稅收分權(quán)對地方財政可持續(xù)性的影響研究

◎文/韓聰

稅收分權(quán)作為地方政府財政運作的重要機制， 其影響極其深遠(yuǎn)。 分權(quán)不僅關(guān)乎地方政府的財政自主性，也直接影響到地方財政的可持續(xù)性。 過度的稅收分權(quán)可能引發(fā)地方政府之間的過度競爭，加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險，從而影響財政可持續(xù)性。 因此，如何在提高地方政府的財政自主性和效率的同時，保障地方財政的可持續(xù)性，成為一個重要的研究課題。

一、稅收分權(quán)的理論背景和定義

（一）稅收分權(quán)的概念和定義

首先，從定義上來看，稅收分權(quán)是指在國家和地方政府之間，根據(jù)一定的規(guī)則和原則，將稅收收入的劃分、稅種的設(shè)定以及稅務(wù)管理等權(quán)限下放給地方政府的行為。這種行為通常會使地方政府獲得更大的財政自主權(quán)，從而有更多的財政資源來滿足地方的特定需求。 其次，對于稅收分權(quán)的理解，需要注意以下三點：第一，稅收分權(quán)并不意味著地方政府可以完全自主設(shè)定稅收政策， 中央政府依然對一些關(guān)鍵稅種和稅率保留決定權(quán)；第二，稅收分權(quán)并不是一個靜態(tài)的概念，而是一個動態(tài)的過程。 在這個過程中， 中央和地方政府的稅收權(quán)力可能會隨著經(jīng)濟社會條件的變化而變化；第三，稅收分權(quán)的目標(biāo)不僅是提高地方政府的財政自主性， 更重要的是要實現(xiàn)公共資源的有效分配，以提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（二）稅收分權(quán)的理論依據(jù)和實踐意義

首先，從理論依據(jù)上看，稅收分權(quán)源于公共財政理論中的分權(quán)理論。 這一理論認(rèn)為，分權(quán)有助于提高公共服務(wù)的效率。 因為地方政府更了解其管轄區(qū)域內(nèi)的需求，并且可以根據(jù)這些需求提供更精準(zhǔn)的公共服務(wù)。 同時，分權(quán)也可以增強地方政府的財政自主性， 使其有更多的資源和自由度來滿足地方需求。 其次，稅收分權(quán)的實踐意義主要體現(xiàn)在以下三點：第一，稅收分權(quán)有助于提高地方政府的財政自主性， 從而使其能夠更好地應(yīng)對地方特定的經(jīng)濟和社會需求；第二，稅收分權(quán)也可以鼓勵地方政府提高財政效率，通過更有效地使用公共資源來提供公共服務(wù)；第三，稅收分權(quán)可以推動公共財政體制的改革和創(chuàng)新，為地方政府提供更多的政策工具來解決地方問題。 總的來說，稅收分權(quán)在理論和實踐上都對提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量、 增強地方政府的財政自主性和推動公共財政體制的改革和創(chuàng)新具有重要意義。

二、稅收分權(quán)與地方財政可持續(xù)性的關(guān)系

（一）稅收分權(quán)對地方政府財政自主性的影響

首先，它使地方政府擁有更多的財政資源來滿足地方特定的需求。 這是因為當(dāng)稅收權(quán)下放給地方政府時，地方政府可以自主決定稅收政策，根據(jù)地方的經(jīng)濟社會環(huán)境和需求制定更加合理的稅種和稅率。 這不僅有助于地方政府提供更精準(zhǔn)的公共服務(wù)，也有助于其更好地應(yīng)對經(jīng)濟社會變化帶來的財政挑戰(zhàn)。 其次，稅收分權(quán)能夠提高地方政府的財政決策自主性。 地方政府在擁有更多的稅收資源的同時， 也需要承擔(dān)更多的公共服務(wù)責(zé)任。這就要求地方政府在財政決策中有更大的自主權(quán)，以便根據(jù)地方的實際情況制定合理的財政政策。 然而，過度的稅收分權(quán)可能會帶來一些負(fù)面影響。 一方面，地方政府過度依賴自身的稅收資源可能會導(dǎo)致其忽視中央政府的支持。 這可能會使地方政府在面對財政壓力時過度借貸，增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險。 另一方面，過度的稅收分權(quán)可能會引發(fā)地方政府之間的過度競爭。 各地區(qū)為了吸引投資和人才， 可能會降低稅率或提供稅收優(yōu)惠，這可能會引發(fā)財政收入的下降，對地方財政的可持續(xù)性構(gòu)成威脅。

（二）稅收分權(quán)對地方政府財政效率的影響

首先， 稅收分權(quán)理論上可以提高地方政府的財政效率。 這是因為地方政府通常比中央政府更了解本地區(qū)的需求，在資源分配和提供公共服務(wù)方面可能會更有效。 另外，當(dāng)?shù)胤秸懈嗟亩愂兆灾鳈?quán)時，會更有動力去提高稅收效率，以獲取更多的財政收入。 其次，稅收分權(quán)會刺激地方政府之間的競爭， 這樣可以進(jìn)一步提高財政效率。 各地政府在爭取投資、人才和其他資源時，可能會通過改進(jìn)公共服務(wù)和提高財政效率來吸引資源。 這種競爭可以促進(jìn)地方政府提高財政管理水平， 從而提高財政效率。 然而，過度的稅收分權(quán)也可能對地方政府的財政效率產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）稅收分權(quán)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響

稅收分權(quán)可能會導(dǎo)致地方政府為了競爭優(yōu)勢而過度借貸。 具有更多稅收自主權(quán)的地方政府，可能會為了爭取更多的投資、人才和其他資源，而通過提供各種優(yōu)惠政策或者增加公共投資來吸引這些資源。 這會導(dǎo)致地方政府增加財政支出，如果稅收收入無法滿足這些支出，地方政府可能會選擇通過借貸來彌補財政赤字， 從而增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險。 如果地方政府能夠有效管理其財政資源，提高稅收效率，他們可能通過增加稅收收入來滿足財政支出，從而避免過度借貸。 此外，地方政府如果能夠根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定適當(dāng)?shù)呢斦撸?能夠在增加投資和公共服務(wù)的同時，還能控制財政赤字和債務(wù)風(fēng)險。

（四）稅收分權(quán)對地方財政壓力的影響

首先， 稅收分權(quán)在一定程度上能夠緩解地方政府的財政壓力。 通過賦予地方政府更多的稅收自主權(quán)，地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展特點和需求， 制定和調(diào)整稅收政策，以提高稅收效率和財政收入，從而緩解因公共服務(wù)和增加投資需求所帶來的財政壓力。 其次，稅收分權(quán)能提高地方政府對財政資源的調(diào)配效率。 地方政府對本地區(qū)的經(jīng)濟社會狀況有更直接和深入的了解，因此，地方政府根據(jù)本地區(qū)的實際需要， 更有效地調(diào)配和利用財政資源，從而提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，減輕地方政府的財政壓力。 然而，如果地方政府的財政管理不當(dāng)，稅收分權(quán)也可能會加大地方政府的財政壓力。 如果地方政府在享有更多的稅收自主權(quán)后，未能有效提高稅收效率，或者在財政支出方面過于激進(jìn)， 會導(dǎo)致財政赤字和債務(wù)風(fēng)險的增加，從而加大地方政府的財政壓力。

三、稅收分權(quán)的影響因素及其效果

（一）地方政府的財政管理能力

地方政府的財政管理能力在稅收分權(quán)效果的實現(xiàn)過程中起著至關(guān)重要的作用。 首先，擁有強大財政管理能力的地方政府能更好地利用其在稅收分權(quán)下獲得的自主權(quán)，通過科學(xué)合理的稅制設(shè)計和稅收政策的實施，提高財政收入，進(jìn)一步強化地方財政的可持續(xù)性。 此外，地方政府也能有效調(diào)配其財政資源，以滿足地方多元化需求，從而實現(xiàn)社會公平和經(jīng)濟效率的雙重目標(biāo)。 但是，對于財政管理能力較弱的地方政府來說， 稅收分權(quán)可能帶來的風(fēng)險不容忽視。 如果無法有效管理和使用其獲得的稅收自主權(quán)，不僅可能導(dǎo)致財政收入下降，而且由于財政資源的不合理分配，引發(fā)社會公平和經(jīng)濟效率的問題。 在極端情況下，這些問題會導(dǎo)致地方政府的財政危機，嚴(yán)重影響地方社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。 因此，地方政府的財政管理能力對稅收分權(quán)的效果具有顯著影響， 這要求我們在推動稅收分權(quán)的同時， 也需要關(guān)注和提升地方政府的財政管理能力。

（二）地方政府的經(jīng)濟發(fā)展水平

首先，經(jīng)濟發(fā)展較好的地方政府在稅收分權(quán)后，由于其經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，能更有效地利用其在稅收分權(quán)下的自主權(quán)。 通過合理的稅制設(shè)計和稅收政策的實施，進(jìn)一步擴大財政收入，增強地方財政的可持續(xù)性。同時，地方政府也更有能力進(jìn)行有效的財政支出，如投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平等，進(jìn)一步推動地方經(jīng)濟發(fā)展。 其次，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地方政府通常具有更強的財政管理能力， 可以更有效地管理和使用其在稅收分權(quán)下獲得的稅收自主權(quán)，防止可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險，從而確保稅收分權(quán)的利益最大化。 但是，對于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地方政府，稅收分權(quán)可能帶來更大的挑戰(zhàn)。 一是由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、稅基窄、稅收收入有限，稅收分權(quán)后可能面臨財政收入不足的問題。 二是這些地方政府往往缺乏有效的財政管理能力， 無法科學(xué)合理地使用其稅收自主權(quán)，可能出現(xiàn)財政資源分配不合理、財政風(fēng)險增加的問題。 三是經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地方政府在稅收分權(quán)后，由于其經(jīng)濟條件和社會需求的雙重壓力，會過度依賴借貸，增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險，影響財政的可持續(xù)性。

因此， 地方政府的經(jīng)濟發(fā)展水平對稅收分權(quán)的效果有著重大影響。 在推動稅收分權(quán)的過程中，需要充分考慮地方政府的經(jīng)濟發(fā)展水平。 對經(jīng)濟發(fā)展較好的地方，可以適當(dāng)增加其在稅收中的自主權(quán)。 對經(jīng)濟發(fā)展較差的地方，需要適當(dāng)加強中央財政的支持力度， 確保稅收分權(quán)的實施既能提高地方財政的自主性， 又能維護(hù)地方財政的可持續(xù)性。

（三）地方政府的稅收策略

首先，稅率設(shè)定是地方政府稅收策略中的重要一環(huán)。合理的稅率不僅能夠鼓勵經(jīng)濟活動， 同時也能夠保證政府的財政收入。 在稅收分權(quán)后，地方政府在稅率設(shè)定上有更大的自主權(quán)。 如果地方政府能夠根據(jù)本地經(jīng)濟狀況和社會需求，制定出合理的稅率，那么，稅收分權(quán)帶來的效益將會被優(yōu)化。 例如，通過適度降低對企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，可以刺激企業(yè)投資，提高經(jīng)濟活躍度，從而擴大稅基，增加財政收入。 然而，如果稅率設(shè)定不當(dāng)，可能會引發(fā)一系列問題。 過高的稅率可能抑制經(jīng)濟活動，降低稅收收入；而過低的稅率則可能導(dǎo)致財政收入不足， 影響政府的公共支出，甚至加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險。 其次，稅種選擇也是地方政府稅收策略的重要組成部分。 在稅收分權(quán)后，地方政府擁有選擇稅種的自主權(quán)。 合理的稅種選擇可以根據(jù)地方的經(jīng)濟特色和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 更好地利用稅收工具推動經(jīng)濟發(fā)展，提高財政效率。 例如，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的地區(qū)，可以選擇調(diào)整稅種比例，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，以鼓勵新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）地方政府的財政責(zé)任和債務(wù)管理

首先， 明確的財政責(zé)任是地方政府在稅收分權(quán)后能夠有效運作的基礎(chǔ)。 如果地方政府對其財政責(zé)任有清晰的認(rèn)識，那么它就可以更好地規(guī)劃和使用其稅收資源，以滿足地方經(jīng)濟和社會的需求。 地方政府需要明確自身的財政責(zé)任，理解和掌握稅收分權(quán)帶來的權(quán)利與義務(wù)，合理安排地方財政支出，以便于在保持公共服務(wù)水平的同時，確保財政的收支平衡和可持續(xù)性。 然而，如果地方政府對其財政責(zé)任理解不清， 可能會導(dǎo)致財政資源的浪費和濫用，甚至加大稅收分權(quán)的風(fēng)險。 其次，有效的債務(wù)管理是地方政府在稅收分權(quán)后能夠維持其財政健康的關(guān)鍵。 稅收分權(quán)后，地方政府需要維持其債務(wù)在可持續(xù)的水平上，以防止過度借貸和財政風(fēng)險的累積。 地方政府需要制定和實施嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膫鶆?wù)管理策略， 以確保債務(wù)的償還和財政的穩(wěn)定。 這包括合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)設(shè)計、有效的債務(wù)風(fēng)險控制以及公開透明的債務(wù)信息。

四、結(jié)語

稅收分權(quán)并非一勞永逸的解決方案， 地方財政會受到許多因素的影響。 因此，對于地方政府而言，如何在享受稅收分權(quán)帶來優(yōu)勢的同時， 有效地應(yīng)對其可能帶來的風(fēng)險，是一個需要長期探索和研究的課題。 未來的研究可以進(jìn)一步深化對稅收分權(quán)影響因素的理解， 如地方政府治理能力、公共服務(wù)提供能力等方面。