立法規(guī)劃“未包含” 仍引出“縮減”話題樓市復蘇過程中“房地產(chǎn)稅”始終能挑動“神經(jīng)”

《中國經(jīng)濟周刊》 記者 張宇軒｜北京報道

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一個月內(nèi)，與房地產(chǎn)稅有關的話題兩度引發(fā)輿論熱議。

9 月7 日，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃公開，130 件立法規(guī)劃中并未包含上屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的房地產(chǎn)稅法，這可能意味著房地產(chǎn)稅立法暫緩。

緊接著，9 月20 日，房產(chǎn)稅試點城市重慶市宣布修改房產(chǎn)稅政策，將征收對象中“在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購的首套及以上的普通住房”縮減調(diào)整為“在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房”。

房地產(chǎn)稅是一個綜合性概念，一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟運行過程有直接關系的稅都屬于房地產(chǎn)稅。而只差一字的“房產(chǎn)稅”，其實是“房地產(chǎn)稅”的一個組成部分。

結合樓市正處于提振階段的宏觀背景，房地產(chǎn)稅的議題是“就此擱置”，還是“擇機再議”？

樓市復蘇進程中，房地產(chǎn)稅數(shù)度引發(fā)輿論高度關注

2018 年9 月，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，由全國人大常委會預算工委、財政部提請審議或牽頭起草，房地產(chǎn)稅法被列入第一類目第48項。這一類目屬于條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，但在該屆人大常委會任期內(nèi)，房地產(chǎn)稅法未提請審議。但這5 年來，關于房地產(chǎn)稅的討論從未停止過。

今年3 月，財政部原部長樓繼偉發(fā)文表示，房地產(chǎn)稅是最適合作為地方稅的稅種，在經(jīng)濟轉為正常增長后應盡快開展試點。當時正值百業(yè)復蘇初始，各地樓市出現(xiàn)“小陽春”，該文被不少業(yè)界觀點解讀為“房地產(chǎn)稅要來了”。

4 月，我國全面實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，這一消息再度被解讀為房地產(chǎn)稅即將到來的信號。不少業(yè)內(nèi)觀點認為，不動產(chǎn)登記有助于推動全國房產(chǎn)的住房信息聯(lián)網(wǎng)，將消除房地產(chǎn)稅全面征收的主要技術障礙，為其提供前置條件，房地產(chǎn)稅的推進將會明顯加速。

之后，樓市進入政策密集調(diào)整期。各地“因城施策”，認房不認貸、降低首付比例、降低房貸利率、多孩家庭購房優(yōu)惠等各類市場提振政策屢見報端，公眾關注的焦點也隨之轉移。

至9 月初，房地產(chǎn)稅再度步入公眾視野，卻是因房地產(chǎn)稅法“缺席”全國人大常委會立法規(guī)劃。

易居研究院研究總監(jiān)嚴躍進接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪說，這個微妙的信號總體上符合預期。從市場情況來看，當前房地產(chǎn)市場供求關系發(fā)生了重大變化，激活合理住房消費需求、優(yōu)化調(diào)整房地產(chǎn)政策是重點工作，至少3～5 年房地產(chǎn)稅的開征不具備市場基礎。

北京金訴律師事務所主任王玉臣律師向《中國經(jīng)濟周刊》記者分析，如果當下繼續(xù)推進房地產(chǎn)稅立法，可能會降低公眾的購房積極性，不利于樓市提振；而手中已經(jīng)持有多套房屋的居民，將會短時間內(nèi)拋售手中的房屋，大量二手房流入市場，將會進一步影響房地產(chǎn)市場的供需關系，導致房地產(chǎn)市場繼續(xù)下行。對于無法拋售的房屋，房主可能會用于出租來減輕自己的損失，相關的稅費則很有可能會由租客來承擔，無形中也將增加租客的壓力。

兩座直轄市十余年試點成效如何

“缺席”立法規(guī)劃并不意味著房產(chǎn)稅在實踐層面就是一片空白。早在2011 年，重慶、上海兩大城市開始試點房地產(chǎn)稅范疇內(nèi)的房產(chǎn)稅。

根據(jù)《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》，上海試點的房產(chǎn)稅的征收對象是本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新購的住房。

根據(jù)公開披露的數(shù)據(jù)顯示，2011—2020 年十年間，上海市房產(chǎn)稅年收入由73.662 億元逐年攀升至198.748 億元。2023 年上半年，上海市稅收收入合計10623.15 億元，房產(chǎn)稅收入153.65 億元，在其中占比1.45%。

根據(jù)早前的《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》，重慶試點的房產(chǎn)稅有兩種征收對象，一種是對高端住宅收稅，即個人擁有的獨棟商品住宅，或者個人新購的高檔住房；另一種則是外地來重慶置業(yè)的，同時無戶籍、無企業(yè)、無工作人員的新購住房。

而重慶試點的對個人征收的房產(chǎn)稅未予單獨公示，按照當?shù)囟悇杖藛T的說法，其可能歸屬在地稅中房產(chǎn)和城市房地產(chǎn)稅欄目里的個體經(jīng)營部分。據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》早前報道中梳理的數(shù)據(jù)顯示，2008—2019 年重慶房產(chǎn)稅中個體經(jīng)營部分最高時為2017 年的4.7 億元，而2017 年重慶財政收入為4630.22 億元，財政收入是個體經(jīng)營部分的985 倍，這也就意味著對個人征收的房產(chǎn)稅在財政收入中占比較小。

試點城市的房產(chǎn)稅征收狀況被一些業(yè)界觀點評論為“實施效果一般”。有觀點認為，征稅范圍較窄、征稅稅率不高是主要問題，致使房產(chǎn)稅在地方稅收總額，乃至財政收入總額中占比較低。

但由試點城市探索房產(chǎn)稅征收到全面開征房地產(chǎn)稅，需要解決的深層次難題還有很多，前述樓繼偉撰文就曾指出諸多推進立法的難點。樓繼偉在文中分析表示，產(chǎn)權不完整、交易受限是房地產(chǎn)稅立法的最大難點，主要難點還在于城鎮(zhèn)與農(nóng)村實行不同的土地制度。在試點中可以結合土地制度改革開展探索，最終解決這一難題還需破解城鄉(xiāng)土地二元制度架構。

而試點城市10 多年來的探索也絕非毫無意義。

《中國經(jīng)濟周刊》首席攝影記者 肖翊 | 攝

王玉臣認為，上海和重慶試行房產(chǎn)稅時為房地產(chǎn)稅改革提供了一定經(jīng)驗，如差別稅率、調(diào)節(jié)貧富差距、抑制投資購房等。以差別稅率為例，上海和重慶都是采用的差別稅率，都有一定的免征群體，對于住房面積較小的普通群眾實際上不會有影響，主要是針對大面積或高檔住宅群體。差別稅率在其他國家的房地產(chǎn)稅相關稅種上也是普遍適用的一種方式，在今后的房地產(chǎn)稅立法上，也很可能成為一個核心點。

王玉臣指出，房地產(chǎn)稅的范圍則較房產(chǎn)稅更廣，其在立法進程中需要考慮的因素也就更多，因此房地產(chǎn)稅改革也需要在國家層面進行設定的基礎上，探索出不同的稅收方式。

“徹底擱置”還是“擇機再議”？

然而，不僅是新法未出，試點城市也在房產(chǎn)稅的征收上為市場做出了讓步。

9 月20 日，重慶市政府宣布修改《重慶市關于開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》和《重慶市個人住房房產(chǎn)稅征收管理實施細則》。其中，將征收對象中“在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購的首套及以上的普通住房”調(diào)整為“在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房”。

這次政策調(diào)整實質(zhì)上是將征收范圍做了縮減，重慶市財政局表示，為認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，更好滿足居民剛性和改善性住房需求，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，故做出以上調(diào)整。鑒于仍處在政策提振期的樓市形勢，此舉也被業(yè)界解讀為以財稅政策工具提振樓市。

結合此前房地產(chǎn)稅立法暫緩的情況，嚴躍進分析，重慶對房產(chǎn)稅政策的調(diào)整說明，當前房地產(chǎn)稅的改革會更加審慎，在當前房地產(chǎn)行業(yè)特殊時期，各類政策總體上都是朝著降低購房成本、鼓勵購房需求積極釋放的方向推進。

這一系列信號是否意味著房地產(chǎn)稅立法就此擱置？

對此，王玉臣給出了否定的看法，他認為，從國家層面看，要促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，以避免房價大起大落。此次房地產(chǎn)稅立法僅是暫緩，但是未來的總體方向還是不會改變的。

在王玉臣看來，房地產(chǎn)稅立法不能一蹴而就，需要放緩進程，充分考慮到房地產(chǎn)稅立法對更多群體的各種影響。正所謂急則有失，如果過于冒進，將會造成房地產(chǎn)市場的混亂，同時對我國的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。

而當前輿論對于房地產(chǎn)稅的討論更多是集中于全面征收房地產(chǎn)稅會不會增加住房成本。

對此，嚴躍進認為，房地產(chǎn)稅如果在未來全面開征，也與普通購房者的房產(chǎn)關系不大，基于目前試點城市的房產(chǎn)稅征收改革經(jīng)驗，合理的居住需求應予免稅。宏觀層面來講，開征房地產(chǎn)稅本身并不完全是從房地產(chǎn)角度出發(fā)，部分出發(fā)點是從財稅體制和結構改革的角度進行的。