體系建設(shè)要求的2020年每萬城鎮(zhèn)常住人口擁有社區(qū)工作者15人,意味著每位工作人員要承擔(dān)更多的工作,這給村級組織帶來了很大的壓力。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,政府對于村級組織的資金投入有限,有53.2%的黨群服務(wù)中心未能達(dá)到村級綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),不能為村民提供“一站式”服務(wù),制約著村級組織治理和服務(wù)效能的提升。

(二)行政控制與基層自治沖突

基層政府“整齊劃一”的要求與村級組織實際情況的多樣化形成了對立,這就導(dǎo)致村級組織減負(fù)難以高效推進(jìn)。一是政府行政控制過度,加重村級組織迎檢負(fù)擔(dān)。由于長期以來受到政府科層制邏輯的影響,村級組織除了承接政府部門工作事務(wù)及本村自治事務(wù)外,還要應(yīng)對上級政府有關(guān)任務(wù)的不定期督查。在調(diào)研過程中,有87.28%的村干部表示,迎接各類督查增加了村級組織的負(fù)擔(dān),特別是普遍存在不同部門對同一項任務(wù)進(jìn)行重復(fù)督查的情況,且督查指標(biāo)不統(tǒng)一,導(dǎo)致表格的重復(fù)填報,造成村級組織人力物力的浪費。二是考評機(jī)制不完善,過于強(qiáng)調(diào)痕跡管理?？荚u機(jī)制主要運(yùn)用在對村干部的日常工作考核中,對村干部的行為有著約束作用。但是在政府科層制邏輯的影響下,常態(tài)化考核給村干部帶來的壓力往往甚于工作任務(wù)的壓力?；鶎诱畬⒖己伺c村干部的工作績效掛鉤,且突出對痕跡的管理,村干部不得不將精力、時間放在填報表格和臺賬上,擠壓了回應(yīng)群眾的時間和精力,制約著村級組織自治工作的開展。

(三)責(zé)任擔(dān)當(dāng)與思想意識欠缺

村級組織存在行政化的傾向,基層政府將行政事務(wù)層層下派,將村級組織從協(xié)助主體轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任主體,加重了村級組織的工作負(fù)擔(dān)。一是基層政府未能厘清職責(zé)。由于不同鄉(xiāng)村之間存在著差異,基層政府往往會依據(jù)屬地原則,把工作下派給村級組織,要求其承擔(dān)職責(zé)范圍之外的事務(wù)。調(diào)查顯示,有的社區(qū)承擔(dān)的工作事務(wù)高達(dá)85項。機(jī)制牌子方面,許多村級組織工作機(jī)制和牌子不合規(guī)范,機(jī)制牌子最多的高達(dá)107塊,最少的僅有3塊,甚至出現(xiàn)在實施村組織減負(fù)的過程中,36%的村級組織掛牌數(shù)量不減反增的情況。在出具證明方面,未能嚴(yán)格落實證明事項清單,村級組織平均出具的證明種類多達(dá)31項,遠(yuǎn)高于自治區(qū)明確規(guī)定的5項證明事項。二是基層政府官員、村干部對于減負(fù)政策的認(rèn)識還比較欠缺。雖然自治區(qū)層面出臺了村級組織減負(fù)的相關(guān)政策措施,但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)仍有30.96%的政府干部表示并不了解(不太了解+完全不了解)減負(fù)相關(guān)的政策或措施,說明當(dāng)前的政策宣傳工作不到位,多重邏輯主體的減負(fù)意識仍需提高。

四、破解村級組織減負(fù)的多重制度邏輯阻礙的實踐路徑

村級組織減負(fù)的多重制度邏輯阻礙主要來自不同主體在運(yùn)行中缺乏互動合作,使得減負(fù)工作無法高效推行。因此,破解村級組織減負(fù)的多重制度邏輯障礙,需要從執(zhí)行動力、工作負(fù)擔(dān)響應(yīng)、工作事務(wù)運(yùn)行、人才隊伍建設(shè)四個方面出發(fā),促進(jìn)決策部門、基層政府與村級組織之間的協(xié)同合作,使之共同參與到減負(fù)行動中,最終實現(xiàn)為村級組織減負(fù)的目標(biāo)。

(一)健全村級組織減負(fù)執(zhí)行動力機(jī)制

基層政府在執(zhí)行村級組織減負(fù)政策過程中存在執(zhí)行不力的情況,為了增強(qiáng)基層政府對村級組織減負(fù)政策的執(zhí)行動力,應(yīng)采取以下三種方法。一是提高思想認(rèn)識水平。加大對廣大干部的思想教育,使他們依法依規(guī)履行責(zé)任和實施監(jiān)督。通過加強(qiáng)減負(fù)政策的宣傳,提升基層政府、村級組織對于減負(fù)政策的認(rèn)識,要求各級各部門深入了解村級組織減負(fù)的重點任務(wù)及具體要求,杜絕對減負(fù)政策認(rèn)識不充分、落實不到位的情況。二是強(qiáng)化決策部門監(jiān)督問責(zé)。決策部門應(yīng)出臺有關(guān)村級組織工作事務(wù)、機(jī)制牌子和證明事項違規(guī)處理辦法,紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)通過群眾監(jiān)督、日常巡查、隨機(jī)抽檢等方式,加強(qiáng)對基層政府工作的監(jiān)督,加大對責(zé)任部門的問責(zé)力度,對隨意下派任務(wù)的部門進(jìn)行倒查核實,對形式主義典型問題進(jìn)行通報曝光,把板子打在責(zé)任人身上。三是推進(jìn)數(shù)字化建設(shè)。通過建立統(tǒng)一的農(nóng)村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)和共享平臺,推進(jìn)共享數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一,激發(fā)多重邏輯主體參與減負(fù)工作的內(nèi)生動力。各職能部門可在數(shù)據(jù)庫中增加需要查驗的相關(guān)信息的字段,由村級組織錄入并更新完善,保證數(shù)據(jù)的真實、準(zhǔn)確與統(tǒng)一。

(二)健全村級組織工作負(fù)擔(dān)響應(yīng)機(jī)制

決策部門要了解當(dāng)前村級組織減負(fù)工作的實際情況,在協(xié)調(diào)多重邏輯主體互動關(guān)系的前提下,為基層政府、村級組織開展工作提供政策保障。一是加強(qiáng)減負(fù)政策執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)測。決策部門應(yīng)成立村級組織減負(fù)專項調(diào)查組,選取具有代表性的監(jiān)測點進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測,了解當(dāng)前村級組織減負(fù)政策的落實情況,分析存在的問題,還可通過獨立的第三方機(jī)構(gòu)、公眾對減負(fù)效果進(jìn)行評估,以最大限度地保障政策的科學(xué)性、公平性、有效性。二是建立暢通的問題反饋渠道。決策部門應(yīng)建立減負(fù)問題反饋平臺,通過線上反饋的方式提升信息收集效率,也可通過下派聯(lián)絡(luò)員的方式,加強(qiáng)與政府干部、村干部的溝通交流,使政策制定者能夠收到真實反饋,從而完善減負(fù)政策,提升村級組織減負(fù)政策的針對性和可操作性。三是科學(xué)運(yùn)用評估結(jié)果。決策部門要重視減負(fù)政策評估結(jié)果,在了解村級組織減負(fù)的實際情況后,應(yīng)對其存在的問題進(jìn)行深入分析,針對不足之處盡快制定有效的整改方案,使減負(fù)政策與村級組織的需求相匹配,并通過后續(xù)的監(jiān)測,確保減負(fù)政策落實到位。

(三)健全村級組織工作事務(wù)運(yùn)行機(jī)制

要解決攤派行政事務(wù)的問題,必須規(guī)范多重邏輯主體的工作運(yùn)行流程,有效減輕村級組織的工作負(fù)擔(dān)。一是設(shè)立事項準(zhǔn)入制度。通過建立事項準(zhǔn)入機(jī)制對任務(wù)下派進(jìn)行規(guī)范,使得基層政府理順與村級組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,落實好行政事務(wù)的具體責(zé)任單位,以規(guī)范行政任務(wù)、協(xié)助任務(wù)的攤派。二是資源、權(quán)限隨事下沉。推動村級組織減負(fù)不僅要提供制度保障,還需要為村級組織提供物質(zhì)保障。因此,基層政府在任務(wù)下沉的同時,要為村級組織配備相應(yīng)的人、財、權(quán)等資源,實現(xiàn)多重邏輯主體之間的良性互動。三是加大政府購買服務(wù)力度。公共服務(wù)供給以及專業(yè)化程度較高的工作不能全都交由村級組織承擔(dān),可通過政府購買服務(wù)的方式,發(fā)揮政府的資源整合優(yōu)勢,采取市場化的手段,由社會組織、企業(yè)提供更為專業(yè)化的公共服務(wù)。通過加大政府購買服務(wù)的力度,進(jìn)一步推進(jìn)“三社聯(lián)動”(即在政府主導(dǎo)下,在社區(qū)治理中,以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐并實現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程和機(jī)制),提高社工和社會組織在基層治理中的參與度和影響力,這樣既能夠緩解基層政府的行政壓力,又能減輕村級組織的工作負(fù)擔(dān)。

(四)健全村級組織人才隊伍建設(shè)機(jī)制

加強(qiáng)人才隊伍建設(shè),通過實施科學(xué)的考評方法、完善村級組織人員配備以及加強(qiáng)對村干部的激勵關(guān)懷,提升村級組織服務(wù)群眾的能力。一是制定科學(xué)的考核評價方法?？己嗽u價制度要以解決實際問題、讓村民群眾滿意為導(dǎo)向,避免出現(xiàn)以設(shè)機(jī)制掛牌子安排村委會任務(wù)、以填報表格或者提供材料調(diào)度村委會工作、以“是否留痕”印證村委會實績等問題。改變考核過密的現(xiàn)象,讓村干部把精力放在回應(yīng)群眾需求上。二是完善村級組織人員配備。根據(jù)“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)要求,為村級組織配備相應(yīng)數(shù)量的社區(qū)工作者,緩解人員不足的問題。對于村級組織無法完成的工作,基層政府可通過下派專干的方式,配備專業(yè)的人才,幫助解決工作上的難題,或通過干部培訓(xùn)的方式,有針對性地開展專業(yè)能力培訓(xùn),提升村干部素質(zhì)和服務(wù)群眾的能力。三是加強(qiáng)對村干部的激勵關(guān)懷。改善村級組織的辦公條件,幫助村干部解決工作上的難題。給予村級干部更多的關(guān)心關(guān)愛,逐步完善社會保障體系,落實帶薪休假、車費話費補(bǔ)貼、工傷保險以及退休后的養(yǎng)老保障等方面的待遇,為他們解決后顧之憂。

五、結(jié)語

基于多重制度邏輯的視角,對村級組織減負(fù)工作進(jìn)行了探究,發(fā)現(xiàn)村級組織減負(fù)工作受到?jīng)Q策部門、基層政府以及村級組織等多重邏輯主體的影響,它們各自的制度邏輯造成了減負(fù)過程中的沖突。因此,通過探索村級組織減負(fù)的實踐路徑,以實現(xiàn)多重制度邏輯間的協(xié)同合作,使決策部門能夠準(zhǔn)確掌握村級組織的減負(fù)需求,制定科學(xué)有效的減負(fù)政策,同時提升各級干部的減負(fù)意識,增強(qiáng)基層政府對于減負(fù)政策的執(zhí)行動力,進(jìn)而推動村級組織減負(fù)工作的有效運(yùn)行。