古樹名木保護的困境與檢察實踐

楊慧瓊　呂磊蕾

摘 要：古樹名木作為珍貴遺產，具有豐富的歷史、文化與生態(tài)價值。近年來，人們對古樹名木這一“綠色古董”的保護愈發(fā)重視，但仍存在古樹名木遭受損害、有關部門履職不到位、群眾保護意識弱等問題。檢察機關積極能動履職，通過行政公益訴訟訴前程序，督促行政機關依法履職，推動構建古樹名木保護長效機制；積極創(chuàng)建協(xié)力監(jiān)督模式，主動向當?shù)厝舜髨蟾婀艠涿颈Ｗo檢察履職情況，并提議開展古樹名木保護專題調研被人大采納；完善立法保護，探索補償制度，加大宣傳力度，倡導公眾參與，推動形成全社會保護合力，共撐古樹名木保護傘。

關鍵詞：古樹名木 能動履職 檢察實踐 保護合力

2021年6月1日《福建省古樹名木保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）施行，根據該《辦法》第2條，古樹是指樹齡在100年以上的樹木；名木是指具有重要歷史、文化、觀賞、科學價值和重要紀念意義的樹木。本文通過分析古樹名木保護現(xiàn)狀，提出古樹名木保護的實踐舉措，思索進一步提升古樹名木保護質效的路徑與方式，力求對古樹名木的保護更加高效、規(guī)范、可持續(xù)。

一、基本案情及辦理過程

為更好地保護古樹名木，將《辦法》落實落地，福建省南平市延平區(qū)人民檢察院（以下簡稱“延平區(qū)院”）于2021年6月在轄區(qū)內開展了古樹名木保護公益訴訟專項監(jiān)督行動。經摸排了解，全區(qū)登記在冊的古樹名木總株數(shù)5091株，主要分布在16個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道，均已全部錄入數(shù)據庫并掛牌保護。

2021年7月，檢察干警協(xié)同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道和林業(yè)站工作人員實地走訪1000余株古樹名木，發(fā)現(xiàn)多處古樹名木存在樹根土壤流失、釘子固定雜物于樹身、古樹名木保護范圍內存在違建物等情形，損害社會公共利益。延平區(qū)院對古樹名木保護存在的隱患問題依法立案調查，在充分掌握事實和證據后，經認真研判，向部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、延平區(qū)城市管理局（以下簡稱“區(qū)城管局”）和延平區(qū)林業(yè)局（以下簡稱“區(qū)林業(yè)局”）制發(fā)訴前檢察建議，督促其對負有管理職責的古樹名木進行清查，消除隱患，并嚴格落實古樹名木管護制度。為保證檢察建議落實見效，延平區(qū)院先后4次召集鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、區(qū)城管局和區(qū)林業(yè)局召開圓桌會議。上述單位采納檢察建議并及時回復整改，采取回填古樹名木樹根周邊流失的土壤、摘除樹身釘掛的異物、拆除古樹名木保護范圍內違建物等方式，消除隱患140余處。為提升監(jiān)督效果，延平區(qū)院對古樹名木整改成效采取“回頭看”，經綜合評價，認為行政機關在收到檢察建議后，全面履行管護職責，嚴格按照檢察建議內容進行整改，轄區(qū)古樹名木保護取得良好成效，對本案作出終結案件決定。

二、古樹名木保護存在的問題

在辦案過程中，筆者發(fā)現(xiàn)當前古樹名木保護主要存在以下問題：

（一）古樹名木易受自然因素和人為因素影響

古樹名木樹體易受到包括自然因素和人為因素影響而衰敗。自然因素方面：古樹作為生物界里的“老者”，其抵抗力和免疫力相對較弱，易受病蟲害的影響。同時，福建依山傍海，此處的古樹名木在面對臺風雷雨極端天氣時，容易遇風倒伏和遭受雷擊，雨水的沖刷又導致古樹名木根部土壤流失。人為因素方面：對于位于城市化擴張范圍內的古樹名木，存在電線交織于樹冠、釘子固定雜物于樹身、根部土壤過度硬化等問題，最終導致古樹名木衰敗、枯死。

（二）古樹名木法律法規(guī)亟待完善

1.缺少古樹名木專門性法律法規(guī)。當前與古樹名木相關法律法規(guī)有《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國野生動植物保護法》等，但未制定古樹名木專門性法律法規(guī)?；诖?，全國多數(shù)省份結合本地實際制定了地方性古樹名木保護條例，這種“本土化”的規(guī)定易導致各地司法尺度不統(tǒng)一、制度銜接不暢等問題。此外，部分古樹名木存在權屬不清問題，法律對此亦未予以明確。

2.古樹名木管理體制不明晰。根據《辦法》規(guī)定，政府、林業(yè)、城管、財政、住建等部門按照各自職責，負責古樹名木相關保護管理工作。正因古樹名木分布廣泛、管護職能部門繁多，既會導致“九龍治水”現(xiàn)象，更易出現(xiàn)管護“真空”，如何進一步完善古樹名木保護管理體制，推動法律細化是當前該領域的難點。

3.未列入財政專項經費保障?！掇k法》僅規(guī)定縣級以上人民政府給予養(yǎng)護人適當?shù)酿B(yǎng)護經費補助，而未將古樹名木管護經費納入財政預算或設立專項經費。古樹名木的日常養(yǎng)護、搶救復壯需要大量經費支出，實踐中，古樹名木保護資金投入不足，沒有專項經費予以保障，難以支撐救護復壯工作。

（三）管護工作有待加強

1.底子不清。根據《辦法》規(guī)定，古樹名木每10年至少普查一次，但自2006年開始第一次普查后，未再開展普查，影響進階古樹、滅失古樹的登記造冊。

2.專業(yè)管理人才不足。古樹名木保護是一項綜合性學科工作，當前古樹名木保護人才短缺，培養(yǎng)不及時，特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）古樹名木保護技術落后，“二次傷害”時有發(fā)生，加速古樹名木的衰敗。

（四）對古樹名木保護重要性認識不足

筆者經走訪調研發(fā)現(xiàn)，當前人們古樹名木保護意識不強，社會公眾甚至個別政府部門干部對古樹名木的價值、意義認識不到位，古樹名木保護知曉度和參與度不高，人為損害古樹名木現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，個別村莊將古樹敬奉為“神樹”“風水樹”，村民在樹冠下搭建小棚祭祀燒香，面對此種情形時，部分干部存在不敢冒犯村民“信仰”心理。如何提升公眾護樹意識，調動更多社會力量參與保護，是當前該領域亟需解決的問題。

三、古樹名木檢察保護實踐舉措

（一）用好公益訴訟訴前程序，壓實行政機關管護職責

在本案中，檢察機關通過行政公益訴訟訴前程序，以訴前檢察建議的方式督促行政機關積極履職或糾正違法行為。一是注重調查取證。聯(lián)合政府、林業(yè)站等人員實地走訪現(xiàn)場，快速鎖定受損古樹，有針對性地開展勘驗取證。二是規(guī)范精準制作文書。古樹名木保護專業(yè)性強且涉及政府、林業(yè)等多個管理部門，如何精準有效制發(fā)檢察建議是案件辦理的重點、難點。對此，檢察建議發(fā)出前，檢察機關通過細致調查，組織相關部門召開圓桌會議，與有關專家探討古樹名木保護專業(yè)問題，確保訴前檢察建議內容精準、規(guī)范。三是跟進調查，督促整改。全面掌握檢察建議的采納、落實情況，對整改單位遇到的整改問題給予幫助，如針對樹冠電線交織涉及移改電力線路難題，召集行政機關、電力等單位協(xié)商解決方案。目前，檢察建議中指出的相關問題均已整改到位，檢察建議內容被全部采納。

（二）主動報告尋路，形成共管合力

檢察機關延伸保護觸角，積極尋求黨委、人大的支持，在本案辦結后，主動向延平區(qū)人民代表大會（以下簡稱“區(qū)人大”）報告古樹名木保護公益訴訟開展情況，并向其建議開展專項調研，區(qū)人大采納建議，牽頭組成了由檢察、林業(yè)、城管等多家單位參與的古樹名木調研組，形成《關于延平區(qū)古樹名木管理工作情況報告的審議意見》。延平區(qū)人民政府（以下簡稱“區(qū)政府”）作出《關于落實區(qū)人大對區(qū)古樹名木管理工作審議意見情況的報告》，推動區(qū)林業(yè)局于2023年6月開展古樹名木資源補充調查工作，區(qū)政府組織開展古樹名木管理人員和日常養(yǎng)護人業(yè)務培訓，并下發(fā)古樹名木專項保護資金，促成林業(yè)、城管、財政等部門形成各司其職、相互配合、齊抓共管的工作格局。

（三）加大宣傳力度，提高社會公眾參與水平

延平區(qū)院將強化古樹名木保護作為打造“依法嚴懲、恢復司法、公益訴訟、綜合治理”“四位一體”生態(tài)檢察樣本的重要一環(huán)，形成“檢察+行政+認養(yǎng)”保護機制，聯(lián)合南平市人民檢察院、區(qū)林業(yè)局共同認養(yǎng)延平區(qū)塔前鎮(zhèn)虎山村“水龍樹下古樹群”的古樹名木，帶動該村全體黨員及部分群眾參與古樹認養(yǎng)，并推動該古樹群被評為“福建省最美古樹群”。為進一步提高古樹名木社會關注度，積極參與“福建省第三批最美古樹群”“全國‘雙百’古樹推選活動”，切實營造人人自覺保護古樹名木的良好社會氛圍。

四、提升古樹名木檢察保護質效的路徑與方式

（一）加強頂層設計，完善古樹名木保護立法規(guī)定

古樹名木保護工作具有極強的專業(yè)性、特殊性，加強頂層設計、制定國家層面立法尤為必要，通過系統(tǒng)性、全局性的頂層設計，高位統(tǒng)籌、多管齊下，使古樹名木保護在相對確定的法律框架內進行。如由國務院出臺古樹名木保護專門性行政法規(guī)，一方面，針對前文所提及的古樹名木管理體制有待完善問題，進一步明確“綜合協(xié)調、屬地管理、政府主導、社會參與”的古樹名木保護管理體制，落實政府、古樹名木主管部門等單位按照各自職責，做好古樹名木網格化管護工作［1］；另一方面，將古樹名木及其后備資源保護經費納入同級財政預算，增加古樹名木確權登記程序，讓古樹名木的專項資金、權屬確認有章可循。

（二）積極充分履職，提升公益訴訟案件辦理質效

1.完善機制助推古樹名木保護。一是充分運用“檢察一體化”優(yōu)勢。在辦理古樹名木公益訴訟案件中，積極發(fā)揮檢察機關之間的“上下聯(lián)動、綜合履職”，如延平區(qū)院與上級檢察院積極溝通，請示協(xié)調，共同認養(yǎng)古樹。二是通過會簽機制構建保護新格局。本案中，檢察機關以辦理古樹名木公益訴訟案件為契機，與區(qū)林長辦公室會簽《關于建立“林長+檢察長”協(xié)作機制的工作意見》，依托駐林長辦檢察聯(lián)絡室，推動區(qū)政府出臺《延平區(qū)古樹名木救治保險試點方案》，林業(yè)局為全區(qū)5091株古樹名木投保林木綜合險。

2.科技賦能公益訴訟案件辦理。延平區(qū)院在全省率先建立公益訴訟快速檢測實驗室，并建立全市首個公益訴訟專家?guī)欤谵k理古樹名木公益訴訟案件中，運用衛(wèi)星遙感平臺、無人機和快速檢測設備，將科技充分運用到案件線索研判和證據固定中，并為古樹名木制作電子身份證，“建立一樹一碼”。

（三）提高管護水平，探索古樹名木生態(tài)效益補償制度

生態(tài)效益補償制度是調動各方參與生態(tài)保護積極性、落實生態(tài)保護權責的重要手段，對此，要借鑒水域、耕地、森林等生態(tài)效益補償制度的內涵，探索建立古樹名木生態(tài)效益補償制度。一方面，探索建立古樹名木保護生態(tài)補償專項資金。管護古樹名木造成的資金投入以及機會成本損失，應由政府或市場予以補償。積極發(fā)揮“受益者付費，保護者受償”的市場機制作用，結合古樹名木的價值、保護投入等因素科學確定補償標準，對于個人所有者喪失管護能力的，可以轉讓古樹名木所有權給政府或集體，并對其給予一定的經濟補償。［2］另一方面，創(chuàng)新多元化補償方式。結合屬地財政狀況，創(chuàng)新產業(yè)扶持、技術援助、人才支持等補償手段，鼓勵地方以“生態(tài)+”形式探索生態(tài)旅游、生態(tài)農業(yè)等發(fā)展模式。如延平區(qū)依托古樹名木保護專項行動，推動“樹茶文旅”融合發(fā)展，目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已穩(wěn)定吸引年游客量50余萬人次。人樹相長，人們呵護古樹名木成長，古樹名木也報以回饋。政府可出臺政策鼓勵捐款保護古樹名木，成立古樹名木保護基金會，讓古樹名木鋪就鄉(xiāng)村振興路，更讓振興的鄉(xiāng)村守護好“綠色古董”這一絕佳的生態(tài)名片。

* 福建省南平市延平區(qū)人民檢察院黨組成員、檢察委員會專職委員，福建省檢察業(yè)務專家［353000］

** 福建省南平市人民檢察院第六檢察部五級檢察官助理［353000］

［1］ 參見王楓、秦仲、陳幸良：《古樹名木保護地方立法評析與建議》，《資源開發(fā)與市場》2021年第1期。

［2］ 參見馮璐：《關于加強古樹名木及古樹后備資源的保護管理，完善其權屬和補償制度的建議》，綠會黨建微信公眾號https：//mp.weixin.qq.com/s/YoxL3oIIRjBqDuz4ySgz_g，最后訪問日期：2023年7月25日。