中國成為全球服務(wù)業(yè)開放重要推動者

■ 國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所所長 王微

當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進，全球經(jīng)濟格局發(fā)生深刻變化，推動服務(wù)業(yè)開放，成為各國搶占全球競爭新優(yōu)勢的重要領(lǐng)域，也成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新焦點。為了更好地對標(biāo)全球服務(wù)業(yè)開放進展，我們運用OECD 服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從外資準(zhǔn)入、人員流動、國民待遇、市場競爭度、監(jiān)管透明度5 個方面，對占全球80%以上服務(wù)貿(mào)易總額的38 個OECD 國家及包括中國在內(nèi)12 個新興市場和發(fā)展中國家，過去5 年22 個服務(wù)行業(yè)的開放進展、成效及特點進行了評估，并創(chuàng)新性地運用該指數(shù)重點評估了中國重點開放平臺探索服務(wù)業(yè)擴大開放的效果。評估結(jié)果表明，在全球服務(wù)業(yè)開放波浪前行的大潮中，中國成為全球服務(wù)業(yè)開放的重要推動者，以開放平臺推動制度創(chuàng)新先行探索，是推動中國服務(wù)業(yè)開放的有效路徑，也為全球加強服務(wù)業(yè)開放合作提供了中國經(jīng)驗。

全球服務(wù)業(yè)開放波浪式向前推進

過去5 年，世界變局加速演進，全球服務(wù)業(yè)開放呈波浪式推進態(tài)勢，開放的主流和大勢沒有改變，各國在開放領(lǐng)域、政策選擇、規(guī)則調(diào)整等方面出現(xiàn)諸多新動向和新趨勢。

首先，服務(wù)業(yè)開放水平受疫情等多重因素影響先降后升。

近年來，單邊主義、保護主義抬頭，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，對全球服務(wù)業(yè)開放帶來沖擊。2018年和2019 年，受個別國家對少數(shù)行業(yè)加嚴(yán)外資安全審查的影響，作為評估對象的全球50 個國家（以下簡稱全球50 國）服務(wù)業(yè)開放指數(shù)的平均值有所回落。2020 年，疊加疫情沖擊，部分國家采取臨時管控措施以減少人員流動，服務(wù)業(yè)從業(yè)人員跨境流動便利度下降，個別發(fā)達(dá)國家還對多個行業(yè)加強了外資安全審查、設(shè)立要素獲取條件等限制，由此導(dǎo)致2020 年全球50 國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值回落至74.5，比上年下降0.5%。

2021 年以來，不少國家解除了臨時管控措施，服務(wù)業(yè)開放陸續(xù)恢復(fù)，多數(shù)行業(yè)開放指數(shù)平均值較上年有所提升，推動了全球50 國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值小幅回升，2022 年達(dá)到74.6，但仍未恢復(fù)至疫情前水平。

其次，主要新興市場和發(fā)展中國家是服務(wù)業(yè)擴大開放的推動力量。

主要新興市場和發(fā)展中國家積極推動服務(wù)業(yè)開放，除2020 年因疫情臨時管控措施導(dǎo)致服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值有所下降外，其他年份總體呈上升趨勢。2022 年，主要新興市場和發(fā)展中國家的服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值達(dá)到65.0，比2020 年提高0.9%，達(dá)到過去5 年的最高水平。而且，主要新興市場和發(fā)展中國家推進服務(wù)業(yè)開放的范圍不斷擴大，2022 年有18 個服務(wù)行業(yè)的開放指數(shù)平均值比上年有所提升，比2018 年多15 個。

OECD 國家服務(wù)業(yè)開放水平總體較高，但2018年以來，OECD 國家服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值逐年小幅回落，2022年回落至77.6，比2018年下降0.7%。由此兩類國家平均開放水平差距縮小，2022 年服務(wù)業(yè)開放指數(shù)平均值差距為12.6，比2018 年縮小5.7%。值得注意的是，在鐵路貨運、電信、郵政快遞、廣播等自然壟斷行業(yè)，OECD 國家由于較早進行放松規(guī)制等市場改革，開放指數(shù)平均值高于主要新興市場和發(fā)展中國家30%以上，開放優(yōu)勢突出。

第三，流通行業(yè)仍是服務(wù)業(yè)擴大開放的重點領(lǐng)域。

過去五年，受貿(mào)易保護主義抬頭、國家安全概念泛化等因素影響，不少國家錄音、電信等行業(yè)的開放政策有所收緊。而流通服務(wù)業(yè)作為全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈運轉(zhuǎn)、貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)連通的重要基礎(chǔ)，多數(shù)國家保持了原有相對較高的開放水平，且有10 多個國家批發(fā)零售、物流、郵政快遞等行業(yè)的開放指數(shù)進一步提高。在擴大流通服務(wù)業(yè)開放的過程中，各國除提高監(jiān)管透明度外，還對不同行業(yè)采取了差異化的開放措施。其中，對批發(fā)零售、空運、物流貨物裝卸行業(yè)，通過放寬外資準(zhǔn)入、降低競爭壁壘，使得開放指數(shù)得到提高；對郵政快遞、物流倉儲行業(yè)，則是通過降低競爭壁壘，促進了開放指數(shù)的提高。

第四，放寬服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入是新興市場和發(fā)展中國家促進開放的首要舉措。

OECD國家在外資準(zhǔn)入方面的開放度普遍較高，放寬外資準(zhǔn)入已不再是其擴大服務(wù)業(yè)開放的重點，僅少數(shù)OECD 國家關(guān)注放寬外資準(zhǔn)入，如英國近年來放寬了部分服務(wù)行業(yè)外資股比限制。而主要新興市場和發(fā)展中國家則更加重視放寬外資準(zhǔn)入對擴大服務(wù)業(yè)開放的作用，積極出臺開放措施，有效推動了服務(wù)業(yè)開放水平的提升。如中國、印度、巴西放寬了服務(wù)業(yè)資本和投資轉(zhuǎn)讓條件；中國、越南、印度尼西亞等國家放寬了保險、廣播、空運等行業(yè)外資股比限制；中國、越南放寬了部分服務(wù)行業(yè)外資安全審查要求。2022 年，主要新興市場和發(fā)展中國家服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入開放指數(shù)的平均值為32.1，比2018 年提高1%，與OECD 國家平均水平的差距也比2018 年縮小2 個百分點。

第五，服務(wù)業(yè)邊境內(nèi)規(guī)則持續(xù)調(diào)整優(yōu)化。

多數(shù)國家重視積極營造良好的營商環(huán)境，促進服務(wù)市場更有效的競爭。主要新興市場和發(fā)展中國家積極消除對外資企業(yè)的歧視性措施，如保障外資企業(yè)公平參與政府采購等，2022 年國民待遇開放指數(shù)的平均值為6.1，比2018 年提高2.2%。OECD國家整體更加注重提高監(jiān)管透明度，提升幅度較主要新興市場和發(fā)展中國家高2.1%。

第六，服務(wù)業(yè)開放新規(guī)則應(yīng)運而生。

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展，近年來服務(wù)業(yè)數(shù)字化步伐明顯加快，疊加疫情推動服務(wù)貿(mào)易加快向線上遷移，跨境交付模式的服務(wù)貿(mào)易得到快速發(fā)展。目前，跨境交付模式占全球服務(wù)貿(mào)易總額的比重已上升到30%左右，成為僅次于商業(yè)存在的重要服務(wù)貿(mào)易模式，與此相適應(yīng)的新的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則也應(yīng)運而生。例如，美墨加協(xié)定、全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定都對跨境服務(wù)貿(mào)易提出禁止當(dāng)?shù)卮嬖诘男乱?guī)則，即任何締約方不得要求另一締約方的服務(wù)提供者在其領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立或維持代表處或任何形式的企業(yè)或成為居民，作為跨境提供服務(wù)的條件，與市場準(zhǔn)入、國民待遇等核心規(guī)則具有同等效力。各國也在積極調(diào)整適應(yīng)新規(guī)則，在以跨境交付為主要貿(mào)易模式的法律、會計、工程咨詢行業(yè)中，僅不到一半的評估國家未進行適應(yīng)性調(diào)整。

中國服務(wù)業(yè)開放取得顯著成效

服務(wù)業(yè)是中國經(jīng)濟的第一大產(chǎn)業(yè)，中國是位居全球第二的服務(wù)貿(mào)易大國，加快服務(wù)業(yè)開放已成為中國擴大高水平對外開放的重點領(lǐng)域。特別是自2018 年提出“制度型開放”以來，服務(wù)業(yè)開放水平明顯提升，開放力度全球領(lǐng)先，成為全球服務(wù)業(yè)開放的重要推動者。

第一，服務(wù)業(yè)開放步伐穩(wěn)步向前、開放領(lǐng)域不斷拓寬。

過去5 年，中國積極推進服務(wù)業(yè)擴大開放，開放水平呈穩(wěn)步上升趨勢。2022 年，中國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)為62.3，比2018 年提高3%。疫情期間中國采取了多項臨時管控措施，但目前這些措施已經(jīng)解除，不會成為未來中國服務(wù)業(yè)開放的障礙。如果不考慮上述因素的影響，2022 年中國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)將達(dá)到66.3，比2018 年提高9.6%。

中國持續(xù)縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，2021 年版的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單中涉及服務(wù)業(yè)的條目數(shù)為23條，比2018 年版減少9 條，對交通運輸倉儲和郵政業(yè)、水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)、金融業(yè)的外資準(zhǔn)入限制明顯放寬，促進了這些服務(wù)行業(yè)開放水平的提升。

第二，服務(wù)業(yè)開放力度高于全球平均水平。

過去5 年，中國服務(wù)業(yè)開放指數(shù)提高了1.8，提升幅度比OECD 國家平均水平高2.3，比中國以外的11 個新興市場和發(fā)展中國家平均水平高1.7，特別是在外資準(zhǔn)入和國民待遇方面更為突出。2018年—2022 年，中國22 個服務(wù)行業(yè)外資準(zhǔn)入開放指數(shù)的平均值提高2.3，其他新興市場和發(fā)展中國家的平均水平僅提高0.1，而OECD 國家平均下降0.2；中國22 個服務(wù)行業(yè)的國民待遇開放指數(shù)的平均值提高2.5，而OECD 國家、其他新興市場和發(fā)展中國家平均分別下降0.4 和0.1。此外，過去5 年中國開放指數(shù)提高的服務(wù)行業(yè)有17 個，比其他新興市場和發(fā)展中國家平均水平多5 個，比OECD 國家平均水平多16 個。

第三，對標(biāo)國際通行規(guī)則促進服務(wù)業(yè)開放水平提高。

《外商投資法》施行后中國服務(wù)行業(yè)開放指數(shù)的提高幅度資料來源：根據(jù)OECD 的STRI 數(shù)據(jù)庫計算整理得到

以新的《外商投資法》實施為標(biāo)志，中國確立了新時代對外開放的基本法律制度框架。新的《外商投資法》于2020 年正式施行，取消了多項外商投資限制，促進了服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入的放寬。具體來看：一是不再限定“設(shè)立外資企業(yè)必須有利于中國國民經(jīng)濟的發(fā)展”，所有行業(yè)都不再保留外資審查需產(chǎn)生凈經(jīng)濟效益的要求；二是不再設(shè)立資本和投資轉(zhuǎn)讓條件，所有行業(yè)的相關(guān)限制取消；三是取消政府采購中對外資的歧視性措施，明確規(guī)定保障外資企業(yè)通過公平競爭參與政府采購活動。得益于《外商投資法》的施行，2020 年17 個服務(wù)行業(yè)的外資準(zhǔn)入開放指數(shù)比上年提高2.9%—15.8%，21 個服務(wù)行業(yè)的國民待遇開放指數(shù)比上年提高25.2%—120%。綜合來看，21 個行業(yè)開放指數(shù)有不同程度的提升，其中電信業(yè)最為顯著，提升幅度達(dá)到13.1%。

與此同時，針對金融、運輸、工程咨詢等不同行業(yè)開放要求，出臺了一系列促進行業(yè)開放的政策措施，特別是通過放寬外資準(zhǔn)入限制、放松人員流動限制、降低競爭壁壘等舉措，有效提升了各服務(wù)行業(yè)的開放水平。2018年—2022 年中國22 個服務(wù)行業(yè)開放指數(shù)均有不同程度提高，提高幅度在1—10 之間。

第四，部分服務(wù)行業(yè)監(jiān)管透明度達(dá)到較高水平。

中國在擴大服務(wù)業(yè)開放的過程中，注重持續(xù)推進服務(wù)領(lǐng)域?qū)徟贫雀母?，促進了營商環(huán)境不斷改善，服務(wù)行業(yè)監(jiān)管透明度明顯提升。具體來看，中國通過縮短企業(yè)開辦時長和簡化企業(yè)開辦程序等一系列措施，提高了服務(wù)業(yè)的監(jiān)管透明度。同時，建筑、會計、郵政快遞、電信、計算機服務(wù)等行業(yè)陸續(xù)接受電子形式的執(zhí)照申請，提升了這些行業(yè)企業(yè)經(jīng)營的便利度。從疫情前的2019 年看，中國16 個服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管透明度開放指數(shù)超過了OECD國家平均水平。

第五，服務(wù)業(yè)擴大開放促進外商投資量增質(zhì)升。

中國持續(xù)推進服務(wù)業(yè)開放，促進了越來越多外資企業(yè)來華投資興業(yè)。過去5 年，中國服務(wù)業(yè)實際使用外資金額總體保持了較快增長。2018年—2021 年，服務(wù)業(yè)實際使用外資金額年均增長14.4%。2022 年前11 個月服務(wù)業(yè)實際使用外資金額達(dá)到8426.1 億元，超過2020 年全年，比2018年全年高39%。同時，中國服務(wù)業(yè)使用外資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，高技術(shù)服務(wù)業(yè)實際利用外資金額占服務(wù)業(yè)的比重明顯提升，2022 年超過40%。

第六，服務(wù)業(yè)開放為世界帶來新機遇。

隨著中國服務(wù)業(yè)開放水平的提升，國內(nèi)服務(wù)市場呈快速發(fā)展態(tài)勢，拉動了相關(guān)服務(wù)進口的增長，不僅促進了中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也為世界各國提供了更多發(fā)展機遇。以新興服務(wù)貿(mào)易為例，2022 年中國保險、金融、電信計算機和信息服務(wù)進口總額達(dá)到4214.9 億元，比2018 年增長68.6%。其中，金融服務(wù)進口增長最快，比2018 年增長79.6%，保險、電信計算機和信息服務(wù)進口分別比2018 年增長78.7%和62.6%。

地方創(chuàng)新探索起到示范引領(lǐng)作用

服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點是中國聚焦服務(wù)領(lǐng)域推進高水平開放的主要平臺，目前已經(jīng)形成1 個綜合示范區(qū)和10 個試點城市的布局。北京自2015 年成為全國首個服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點，2020 年升級為目前唯一的服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)，在推進服務(wù)業(yè)開放制度創(chuàng)新等方面開展許多探索，為全國服務(wù)業(yè)開放起到了示范引領(lǐng)作用。

其一，北京持續(xù)推進服務(wù)業(yè)開放制度創(chuàng)新。

近年來，在國家一系列政策支持下，北京對標(biāo)國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，聚焦金融、教育、醫(yī)療、文化旅游、數(shù)字經(jīng)濟等重點領(lǐng)域先行先試，在擴大市場準(zhǔn)入、暢通要素流動、促進貿(mào)易投資便利化等方面進行了諸多的制度創(chuàng)新探索。

在放寬外資準(zhǔn)入方面，北京在特定園區(qū)放寬了部分增值電信業(yè)務(wù)的外資股比限制，取消了互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)（僅限為用戶提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)）、信息服務(wù)業(yè)務(wù)（僅限應(yīng)用商店）的外資股比限制，向外資開放了國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)業(yè)務(wù)，還允許在特定園區(qū)外商投資音像制品制作業(yè)務(wù)，降低了電信、計算機服務(wù)、影視行業(yè)的外資準(zhǔn)入門檻。

在促進人員流動方面，北京大力支持和鼓勵專業(yè)人員來京就業(yè)，對外籍人才出臺了多項便利措施。一是出臺外國人才在工作許可辦理、社會保障等方面的便利措施，發(fā)布《北京服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點“急需緊缺”外國人才認(rèn)定辦法》等政策文件，明確互聯(lián)網(wǎng)信息、金融、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)等重點領(lǐng)域高端人才的認(rèn)定辦法，使得電信、保險、影視、會計等9 個行業(yè)的公司內(nèi)部調(diào)動人員、獨立服務(wù)提供商可免于勞動力市場測試進入北京市場，便利了人員流動。二是發(fā)布《國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)和中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)對境外人員開放職業(yè)資格考試目錄》，明確外籍人員可以參加注冊會計師、造價工程師等35 項職業(yè)資格考試，放寬了會計等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的人員流動限制。三是發(fā)布《國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)和中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)境外職業(yè)資格認(rèn)可目錄》，對金融、會計等82 項境外職業(yè)資格予以認(rèn)可，其境外從業(yè)經(jīng)歷可視同境內(nèi)從業(yè)經(jīng)歷。對列入該目錄的境外職業(yè)資格的專業(yè)人才，放寬學(xué)歷、學(xué)位、年齡、工作經(jīng)歷等限制，有效促進了人才自由流動。

其二，北京重點服務(wù)行業(yè)開放水平均有明顯提升。

課題組借鑒OECD 的STRI 的編制思路，形成了北京服務(wù)業(yè)開放指數(shù)的評估方法，并以電信、計算機服務(wù)、影視、商業(yè)銀行、保險、法律、空運、工程咨詢、建筑設(shè)計、會計10 個重點行業(yè)為例，對2019 年和2021 年的開放指數(shù)進行了評估。評估結(jié)果表明，得益于《外商投資法》的施行和北京先行先試的多項開放政策，2021 年北京10 個重點服務(wù)行業(yè)的開放指數(shù)相比于2019 年均有明顯提升，特別是會計行業(yè)，由于放開注冊會計師資格考試對國籍的限制，開放指數(shù)提升幅度達(dá)188.3%，保險、法律、商業(yè)銀行及空運行業(yè)提升幅度超過10%，其他5 個行業(yè)提升幅度在7%—10%之間。

其三，北京部分服務(wù)行業(yè)擴大開放相對于全國和全球均有明顯進展。

2021 年，北京電信、計算機服務(wù)等10 個重點行業(yè)的開放指數(shù)不僅比全國有不同程度的提高，更重要的是，部分行業(yè)的全球排名也有了明顯上升。

北京會計行業(yè)的開放指數(shù)及全球排名相比于全國有很大進步。北京允許境外人員參加注冊會計師資格考試，使會計行業(yè)開放指數(shù)大幅提高，比全國提高近2 倍，相比于全國在全球的排名也隨之提升25 位，超過OECD 國家平均水平。

北京建筑設(shè)計、工程咨詢、計算機服務(wù)行業(yè)的開放指數(shù)相比于全國有所提高，全球排名有較大幅度的進步。北京推動人員流動便利化的政策措施，使得3 個行業(yè)的人員流動開放指數(shù)提高，且放寬計算機服務(wù)部分業(yè)務(wù)的外資股比限制，使計算機服務(wù)行業(yè)的外資準(zhǔn)入開放指數(shù)有所提升。由于中國這3個行業(yè)開放指數(shù)的全球排名相對較高，與發(fā)達(dá)國家的差距較小，北京開放指數(shù)的提升導(dǎo)致其全球排名明顯上升。

北京影視、電信行業(yè)的開放指數(shù)相比于全國顯著提高，但全球排名進步不大。北京影視行業(yè)允許外商投資音像制品制作業(yè)務(wù)，電信行業(yè)放寬部分業(yè)務(wù)外資股比限制，加上人員流動便利化的政策，使得影視和電信行業(yè)外資準(zhǔn)入限制放寬、人員流動限制減少，整體開放指數(shù)明顯提高，開放指數(shù)提高使北京電信業(yè)全球排名進步2 位，影視業(yè)全球排名進步1 位。

其四，北京服務(wù)業(yè)加快開放為全國高水平開放提供新平臺。

北京重點服務(wù)行業(yè)開放指數(shù)的提升，提高了對外資的吸引力，也促進了全國更有效地吸引和使用外資。2022 年，北京科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)實際使用外商直接投資69.8 億美元，比2018 年增長1.8 倍；信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)實際使用外商直接投資39.4 億美元，占全國的16.6%。同時，北京服務(wù)業(yè)擴大開放取得了一系列具有全國意義的標(biāo)志性成果。如2021 年安聯(lián)保險資產(chǎn)管理有限公司成為中國首家獲批開業(yè)的外商獨資保險資管公司，2023 年渣打證券（中國）有限公司成為中國首家外商獨資證券公司。這展現(xiàn)了中國良好的投資環(huán)境、開放的姿態(tài)和廣闊的市場，促進了更多外資企業(yè)布局和拓展中國市場。

其五，“北京經(jīng)驗”對全國擴大服務(wù)業(yè)開放具有示范效應(yīng)。

北京以“產(chǎn)業(yè)開放+園區(qū)開放”為抓手，圍繞重點領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈，積極探索了一批基礎(chǔ)性、牽引性的開放舉措，成為全國擴大高水平開放的樣板，取得的經(jīng)驗在全國進行了復(fù)制推廣，為國家構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制探索了新路徑，也為其他地方完善服務(wù)業(yè)開放發(fā)展的體制機制提供了經(jīng)驗借鑒。截至目前，北京已經(jīng)形成4 批26 項最佳實踐案例和多項政策經(jīng)驗，涉及產(chǎn)業(yè)開放、新興業(yè)態(tài)培育、體制機制改革、貿(mào)易投資自由化便利化等領(lǐng)域。