遼寧省堤防工程標準化管理綜合體系研究

于金源

(遼寧省河庫管理服務(wù)中心(遼寧省水文局),遼寧 沈陽 110003)

2018年水利部印發(fā)《加快推進新時代水利現(xiàn)代化的指導意見》,提出加快推進水利管理現(xiàn)代化。2022年初水利部印發(fā)《關(guān)于推進水利工程標準化管理的指導意見》[1]《水利工程標準化管理評價辦法》(水運管〔2022〕130號)[2],對各省水利工程標準化管理工作提出了具體要求和評價指標。

遼寧省水利廳結(jié)合中央一號文件精神和水利部積極推動各地區(qū)加快水利工程標準化管理的政策導向,在2022年上半年印發(fā)《遼寧省水利工程標準化管理實施方案》(遼水建管〔2022〕152號),正式拉開了遼寧省開展水利工程標準化管理工作的序幕。其中,堤防工程作為水利工程的重要組成部分,其標準化管理模式的建立對遼寧省水利工作的后續(xù)開展起著至關(guān)重要的作用。

1 遼寧省堤防工程標準化管理現(xiàn)狀與存在問題

遼寧省堤防工程管理目前按照“屬地化”管理原則,主要工作由市縣兩級具體負責,而且沒有單獨的堤防管理單位,均由市縣兩級水行政主管部門下屬的河道管理部門兼管。目前的運行管理現(xiàn)狀體現(xiàn)出人員少、經(jīng)費缺、管理任務(wù)重的特點。阮利民[3]曾對我國水利工程運行管理現(xiàn)狀進行了總結(jié),其中堤防工程存在的主要問題在遼寧省也普遍存在,主要表現(xiàn)在以下幾點。

1.1 堤防工程管理意識薄弱、資金投入少

在管理意識方面,遼寧省堤防工程管理仍以建設(shè)為主要工作內(nèi)容,“重建輕管”思想仍占主流。各級堤防管理部門對于已建成的堤防工程缺乏日常管理維護意識,認為堤防工程管理只是針對在建工程的項目管理,而忽視了已建工程的運行管理工作,導致遼寧省至今未能建立起系統(tǒng)性的日常管理制度,對于管理程序、方法、技術(shù)指標等均無明確規(guī)定,管理工作無據(jù)可依,堤防工程管理只能依靠上級部門檢查發(fā)現(xiàn)問題—向地方管理單位反饋的被動管理形式,喪失了管理工作的主動性和時效性。在資金投入方面,除每年省級財政對流域面積5000km2以上河流的5級以上堤防工程給予一定程度上的維修資金補助外,幾乎沒有其他投入。不僅無法滿足全河段的堤防維修養(yǎng)護工作需求,還出現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)的問題因資金投入原因無法及時整改的現(xiàn)象,長此以往,堤防工程防洪能力將逐年衰減、工程現(xiàn)狀將逐年破損,無法滿足防汛及其他工作要求。

1.2 堤防工程基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更新不及時、統(tǒng)計范圍不一致

首先遼寧省堤防工程主要數(shù)據(jù)來源為遼寧省第一次全國水利普查數(shù)據(jù)成果,該成果距今已有十多年時間,多年來未曾進行全省范圍內(nèi)的系統(tǒng)性數(shù)據(jù)復(fù)核;其次按照遼寧省堤防工程現(xiàn)有的管理方式,管理責任劃分不清、內(nèi)部管理僵化[4],工程建設(shè)與管理歸屬不同部門負責,已建工程數(shù)據(jù)未能做到及時對接;再次,建設(shè)與管理部門對于堤防工程管理范圍有著不同界定,例如堤防工程建設(shè)中,護岸屬于堤防工程的一部分,但在堤防工程日常管理中,護岸并不屬于堤防工程管理范圍,所以已完成對接的數(shù)據(jù)中,存在統(tǒng)計范圍誤差。在三重因素的影響下,各級堤防工程運行管理單位手中的數(shù)據(jù)成果與實際情況差異較大。

1.3 缺乏系統(tǒng)性的堤防工程巡查檢查制度

在遼寧省堤防工程日常管理工作中,巡查檢查是發(fā)現(xiàn)堤防工程隱患、檢查堤防附屬設(shè)施、管理堤防運行安全的最主要手段,遼寧省依據(jù)屬地化管理原則,堤防工程日常管理歸屬各市縣堤防管理部門,但各級堤防管理部門都未曾編制規(guī)范性的制度文件,未對巡查檢查主要內(nèi)容、批次和技術(shù)要求作明確規(guī)定,而現(xiàn)有的巡查檢查工作,受限于管理人員數(shù)量、車輛、經(jīng)費等因素,難以發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng),不能滿足堤防標準化管理工作要求。特別是在防汛期間,如果無法第一時間發(fā)現(xiàn)防汛隱患并采取措施,就可能會喪失防汛搶險先機,造成人員財產(chǎn)損失。也正是因為沒有形成巡查檢查規(guī)范性制度體系,導致堤防工程巡查檢查工作無據(jù)可依,各地重視程度愈加不足。

1.4 不同地區(qū)的堤防工程管理水平差異較大

由于堤防工程本身缺乏“造血”能力[4],日常管理維護依靠各級財政支持,不同地區(qū)的財政狀況直接影響了堤防工程管理工作。例如,沈陽市渾河城市段堤防,已于2012年完成了管理中心和6個水文站所的全線通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè),實現(xiàn)了遠程視頻監(jiān)控和數(shù)據(jù)傳輸管理[5];沈陽蒲河城市段采取了物業(yè)管理模式,結(jié)合視頻監(jiān)控技術(shù),實現(xiàn)了堤防工程的現(xiàn)代化管理,但遼寧省其他地區(qū),特別是非城市段堤防工程管理工作仍以老舊的被動巡查檢查為主,不僅需要投入大量人力物力,還無法保證時效性。而且各地堤防工程管理工作目前處于各自為政狀態(tài),不同地區(qū),不同河流的堤防管理要求不一致,各地管理標準及方式方法不統(tǒng)一,省水利廳難以對各市管理水平進行橫向一體化評價。

2 遼寧省堤防工程標準化管理綜合體系

堤防工程標準化管理涉及堤防工程管理的多方面、多角度、多部門,因此遼寧省堤防工程標準化管理并非是建立一個單一性的制度,而應(yīng)是組建一個由多個制度組成的綜合管理體系,通過多個制度的建立,涵蓋堤防工程管理的運行維護、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、巡查檢查、考核評比等多方面內(nèi)容,確保標準化管理具有可操作性、可實現(xiàn)性,且覆蓋面廣。而遼寧省目前已經(jīng)建立的制度體系主要有堤防工程維修養(yǎng)護制度、堤防工程管理和保護范圍劃定和注冊登記制度、汛期堤防工程巡查檢查制度和堤防工程標準化管理評價體系。

2.1 堤防工程維修養(yǎng)護制度

近年來,遼寧省分別下發(fā)《遼寧省大中型河流堤防工程維修養(yǎng)護指導意見(試行)》《遼寧省水利廳關(guān)于加強省本級河湖綜合治理(堤防及公益水利設(shè)施維修養(yǎng)護)項目管理工作的通知》等文件,明確市縣兩級堤防管理部門為堤防工程維修養(yǎng)護實施主體,建立了管理單位編制實施方案—市級水行政主管部門批復(fù)—管理單位組織實施—市級水行政主管部門驗收的全省統(tǒng)一工作流程。同時通過相應(yīng)文件的印發(fā)對資金分配使用、維修養(yǎng)護流程等方面提出具體要求。該制度還明確提出了堤防維修養(yǎng)護工作執(zhí)行水利工程基本建設(shè)程序,并對實施方案的編制、批復(fù)、招投標、施工、驗收、省級備案等環(huán)節(jié)提出了具體的完成時間要求。堤防工程維修養(yǎng)護制度的建立規(guī)范了全省堤防工程維修養(yǎng)護工作程序,以期通過每年定期的規(guī)范的維修養(yǎng)護工作減緩堤防工程抵御洪水能力的衰減速度,確保滿足次年汛期堤防工程的基本防汛要求。

2.2 堤防工程管理和保護范圍劃定及注冊登記制度

按照水利部相關(guān)文件要求,2021—2022年遼寧省通過下發(fā)《關(guān)于落實水利部切實做好水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》《關(guān)于加快推進堤防和水閘工程管理與保護范圍劃定工作的通知》等文件,明確“十四五”期間堤防工程劃界工作分年度任務(wù),2021—2025年共計需完成10300km堤防工程劃界工作。劃界主要工作任務(wù)包括外業(yè)調(diào)查和成果上圖、界樁布設(shè)、成果審查與上報和劃界成果公告。各市堤防管理單位每季度向省水利廳上報一次工作進度,直至完成轄區(qū)內(nèi)工程劃界任務(wù)。同時,各市縣要將轄區(qū)內(nèi)堤防工程基礎(chǔ)信息通過堤防水閘基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫注冊登記,按照管理單位登記錄入—水行政主管部門審核復(fù)核的模式,確保各級水行政主管部門能夠準確掌握轄區(qū)內(nèi)堤防工程現(xiàn)狀基本情況和工程變化情況,再結(jié)合每年年初的全國統(tǒng)一性數(shù)據(jù)復(fù)核工作,對工程數(shù)據(jù)進行全面更新和校核。該制度的建立有效推進了遼寧省堤防工程劃界工作的進度并有利于各級水行政主管部門掌握轄區(qū)內(nèi)堤防基礎(chǔ)數(shù)據(jù),為開展各項水利工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.3 汛期堤防工程巡查檢查制度

2022年遼寧省通過下發(fā)《關(guān)于切實加強全省江河巡堤查險工作的緊急通知》《關(guān)于繼續(xù)做好遼河干流堤防巡查防守工作的通知》等一系列文件,逐步嘗試在汛期建立起各級堤防管理部門針對省內(nèi)大型河流的巡堤查險制度,該制度實行各級人民政府行政首長負責制,通過落實巡堤查險責任人,并安排工作人員按照責任段分組次,晝夜輪流巡查等方式,結(jié)合河流行洪能力分析報告和重點河流防汛特征水位成果數(shù)據(jù),巡查檢查河道堤防工程運行情況,判斷堤防工程出險情況。同時遼寧省水利廳組織相關(guān)部門成立省級督導組,對各地巡堤查險工作進行全方位檢查指導,確保制度落到實處,發(fā)揮應(yīng)有作用。通過堤防工程巡查檢查制度的建立,將原有的出險—搶險的堤防防汛模式,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樘崆把膊椤皶r除患的模式,在爭取提前消除安全隱患的同時,將被動防汛轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃姥?盡可能在第一時間發(fā)現(xiàn)險情,爭取在堤防搶險黃金時期采取措施,避免人員傷亡和財產(chǎn)損失。2022年,遼寧省汛前、汛中共計組織13萬人次巡查了1330段的6.5萬km堤防,整改40個防汛隱患,并對遼河、繞陽河的208處險工險段、118處砂基砂堤全方位檢查巡查,有效掌握了防汛先機。

2.4 堤防工程標準化管理評價體系

2022年9月,遼寧省水利廳通過編制印發(fā)《遼寧省堤防工程標準化管理評價辦法》《遼寧省水閘工程標準化管理評價辦法》,建立了遼寧省境內(nèi)堤防工程標準化管理評價體系,評價辦法共有16條4個附件,從工程狀況、安全管理、運行管護、管理保障、信息化建設(shè)五個方面,對堤防工程進行全面評價。該體系將全省堤防標準化評價分為省市縣三級評定,滿分1000分,堤防工程通過五類34項197條扣分項和3條加分項對堤段標準化管理工作進行評分。該體系統(tǒng)一了遼寧省內(nèi)堤防工程標準化管理標準和評價方法,使各地區(qū)不再各自為政,省水利廳可以橫向比較各地區(qū)管理水平和管理成效。截至2022年年底,在同一標準下,遼寧省已完成11段堤防的標準化管理評價工作,其中達到省級標準即得分820分以上的5處,達到市級標準即得分720以上的2處,達到縣級標準即得分620分以上的2處,未達標2處,其中達到省級標準的堤段均為市級城市段。

3 建立長效管理機制的建議

遼寧省堤防工程標準化管理雖然目前已構(gòu)建起綜合體系框架,但是仍需在日后的工作中逐漸完善,最終形成長效性的管理機制,結(jié)合遼寧省目前存在的問題,今后應(yīng)著重以下幾個方面的工作。

3.1 加強培訓,提高管理人員業(yè)務(wù)水平

作為堤防工程標準化管理各項制度的實際執(zhí)行人,各級堤防工程管理人員的業(yè)務(wù)水平直接影響標準化管理工作的落實程度和執(zhí)行效率。通過分批次、分程度的培訓逐步轉(zhuǎn)變管理人員“重建輕管”的思想,掌握標準化管理各項技術(shù)指標,明確主要工作內(nèi)容及任務(wù),理順各項制度的工作程序,促使管理人員在日常工作中嚴格按照規(guī)定的要求和流程去落實執(zhí)行[6],逐步提高工程管理水平,全面實現(xiàn)堤防工程標準化管理。

3.2 逐步建立穩(wěn)定的資金投入體系

堤防工程作為公益性水利工程,日常運行管護及維護主要依靠各級財政補助,2020—2022年,省財政共計投入資金13044.7萬元用于16條大型河流堤防工程維修養(yǎng)護工作,但各市縣級財政幾乎為零,導致中小河流堤防工程運行養(yǎng)護費用嚴重不足。各級財政應(yīng)嚴格按照《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省水利廳遼寧省水利工程管理體制改革實施意見的通知》和《遼寧省農(nóng)村水利工程管理辦法》要求,將堤防工程管護經(jīng)費納入各級財政年度預(yù)算中,形成穩(wěn)定的資金投入體系,改善目前運行及維護費用捉襟見肘的現(xiàn)狀。

3.3 建立合理的考核獎懲機制

通過建立合理的考核獎懲機制,對各級堤防管理部門和人員在堤防工程標準化管理工作方面的完成情況和完成質(zhì)量進行考核,考核結(jié)果應(yīng)與管理部門和人員的考評、未來的資金投入相關(guān)聯(lián),最大限度地提高各級水利部門重視程度,調(diào)動基層工作人員積極性。

3.4 大力推進堤防工程管理信息化和機械化

隨著國家大力推動“水利信息化”工作,將傳統(tǒng)的人為巡查檢查方式向信息化監(jiān)管轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為堤防工程管理的發(fā)展趨勢,通過設(shè)立攝像頭等監(jiān)控設(shè)備對堤防工程主要堤段進行視頻監(jiān)管、設(shè)立觀測設(shè)備對堤防工程位移和高程變化進行測量,通過機械化設(shè)備對堤防工程發(fā)現(xiàn)的隱患、險工險段進行及時養(yǎng)護修理應(yīng)成為堤防工程標準化管理的未來方向。通過現(xiàn)代化手段可以提高堤防工程日常管理的效率,減少巡堤頻次,降低管護成本[7]。

4 結(jié) 語

遼寧省堤防工程標準化管理起步較晚,且存在管理意識薄弱、資金投入不足、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全、管理水平差異大、巡查檢查制度缺失等問題,但多年來通過建立維修養(yǎng)護制度、劃界和信息登記制度、汛期巡查檢查制度和標準化評價制度等措施,已逐步將堤防工程標準化管理引入正軌,在今后的工作中應(yīng)大力推進人員培訓、資金投入、獎懲機制和信息化機械化建設(shè)等工作,結(jié)合遼寧省堤防工程標準化管理工作實際情況逐步補短板,抓落實,以期盡快實現(xiàn)全省堤防工程標準化管理達標,使堤防工程切實發(fā)揮應(yīng)有作用,保障安全,提質(zhì)增效。