鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村地區(qū)訴源治理的實(shí)現(xiàn)路徑

許鯤鵬

摘 要：訴源治理是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的生動(dòng)實(shí)踐，也是做好新時(shí)代基層社會(huì)治理工作的一件法寶。在鄉(xiāng)村振興的政策引導(dǎo)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，同時(shí)一些矛盾問(wèn)題凸顯，由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、群眾法治意識(shí)相對(duì)薄弱、基層村民自治組織能力不足、鄉(xiāng)村治理體系亟待完善等問(wèn)題導(dǎo)致訴源治理在農(nóng)村地區(qū)的推進(jìn)阻力較大。鑒于此，積極推動(dòng)農(nóng)村訴源治理，推動(dòng)普法，推動(dòng)構(gòu)建新型農(nóng)村糾紛非訴訟解決機(jī)制、推動(dòng)基層法院參與訴源治理，構(gòu)建當(dāng)前解決農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛的化解體系，對(duì)于維護(hù)目前的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；訴源治理；多元糾紛化解機(jī)制；農(nóng)村地區(qū)

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化水平不斷提高，同時(shí)各種復(fù)雜的矛盾糾紛也越來(lái)越多，如果都通過(guò)訴訟手段來(lái)解決，不僅降低了矛盾的解決效率，也會(huì)大大浪費(fèi)基層公共資源。2021年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》作出修改，其中有20處與當(dāng)時(shí)的民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)相關(guān)，屬于針對(duì)試點(diǎn)工作所作的專項(xiàng)修改。訴源治理問(wèn)題也是此次試點(diǎn)的重要部分，農(nóng)村地區(qū)的訴源治理由于其特殊性，解決起來(lái)也應(yīng)有自己的獨(dú)特方式。2022年中央政法工作會(huì)議提出，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，源頭防范化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展矛盾糾紛排查化解，把矛盾解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)。農(nóng)村地區(qū)矛盾糾紛有其特殊性，各部門(mén)要根據(jù)實(shí)際情況分工合作，堅(jiān)持從源頭解決問(wèn)題，一方面避免基層法院審判資源的重復(fù)浪費(fèi)，另一方面能夠及時(shí)維護(hù)群眾利益，運(yùn)用司法穩(wěn)定推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

一、訴源治理的由來(lái)和發(fā)展

訴源治理是以預(yù)防和解決糾紛為主要職能的基層司法工作新方式，是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的延伸，是通過(guò)將司法觸角延伸至基層，預(yù)防基層矛盾糾紛激化，形成以“源頭預(yù)防為先，非訴機(jī)制挺前，法院裁判終局”為核心的矛盾糾紛化解新實(shí)踐。

在2019年年初的中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記作出“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”的重要指示；2019年2月，《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》發(fā)布，訴源治理被明確列為法院改革的重要任務(wù)；2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審計(jì)通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，指明了訴源治理接下來(lái)的發(fā)展方向，為訴源治理提出了更高的要求；2022年中央政法工作會(huì)議對(duì)訴源治理提出了進(jìn)一步要求。

訴源治理屬于中國(guó)法制改革的新的目標(biāo)和方向，目前仍處于起步和摸索階段。2021年2月，上海市人大常委會(huì)通過(guò)了《上海市促進(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》，對(duì)指導(dǎo)思想、基本原則和工作機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，為推動(dòng)訴源治理的發(fā)展進(jìn)行了整體規(guī)劃。2021年9月，浙江省發(fā)布了《浙江省全面加強(qiáng)“共享法庭”建設(shè) 健全“四治”融合城鄉(xiāng)基層治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，加強(qiáng)“共享法庭”在訴源治理中的重要作用，堅(jiān)持以“共享法庭”為中心開(kāi)展訴源治理工作。濟(jì)寧市堅(jiān)持非訴訟糾紛解決在前的矛盾糾紛解決機(jī)制，強(qiáng)化訴源治理，制定了《一站式多元解紛建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》，形成以黨為領(lǐng)導(dǎo)、政府為主導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)調(diào)解優(yōu)先、法院訴訟斷后的地方特色訴訟糾紛解決機(jī)制。但以上這些試點(diǎn)都是以城市社區(qū)為基礎(chǔ)，把其運(yùn)用到鄉(xiāng)村訴源治理仍然面臨諸多困難。

目前的訴源治理推動(dòng)了一站式多元解紛向基層發(fā)展，但由于農(nóng)村特殊的社會(huì)歷史因素以及基層行政制度的不同，農(nóng)村訴源治理問(wèn)題仍得不到有效解決，需要進(jìn)一步完善農(nóng)村地區(qū)訴源治理的多元解紛工作格局，加強(qiáng)普法宣傳，營(yíng)造法治氛圍。

二、推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)訴源治理工作面臨的困境

（一）法治思想相對(duì)薄弱，普法教育仍需加強(qiáng)

鄉(xiāng)村訴源治理問(wèn)題的解決需要從思想根源上解決。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，經(jīng)過(guò)幾千年的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)形成了獨(dú)具特色的矛盾糾紛內(nèi)部解決方式，一旦進(jìn)入法律介入階段，則意味著雙方矛盾不可調(diào)和，這在農(nóng)民心目中是很難接受的，因?yàn)椤八浩颇樒ぁ痹谝匝壸谧鍨榧~帶的農(nóng)村往往比矛盾的解決更為嚴(yán)重。而目前農(nóng)村地區(qū)的矛盾具有多元化、多樣化、復(fù)雜化等特點(diǎn)，僅僅依靠以往的矛盾調(diào)解方式可能很難順利解決，反而容易導(dǎo)致矛盾升級(jí)，這就需要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的普法工作力度。目前農(nóng)村地區(qū)法治思想建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，主要是農(nóng)村普法教育工作的資源不足、整體規(guī)劃缺乏、普法動(dòng)力欠缺等原因所致。要想推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)訴源治理發(fā)展，首先應(yīng)該加大普法力度，從思想上提高人們對(duì)法治的理解程度，從而積極地參與和推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)訴源治理工作開(kāi)展。

（二）治理主體較為單一，基層組織干部素質(zhì)有待提高

農(nóng)村基層黨組織是國(guó)家各項(xiàng)方針政策的具體實(shí)施者，其工作能力與工作水平往往關(guān)系著農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在農(nóng)村基層訴源治理工作中，農(nóng)村基層黨組織同樣扮演著重要的角色。目前農(nóng)村基層的矛盾解決主要依靠村委會(huì)工作人員的調(diào)解，由于對(duì)矛盾處理的內(nèi)部分工不明確，且各村委會(huì)工作人員、基層干部的法律素質(zhì)和解紛能力水平參差不齊，相互之間推諉扯皮，矛盾調(diào)解失敗的情況屢有發(fā)生。農(nóng)村基層組織在推進(jìn)訴源治理工作中仍面臨著許多問(wèn)題，基層干部的整體法治觀念仍不夠強(qiáng)，基層治理隊(duì)伍主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)有待提高，整體素質(zhì)尚不能適應(yīng)基層法治建設(shè)的需要，導(dǎo)致農(nóng)村基層訴源治理工作的推進(jìn)面臨較大困難。

（三）解紛方式較為單一，多元化糾紛解決機(jī)制尚未形成

所謂多元化解糾紛機(jī)制就是綜合運(yùn)用各種矛盾糾紛解決方式，通過(guò)多種方式的相互作用，最終形成多樣、統(tǒng)一、完整、系統(tǒng)的矛盾糾紛解決機(jī)制。由于農(nóng)村特殊的社會(huì)環(huán)境，目前多元化解糾紛機(jī)制的構(gòu)建仍不夠完善。首先，目前解決農(nóng)村矛盾糾紛的主體仍以村委會(huì)為主，十分單一，而且由于不少村委會(huì)的關(guān)注重點(diǎn)仍在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，對(duì)于村民矛盾的解決往往是“蘿卜快了不洗泥”，存在一定的不合理性。其次，專業(yè)化的調(diào)解類社會(huì)組織包括律師協(xié)會(huì)、治調(diào)會(huì)等主體往往是被動(dòng)參與矛盾調(diào)節(jié)，有的農(nóng)村地區(qū)甚至鮮少有律師來(lái)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行法律援助，影響了多元化解糾紛機(jī)制的構(gòu)建。最后，多部門(mén)聯(lián)合構(gòu)建的糾紛化解機(jī)制由于缺乏完善的規(guī)章制度，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、律師調(diào)解等解紛機(jī)制未能做到有效整合，體系化的鄉(xiāng)村多元化解糾紛機(jī)制尚未形成。

三、深入推進(jìn)農(nóng)村訴源治理工作的具體路徑

（一）大力推動(dòng)鄉(xiāng)村普法教育

深入推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)訴源治理工作，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村普法教育是前提。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，普法要以農(nóng)民的需求為切入點(diǎn)，想方設(shè)法地提高他們的法治意識(shí)，增強(qiáng)他們的法治觀念，推動(dòng)鄉(xiāng)村普法與新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)相結(jié)合。

第一，要完善農(nóng)村普法機(jī)制建設(shè)。針對(duì)鄉(xiāng)村基層的法治宣傳，要落實(shí)基層普法機(jī)制建設(shè)，形成以政府為主導(dǎo)、多方參與的普法工作結(jié)構(gòu)。政府首先要對(duì)農(nóng)村基層干部進(jìn)行法治培訓(xùn)，提高他們的法律素養(yǎng)，培養(yǎng)他們運(yùn)用法律知識(shí)解決民間糾紛的意識(shí)和能力，助力農(nóng)村訴源治理。同時(shí)，相關(guān)的社會(huì)組織也應(yīng)積極參與到農(nóng)村普法工作中來(lái)，定期不定期地組織律師、學(xué)者、法學(xué)志愿者到基層進(jìn)行法律服務(wù)，以提高普法工作的質(zhì)量及專業(yè)水平。

第二，要積極改革普法內(nèi)容與工作方式。應(yīng)因地制宜，以解決農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)民日常生活中常見(jiàn)的土地問(wèn)題、婚姻問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題為重點(diǎn)，將普法工作與現(xiàn)實(shí)生活相結(jié)合，收到事半功倍的效果。同時(shí)，還應(yīng)積極探索創(chuàng)新普法工作方式，與時(shí)俱進(jìn)，利用快手、抖音等短視頻平臺(tái)將普法內(nèi)容以農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行宣傳推廣，以線上線下相結(jié)合的方式，推動(dòng)農(nóng)村法治環(huán)境的建設(shè)與發(fā)展，營(yíng)造良好的法治氛圍。通過(guò)普法活動(dòng)提高基層組織干部和農(nóng)民的法治意識(shí)、法治思維，深入推進(jìn)農(nóng)村訴源治理工作。

（二）推動(dòng)構(gòu)建新型農(nóng)村糾紛非訴訟解決機(jī)制

糾紛非訴訟解決機(jī)制（ADR）是目前訴訟機(jī)關(guān)面臨案多人少困難時(shí)一個(gè)重要的解決路徑。ADR以調(diào)解、仲裁、行政處理等非訴訟手段為核心處理方法，但目前的狀況是，由于對(duì)訴訟的片面推崇導(dǎo)致目前非訴訟糾紛解決機(jī)制被日益邊緣化，且此問(wèn)題在農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。

第一，構(gòu)建新型農(nóng)村非訴訟糾紛解決機(jī)制應(yīng)根據(jù)農(nóng)村地區(qū)特殊的歷史文化因素選擇適合的非訴訟解決方法。例如，積極推進(jìn)鄉(xiāng)賢文化與訴源治理相結(jié)合，在以鄉(xiāng)賢解紛的基礎(chǔ)上與法治解紛制度相結(jié)合，推出一套適合農(nóng)村地區(qū)的糾紛非訴訟解決機(jī)制，使其不再處于邊緣位置，在不同的農(nóng)村地區(qū)依照其不同的地區(qū)文化構(gòu)建不同的糾紛非訴訟解決機(jī)制。

第二，在調(diào)解制度的實(shí)施方面更注重落實(shí)人民調(diào)解的效力。要對(duì)人民調(diào)解的效力進(jìn)行司法確認(rèn)，使其效力真正能夠約束當(dāng)事人而不只是一紙空文。同時(shí)也要把握其中的尺度，否則就會(huì)在一定程度上違背人民調(diào)解機(jī)制設(shè)立的初衷。

第三，完善糾紛非訴訟解決機(jī)制。除對(duì)人民調(diào)解制度進(jìn)行完善之外，對(duì)于仲裁、行政調(diào)節(jié)等方式也要進(jìn)一步強(qiáng)化其效力，賦予基層行政組織及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)糾紛解決職能，并完善其配套措施。

（三）推動(dòng)人民法庭參與訴源治理

第一，應(yīng)明確人民法庭在訴源治理工作中的主導(dǎo)地位。要大力推進(jìn)鄉(xiāng)村基層一站式糾紛解決中心的建設(shè)，推進(jìn)訴訟服務(wù)人員、審判人員入駐，開(kāi)展基層法治宣傳、糾紛解決調(diào)解工作，推動(dòng)該中心的實(shí)體運(yùn)行。人民法庭要積極參與鄉(xiāng)村訴源治理工作，并主動(dòng)對(duì)接各種非訴訟糾紛解決組織，積極參與鄉(xiāng)村矛盾解決。

第二，應(yīng)積極推動(dòng)數(shù)字化手段融入基層治理。在符合法律規(guī)定的前提下積極發(fā)展線上訴訟，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊設(shè)立“共享法庭”，將法院工作延伸到最基層，把調(diào)解指導(dǎo)、糾紛解決、線上訴訟、普法治理等服務(wù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)送到群眾“家門(mén)口”，采用線上與線下相結(jié)合、訴訟與非訴訟相協(xié)調(diào)的方式推動(dòng)基層矛盾解決。

第三，積極推動(dòng)基層法院參與網(wǎng)格化管理職能的構(gòu)建?；鶎臃ㄔ簯?yīng)積極參與網(wǎng)格化管理職能的構(gòu)建，通過(guò)優(yōu)化基層法院布局，推動(dòng)基層法院在新的網(wǎng)格化社會(huì)治理格局下探索創(chuàng)新工作路徑，通過(guò)法官上門(mén)普法、巡回審判等形式深入網(wǎng)格化管理服務(wù)單元，發(fā)揮排查化解糾紛、宣傳引導(dǎo)法律咨詢、指導(dǎo)調(diào)解等功能，更好地解決人民群眾的矛盾糾紛，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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