地方政府預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用體系研究

岳洪江 魏倩倩

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》后，在2018-2022年共有11個(gè)省份結(jié)合實(shí)際情況，相繼出臺(tái)了地方配套政策。通過比較這些省份的政策內(nèi)容，大多數(shù)省份較為注重結(jié)果應(yīng)用這一環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算資金分配、政策調(diào)整、問責(zé)之間的有效聯(lián)系。但同時(shí)也存在操作性不足、權(quán)責(zé)不配位、監(jiān)管力度較弱、信息公開力度不足等問題。據(jù)此將從省級(jí)層面提出幾點(diǎn)改善建議：建立反饋機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，豐富公開內(nèi)容，落實(shí)掛鉤機(jī)制。

一、引言

縱觀我國預(yù)算績效管理工作發(fā)展歷程，2003年，工作進(jìn)入積極探索階段；2011年，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)）；2017年，黨的十九大作出“全面實(shí)施績效管理”的重要部署；2018年，中共中央、國務(wù)院提出以全方位、全過程、全覆蓋為目標(biāo)，建立預(yù)算績效管理體系，全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作并結(jié)合我國國情探索中國預(yù)算績效管理模式。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱“意見”）。《意見》中指出：完善績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等管理流程；實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤；健全績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。［1］國家統(tǒng)籌，各地方政府積極響應(yīng)出臺(tái)落實(shí)政策，逐步形成了較為完善的預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的制度體系。

各省份印發(fā)的預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用管理辦法作為提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，保證該政策的規(guī)范性和科學(xué)性必然會(huì)影響預(yù)算績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。綜觀國內(nèi)相關(guān)研究，國內(nèi)學(xué)者對(duì)預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用已有了長期研究積累，但尚未有從省級(jí)層面對(duì)結(jié)果應(yīng)用政策進(jìn)行文本的分析?；谏鲜龇治?，對(duì)已搜集到的11個(gè)省份的政策文本進(jìn)行比較，通過比較各省份制度文本存在的差異和相同點(diǎn)，深入分析在結(jié)果應(yīng)用過程中不同的制度文本可能帶來的影響，并提出政策優(yōu)化建議，增加預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用相關(guān)政策的有效性。

二、比較研究設(shè)計(jì)

（一）比較研究對(duì)象

自2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，先后河南、江蘇、四川、福建、湖北、湖南、吉林、安徽、浙江、山東、貴州共計(jì)11個(gè)省份于2022年12月31日前印發(fā)了預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用管理辦法的相關(guān)政策文件。繼而以這11份政策文件作為主要研究對(duì)象，檢索來源于各省份政府網(wǎng)站或財(cái)政廳網(wǎng)站。

針對(duì)11個(gè)省份頒布的有關(guān)預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的管理辦法，本文將主要采用內(nèi)容分析法。將內(nèi)容分析法運(yùn)用到政策文本中，從各省份政策文本中比較并抽離出異同點(diǎn)，分別從七個(gè)共有的環(huán)節(jié)進(jìn)行比較分析，做出客觀、系統(tǒng)的描述，并針對(duì)不足之處提出建設(shè)性意見。

（二）比較研究框架

通過比較各省份出臺(tái)的預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用管理辦法，從下面政策文本的形式結(jié)構(gòu)和政策文本的內(nèi)容結(jié)構(gòu)兩方面構(gòu)成研究框架。其中形式結(jié)構(gòu)包括文件名稱和發(fā)文時(shí)間。從內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看，除浙江省文件中未區(qū)分章節(jié)，其余省均分為包括總則和附則在內(nèi)的不同章節(jié)，如河南省文件中共分為了總則、反饋與整改、報(bào)告與公開、評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤機(jī)制、綜合考核、監(jiān)督問責(zé)、附則共7個(gè)章節(jié)；江蘇省文件中分為了9個(gè)章節(jié)，分別是總則、反饋與整改、報(bào)告與通報(bào)、向社會(huì)公開、與考核掛鉤、與問責(zé)掛鉤、與預(yù)算掛鉤、工作監(jiān)督、附則。通過對(duì)11份制度文件內(nèi)容結(jié)構(gòu)的比較和綜合，將圍繞總則、反饋與整改、獎(jiǎng)懲與考核、報(bào)告與公開、與預(yù)算和政策調(diào)整掛鉤、監(jiān)督問責(zé)、附則七個(gè)部分對(duì)內(nèi)容比較分析。

三、11份制度文本的形式結(jié)構(gòu)比較

預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的相關(guān)政策名稱主要有兩大特點(diǎn)：一是11個(gè)省份的文件名稱均采用了“結(jié)果應(yīng)用”或“成果應(yīng)用”核心詞匯，其中5個(gè)省以“辦法”的形式出臺(tái)，其余以“暫行辦法”出臺(tái)結(jié)果應(yīng)用政策文件；二是部分省份從名稱上限制了應(yīng)用范圍，如福建和貴州加入了“省級(jí)部門”，湖南、吉林頒布的文件名稱中分別加入了“預(yù)算支出”“項(xiàng)目支出”。

通過對(duì)11份制度文件名稱和印發(fā)時(shí)間的比較，繼2018年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》后，河南省于2019年9月最早出臺(tái)《河南省省級(jí)預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法》文件，其次江蘇省同年11月印發(fā)了《江蘇省省級(jí)預(yù)算績效管理成果應(yīng)用暫行辦法》（蘇財(cái)績〔2019〕17號(hào)）。

四、11份制度文本的內(nèi)容結(jié)構(gòu)比較

（一）總則

進(jìn)一步細(xì)化后，總則環(huán)節(jié)大致包括制定依據(jù)、預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的定義、責(zé)任主體以及適用對(duì)象及范圍四大部分。

注：*表中所列出的文件名稱均出自各省的政策文件。

1.制定依據(jù)。從制定依據(jù)來看，一方面是依據(jù)上位法律法規(guī)，如《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》；另一方面是依據(jù)黨中央國務(wù)院、省委省文件精神，如《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）以及省委省政府出臺(tái)的關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見（方案）等。除上述兩種情況外，還包括一些地方性政策文件，如江蘇省的《省政府辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理實(shí)施方案通知》（蘇政辦發(fā)〔2019〕74號(hào)）等。

2.預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的定義。11份制度文本中均對(duì)預(yù)算績效管理結(jié)果做出了界定，該定義主要包括以下共性要點(diǎn)：一是由預(yù)算績效管理責(zé)任主體實(shí)施；二是根據(jù)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)定；三是指在開展事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)等預(yù)算績效管理工作中形成的結(jié)果、數(shù)據(jù)、報(bào)告和意見建議等；四是通過采取不同的應(yīng)用方式，以提高財(cái)政資源配置效率和使用績效。同時(shí)存在一些差異點(diǎn)：一是部分文件中較為具體地指出在結(jié)果應(yīng)用過程中需采用科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，并選取具有代表性的樣本；二是在湖北省文件中績效評(píng)價(jià)結(jié)果還包括省財(cái)政廳組織對(duì)單位自評(píng)和部門評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)核形成的結(jié)論和意見。

3.責(zé)任主體。除吉林、貴州省外，其余省份出臺(tái)的規(guī)范性文件中均對(duì)預(yù)算績效管理工作的責(zé)任主體做出了說明，主要是省級(jí)財(cái)政廳、省級(jí)部門和預(yù)算單位，除此，江蘇和山東省的制度文本中還提到了市縣財(cái)政部門。在此基礎(chǔ)上，部分制度文本中還針對(duì)責(zé)任主體的工作做了較為詳細(xì)的列示。

4.適用對(duì)象及范圍。通過對(duì)文件名稱的比較，可以初步觀察到不同省份的制度文本在適用對(duì)象和適用范圍上存在著差異。在內(nèi)容的詳細(xì)描述中，各個(gè)省份對(duì)這一方面進(jìn)行了更加具體的劃分和闡述。一方面是適用部門的差異。除文件名稱的區(qū)別外，河南省管理辦法中指出省財(cái)政廳和省級(jí)部門開展的預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用適應(yīng)本辦法；山東省提到省財(cái)政部門和省級(jí)部門單位針對(duì)省級(jí)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等開展預(yù)算績效管理活動(dòng)所形成的預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用，適應(yīng)本辦法；以及四川省文件中指出財(cái)政廳和主管部門組織開展對(duì)部門預(yù)算、政策預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算的預(yù)算績效管理行為等適用本辦法等。另一方面適用范圍也有所不同。湖南省和吉林省的文本中均指出預(yù)算支出、項(xiàng)目支出的績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法。吉林省文本中還強(qiáng)調(diào)了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用適用其出臺(tái)的政策文件。湖北省管理辦法中的第二條說明本辦法適用于省直部門開展的部門自評(píng)和省財(cái)政廳開展的財(cái)政評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用。同樣，湖南省指出省級(jí)財(cái)政安排的預(yù)算支出包括省本級(jí)支出和對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付資金，其績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用適用其印發(fā)的《辦法》。其余省份未明確指明適用的對(duì)象或范圍。

（二）反饋與整改

1.責(zé)任主體和客體。11份制度文本中，除了總則部分中提及責(zé)任主體外，一些省份在反饋與整改環(huán)節(jié)中再次提及責(zé)任主體及客體。在已搜集到文本中，包括四川、貴州、江蘇、河南、浙江、湖南、吉林和安徽省，分別明確了省財(cái)政廳、財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算單位、被評(píng)價(jià)部門的各項(xiàng)職責(zé)。除此之外，山東和福建省的文本僅提到了需要進(jìn)行反饋與整改，具體措施或?qū)嵤┎块T并未詳細(xì)提及。

在責(zé)任客體方面，浙江省的規(guī)定最為詳細(xì)。浙江省不僅針對(duì)事前評(píng)估報(bào)告中的論證不充分問題，還涵蓋了運(yùn)行監(jiān)控中的異常情況以及自行監(jiān)控中出現(xiàn)的問題等多個(gè)方面，明確指出了需要進(jìn)行反饋或整改的對(duì)象。然而，部分省份如山東省和四川省雖然提到了分類整改，但卻未詳細(xì)說明由哪些部門針對(duì)哪種問題進(jìn)行反饋或整改。

2.反饋時(shí)間和形式。在11份制度文本中，貴州、河南、浙江、湖南4省文本中既標(biāo)明了反饋時(shí)間，還特別提到了需以反饋意見函等形式進(jìn)行。在貴州省文本中，財(cái)政廳必須在評(píng)價(jià)完成后的20個(gè)工作日內(nèi)，以反饋意見函的形式將評(píng)價(jià)結(jié)果及相關(guān)意見反饋給受評(píng)價(jià)部門。類似地，河南省標(biāo)明財(cái)政廳和部門將結(jié)果和要求以書面的形式反饋給被評(píng)價(jià)部門，被評(píng)價(jià)部門并在60日內(nèi)將整改措施報(bào)送財(cái)政廳。同樣的流程要求也體現(xiàn)在浙江省的相關(guān)規(guī)定中，規(guī)定了各級(jí)部門在評(píng)價(jià)工作結(jié)束后的1個(gè)月內(nèi)，應(yīng)以正式文件或反饋書等形式將評(píng)價(jià)結(jié)果及相關(guān)要求進(jìn)行詳細(xì)反饋。在湖南省的相關(guān)文件中，財(cái)政廳需要在評(píng)價(jià)結(jié)果確定后的30日內(nèi)，透過反饋意見函的方式向受評(píng)價(jià)部門提供評(píng)價(jià)結(jié)果及改進(jìn)建議。被評(píng)價(jià)部門在收到反饋意見函后的60日內(nèi)需要向財(cái)政廳報(bào)備整改執(zhí)行情況，以保障改進(jìn)舉措的有效實(shí)施。

然而，在湖北、江蘇、吉林和安徽等省份的管理辦法中，與之不同的是，雖然明確了時(shí)間要求，卻未具體指明應(yīng)采取何種形式進(jìn)行反饋。例如，例如，在湖北省的文件中，僅規(guī)定績效應(yīng)用情況應(yīng)在90日內(nèi)報(bào)備給財(cái)政廳，但未明確反饋的具體形式，這可能留下了一些信息傳遞和溝通的不確定性。同樣，江蘇省規(guī)定財(cái)政廳在發(fā)現(xiàn)重大問題20個(gè)工作日內(nèi)將問題反饋給預(yù)算單位，預(yù)算單位并在25個(gè)工作日內(nèi)將落實(shí)情況報(bào)備省財(cái)政廳等。盡管時(shí)間要求得到了明確，但文件未明確規(guī)定反饋的具體方式，可能導(dǎo)致在問題傳達(dá)和整改報(bào)告方面的不一致性。山東省、四川省、福建省文件中均未規(guī)定反饋或整改的時(shí)間期限及形式。

（三）獎(jiǎng)懲與考核

在11個(gè)省份中，除福建省外，其余省均將財(cái)政評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府績效考核體系。其中，河南、江蘇和浙江省建立了相對(duì)完善的獎(jiǎng)懲與考核機(jī)制，并詳細(xì)說明了考核的辦法和等級(jí)要求。以江蘇省為例，規(guī)定省財(cái)政廳對(duì)單位管理工作突出以及工作考核結(jié)果優(yōu)良的情況給予通報(bào)表揚(yáng)；對(duì)市縣財(cái)政部門考核，排名靠前的進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)，給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，并抄送同級(jí)人民政府。浙江省強(qiáng)調(diào)可根據(jù)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)綜合排名靠前的進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)，給予資金獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施；此外還將部門年度財(cái)政績效管理情況進(jìn)行考核，并納入考評(píng)體系，對(duì)績效優(yōu)良的進(jìn)行通報(bào)表彰等。然而，在山東、四川、湖南和安徽等省份的規(guī)定中，雖然將財(cái)政評(píng)價(jià)與考核掛鉤，或作為干部政績考核和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的參考依據(jù)，但并未明確規(guī)定考核評(píng)分的具體方法，以及如何運(yùn)用考核結(jié)果。

（四）報(bào)告與公開

關(guān)于報(bào)告與公開方面，江蘇、浙江和湖南省的規(guī)定顯得更為詳細(xì)；而四川、河南及吉林省的相關(guān)規(guī)定則相對(duì)簡略。以江蘇省為例，其文本中明確指出省財(cái)政廳應(yīng)當(dāng)向省人大或省委政府報(bào)送預(yù)算單位的整體績效目標(biāo)、重要政策、項(xiàng)目績效目標(biāo)、重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果以及預(yù)算單位自評(píng)結(jié)果等內(nèi)容。與江蘇省有所不同的是，湖南和浙江省的制度中，報(bào)告的主體范圍擴(kuò)展至主管部門、財(cái)政部門以及預(yù)算單位。此外，湖南省要求進(jìn)一步要求報(bào)送對(duì)省委、省政府關(guān)心、社會(huì)公眾關(guān)注及對(duì)社會(huì)發(fā)展有影響的評(píng)價(jià)報(bào)告等。而四川、河南和吉林省文本中對(duì)報(bào)告的內(nèi)容僅做了籠統(tǒng)的描述。例如，四川省提及的“工作開展情況”未具體說明哪個(gè)階段情況，這可能導(dǎo)致報(bào)告部門會(huì)產(chǎn)生“鉆空子”的現(xiàn)象；河南省僅提到將績效評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行報(bào)送；而吉林省則選擇上報(bào)一部分社會(huì)關(guān)注度較高或?qū)Ρ臼〗?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響的評(píng)價(jià)結(jié)果。其余省份報(bào)告公開的程度存在差異，報(bào)告內(nèi)容的詳盡程度也不一致。

（五）與預(yù)算、政策掛鉤

1.與政策調(diào)整掛鉤。將事前評(píng)估、績效目標(biāo)、監(jiān)控結(jié)果以及績效評(píng)價(jià)結(jié)果與政策調(diào)整相掛鉤，能夠及時(shí)調(diào)整政策，以防止政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，從而使政策更好地契合預(yù)算績效管理的過程。在11個(gè)省份中，有7個(gè)省的管理辦法提及與政策調(diào)整掛鉤的問題。其中，山東省文本中提到將事前評(píng)估、監(jiān)控結(jié)果、評(píng)價(jià)結(jié)果與政策調(diào)整掛鉤。安徽省則更為具體地指出將評(píng)估結(jié)果與新出臺(tái)的重大政策掛鉤，績效評(píng)價(jià)結(jié)果與政策調(diào)整掛鉤，并說明了掛鉤的要求及條件。此外，湖南、浙江和江蘇省的文本中同樣提到了將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與政策調(diào)整掛鉤的做法。另外，吉林省將部門單位的自評(píng)結(jié)果作為完善政策的參考依據(jù)。

2.與預(yù)算安排掛鉤。11份文本中均明確了將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算、資金分配相掛鉤。其中，四川、河南、福建、湖南和安徽省文本中相對(duì)具體地提到了將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度的預(yù)算或資金分配相掛鉤的方式和條件，或者是將評(píng)價(jià)結(jié)果分級(jí)與預(yù)算掛鉤。具體而言，四川省辦法中指出，將審核結(jié)果分為通過和未通過兩類，即根據(jù)財(cái)政廳審核結(jié)果調(diào)整預(yù)算，并將審核結(jié)果應(yīng)用到預(yù)算編制中；未通過的則無法進(jìn)入安排流程。河南省將績效評(píng)價(jià)報(bào)告分為優(yōu)、良、中、差四個(gè)等級(jí)，隨后在下一年度項(xiàng)目申報(bào)及資金分配中，根據(jù)等級(jí)評(píng)分原則嚴(yán)格規(guī)劃預(yù)算資金，采取不同的實(shí)施方式。福建省文本中明確了對(duì)于績效一般的情況，下一年度預(yù)算不會(huì)增加或減少預(yù)算規(guī)模；對(duì)于績效好的政策和項(xiàng)目將優(yōu)先保障，而對(duì)于績效較好的則進(jìn)行強(qiáng)化審核；對(duì)于一般的則督促改進(jìn)；對(duì)于交叉重復(fù)或碎片化的將進(jìn)行調(diào)整；而對(duì)于低效或無效的則將削減或取消相應(yīng)預(yù)算。同樣地，安徽省分別將績效運(yùn)行監(jiān)控情況與財(cái)政資金掛鉤、績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，以及部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，并且分別將績效評(píng)價(jià)結(jié)果分為優(yōu)、中、差三個(gè)級(jí)別，并與下一年度預(yù)算掛鉤。此外，湖南省則首先將項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果分為一次性、經(jīng)常性和跨年度三類，隨后將其與下一年度預(yù)算掛鉤；另外，將部門整體支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果分為優(yōu)、良、較差和差，并將其評(píng)級(jí)與下一年度預(yù)算掛鉤。

除貴州省外，其余省份均將預(yù)算績效管理的全過程與未來年度的預(yù)算掛鉤。以山東省、浙江省和江蘇省為例，這些省份明確將事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)控結(jié)果分析以及績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度的預(yù)算安排緊密相連。同時(shí)，這些省份還規(guī)定了預(yù)算資金必須與績效目標(biāo)相匹配，未通過績效目標(biāo)的項(xiàng)目不得安排預(yù)算，同時(shí)對(duì)于監(jiān)控發(fā)現(xiàn)無法完成的項(xiàng)目，需要進(jìn)行資金的調(diào)整或收回。除此之外，湖北省和吉林省還進(jìn)一步規(guī)定，將部門自評(píng)結(jié)果與本部門預(yù)算安排相掛鉤。

（六）監(jiān)督問責(zé)

針對(duì)監(jiān)督問責(zé)這一環(huán)節(jié)，部分省份對(duì)于針對(duì)何種行為或以何種方式進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)存在模棱兩可的現(xiàn)象，以及存在約束力不足，未能全面覆蓋預(yù)算績效管理全過程等問題。

部分省份對(duì)于監(jiān)督問責(zé)的方式以及如何針對(duì)特定情形進(jìn)行責(zé)任追究做出了明確規(guī)定，同時(shí)也明確了監(jiān)督問責(zé)的主體和內(nèi)容。具體而言，湖南省在這方面的規(guī)定較為全面。在其政策文件中，湖南省明確規(guī)定省審計(jì)廳將開展審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)通報(bào)問題，對(duì)于未按要求履行管理職責(zé)的部門，省財(cái)政廳可以向省人民政府匯報(bào)情況，并在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)財(cái)政違法行為或不當(dāng)行為，將依法追究責(zé)任。此外，文件還提及對(duì)于財(cái)政評(píng)價(jià)結(jié)果或工作考核結(jié)果為“差”的部門，省財(cái)政廳將對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，提出整改要求，并要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行整改。與湖南省類似，四川省建立了常態(tài)監(jiān)督機(jī)制，而吉林省則實(shí)施了約談工作機(jī)制，其中規(guī)定了對(duì)于使用財(cái)政資金低效或無效并造成損失的責(zé)任人，將按規(guī)定進(jìn)行問責(zé)。另外，吉林省還明確規(guī)定了對(duì)于重大項(xiàng)目責(zé)任人實(shí)行績效終身問責(zé)制，以及對(duì)于評(píng)價(jià)等級(jí)為“中”及以下的部門在考核中會(huì)酌情扣分。

（七）附則

在各省份印發(fā)的制度文本中，附則環(huán)節(jié)主要包括兩個(gè)方面：一方面涉及相關(guān)部門和市縣需要參照各省辦法所制定的相關(guān)規(guī)定，以確保在地方實(shí)施過程中遵循一定的法規(guī)和政策框架。另一方面附則也明確了管理辦法的具體施行日期，即制度文本開始生效和實(shí)施的時(shí)間點(diǎn)，以幫助各級(jí)政府合理安排并推動(dòng)政策的落實(shí)。

1.政策文件參照執(zhí)行。各省附則中，首先強(qiáng)調(diào)了要結(jié)合各部門單位的實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施細(xì)則，以確保政策的具體實(shí)施在實(shí)踐中能夠更加精準(zhǔn)和有效。其次山東、福建、湖北、江蘇、吉林、四川和安徽等省份的制度文本在附則中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了各省市（縣、區(qū)）的財(cái)政部門可以根據(jù)各省份的辦法為本地區(qū)制定適用的預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用管理辦法，以確保地方實(shí)踐更貼合實(shí)際情況。

2.政策文件施行日期。在11個(gè)省份的文件中，部分文件僅籠統(tǒng)地提到“本暫行辦法自印發(fā)之日起施行”，并未標(biāo)明具體的實(shí)施日期。然而，值得注意的是，湖北和湖南省的文件在這一方面表現(xiàn)出不同。湖北省文件明確指出，《湖北省省級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》自2016年10月21日湖北省財(cái)政廳印發(fā)時(shí)起生效，并同時(shí)廢止之前的相關(guān)規(guī)定。而湖南省文件則明確表明，其《湖南省預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法》的實(shí)施即將推出，并同時(shí)廢止之前的規(guī)定。這兩個(gè)省份在新政策的執(zhí)行時(shí)間和廢止現(xiàn)行規(guī)定方面做出了更加明確的規(guī)定，為新政策的推行提供了更清晰的時(shí)間框架和操作指南。

五、預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的優(yōu)化建議

通過對(duì)各省份預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用管理辦法制度文本的形式結(jié)構(gòu)上和內(nèi)容結(jié)構(gòu)上的比較，分析并得出一些問題，這些問題主要涵蓋了部分省份制度文本中的一些缺陷，如結(jié)果應(yīng)用范圍受限、責(zé)任主體與客體不明確、評(píng)價(jià)指標(biāo)不足、信息公開渠道過于單一、問責(zé)機(jī)制不夠規(guī)范等?；谶@些缺陷，我們將提出相應(yīng)的修改和優(yōu)化措施，旨在進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理體系。

（一）建立反饋機(jī)制，擴(kuò)大預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用范圍

從反饋與整改環(huán)節(jié)來看，除了已提到的責(zé)任主客體不清晰，預(yù)算績效管理意識(shí)較弱等問題，還存在反饋時(shí)間、形式以及內(nèi)容不明確的問題。在預(yù)算績效管理的不同階段，包括前、中、后期，都需要及時(shí)將結(jié)果反饋給上級(jí)部門，同時(shí)實(shí)施部門也應(yīng)根據(jù)整改意見及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。然而，在實(shí)際操作過程中，僅有少數(shù)省份限制了反饋整改的時(shí)間和反饋形式。以湖北、江蘇省為例，分別明確提到預(yù)算績效的應(yīng)用情況及問題應(yīng)在90日內(nèi)、20日內(nèi)反饋給被評(píng)價(jià)單位或預(yù)算單位。在反饋方式方面，貴州、河南、浙江、湖南等省份的文件中都強(qiáng)調(diào)以反饋意見函或書面形式進(jìn)行。

較為詳細(xì)地規(guī)定反饋和整改期限以及方式，可以進(jìn)一步加強(qiáng)制度文件的規(guī)范性和操作性。在制度文本中明確將反饋和整改時(shí)間落實(shí)到具體時(shí)限，嚴(yán)格要求預(yù)算單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成修改和反饋工作。同時(shí)，在文件中應(yīng)明確標(biāo)明，相關(guān)部門將整改情況和工作進(jìn)展以反饋意見函或其他具體形式在有效時(shí)限內(nèi)向上級(jí)部門反饋調(diào)整情況。通過建立預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的反饋機(jī)制，首先可以減少在工作中預(yù)算部門單位或個(gè)人出現(xiàn)“偷工減料”現(xiàn)象的可能性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整改問題，從而提高預(yù)算績效管理全過程的質(zhì)量。其次，該機(jī)制還能夠督促相應(yīng)部門單位及時(shí)反饋工作進(jìn)展以及在此過程中出現(xiàn)的一系列問題，保證預(yù)算績效管理工作得以高效、有序地進(jìn)行。

（二）增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，規(guī)范詳明主客體

在預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用管理辦法的反饋與整改、報(bào)告與公開兩個(gè)環(huán)節(jié)中，存在一些問題，主要表現(xiàn)為無人領(lǐng)導(dǎo)、無人實(shí)施的現(xiàn)象，或者雖然文件中已明確實(shí)施要求，但卻未指明具體負(fù)責(zé)人及責(zé)任分擔(dān)情況。這種情況下，當(dāng)部門責(zé)任意識(shí)不夠強(qiáng)時(shí)，問題發(fā)生后責(zé)任主體往往容易對(duì)問題輕描淡寫，相互推卸責(zé)任，甚至出現(xiàn)“鉆空子”的現(xiàn)象，從而在問責(zé)過程中形成一種阻礙。

為此，加強(qiáng)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的預(yù)算績效管理意識(shí)顯得尤為重要。首先，在確定績效目標(biāo)時(shí)，有必要明確每個(gè)單位和個(gè)人的具體職責(zé)，并將這些職責(zé)落實(shí)到相關(guān)的預(yù)算績效管理文件中，以避免出現(xiàn)“口說無憑”的情況。在反饋與整改、報(bào)告與公開、監(jiān)督問責(zé)等環(huán)節(jié)中，應(yīng)針對(duì)預(yù)算績效管理的不同階段明確省財(cái)政廳向被評(píng)價(jià)部門反饋報(bào)告，還是由其他省級(jí)部門向預(yù)算單位進(jìn)行反饋報(bào)告，確保陳述清晰明了。其次，將預(yù)算績效管理結(jié)果作為部門業(yè)績考核、個(gè)人晉升選拔以及評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)的重要依據(jù)，是增強(qiáng)工作人員和部門的預(yù)算績效管理意識(shí)的有效途徑。此外，這也可以激發(fā)工作人員的積極性和主動(dòng)性，提高他們在預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用工作中的質(zhì)量。將績效管理與個(gè)人和部門的激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，可以有效促進(jìn)績效管理工作的落實(shí)和優(yōu)化，從而提高整個(gè)績效管理過程的效率和質(zhì)量。［2］

（三）豐富公開內(nèi)容，拓展公開渠道

信息公開對(duì)提高政府績效、推動(dòng)預(yù)算績效管理工作規(guī)范化具有重要意義。預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用工作的相關(guān)內(nèi)容公開，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金透明化的重要環(huán)節(jié)，也是人大、審計(jì)監(jiān)督以及公眾媒體監(jiān)督的首要前提。在文件的報(bào)告與公開環(huán)節(jié)中，多個(gè)省份的管理辦法提到了向社會(huì)公開，但所涉及的公開內(nèi)容和方式有所不同。雖然部分省份文件中規(guī)定將預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用中各環(huán)節(jié)的相關(guān)內(nèi)容、工作進(jìn)展、存在的問題以及評(píng)價(jià)結(jié)果盡可能詳盡地向社會(huì)公開，但也不免存在著部分省份報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象。在搜集各省份相關(guān)政策文件的過程中，有多個(gè)省份并未主動(dòng)公開預(yù)算績效管理的相關(guān)文件，而是需要通過填寫依申請公開文件。大數(shù)據(jù)背景下，建立信息公開機(jī)制，保障信息的暢通以及透明是國家及人民對(duì)政府最大的期望。［3］在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的時(shí)代，政府可通過多種渠道進(jìn)行工作的報(bào)告與公開，其中較有借鑒意義的如湖北省、江蘇省、湖南省分別在文件中指明通過門戶網(wǎng)站或者省政府或省財(cái)政廳網(wǎng)站設(shè)立的預(yù)決算公開專欄、江蘇省預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺(tái)、門戶網(wǎng)站或政府信息公開統(tǒng)一平臺(tái)向社會(huì)公開。

豐富公開內(nèi)容，拓展公開渠道，保障公民的知情權(quán)。在保障預(yù)算績效信息安全的前提下，應(yīng)全面詳細(xì)地公開預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的相關(guān)內(nèi)容，例如公開績效問責(zé)人員或部門名單及問責(zé)措施等一系列社會(huì)關(guān)注度較高、影響力較大的信息。定期公開可以督促相關(guān)部門、單位在公眾的監(jiān)督下可以秉公執(zhí)法，減少違法違紀(jì)的行為，提高財(cái)政資金使用的透明度。具體來看，首先各級(jí)政府部門應(yīng)明確評(píng)價(jià)結(jié)果及其他相關(guān)內(nèi)容的公開范圍和公開方式，除門戶網(wǎng)站或信息公開平臺(tái)等渠道，還可以利用微博、微信公眾號(hào)等社交媒體開設(shè)預(yù)算績效信息專欄，或組織定期的預(yù)算績效管理工作交流會(huì)，對(duì)相關(guān)信息主動(dòng)公開，并向社會(huì)公眾宣傳一些預(yù)算績效管理的相關(guān)政策，這一方面可以提高公眾的意識(shí)和參與度，另一方面可以讓財(cái)政資金的使用全方位地接受社會(huì)監(jiān)督。

（四）落實(shí)結(jié)果與預(yù)算、政策掛鉤機(jī)制

政府預(yù)算績效管理是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的管理方式。為了更好地實(shí)現(xiàn)這種管理模式，完善評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排之間的掛鉤，將預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一輪的資金分配以及政策調(diào)整建立聯(lián)系，可以保障財(cái)政資金的使用效益，帶動(dòng)各部門、單位對(duì)預(yù)算績效管理工作的重視。［4］通過比較11個(gè)省份文件中與預(yù)算、政策掛鉤這一環(huán)節(jié)，主要存在三大問題：一是部分省份僅提到與預(yù)算掛鉤，并未提及與政策掛鉤；二是部分省份的描述過于籠統(tǒng)，并未提出具體的實(shí)施方案；三是有的省份并未根據(jù)不同的項(xiàng)目類型制定不同的評(píng)分等級(jí)和應(yīng)用方案。

優(yōu)化的具體措施可以根據(jù)項(xiàng)目的類型，制定不同的評(píng)分方式，比如可按照一次性項(xiàng)目、經(jīng)常性項(xiàng)目以及跨年度項(xiàng)目等分類，按照評(píng)分等級(jí)和績效評(píng)價(jià)結(jié)果綜合決定撥款數(shù)額，對(duì)績效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對(duì)績效一般的政策和項(xiàng)目督促改進(jìn)，對(duì)交叉重復(fù)、碎片化的政策和項(xiàng)目予以調(diào)整、對(duì)低效無效資金一律削減或取消，對(duì)長期沉淀的資金一律收回并按照相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域等，進(jìn)而增強(qiáng)相關(guān)部門單位的責(zé)任感以及對(duì)績效管理工作的重視，從源頭上加強(qiáng)預(yù)算資金分配的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和合理性，保證財(cái)政資金的有效利用。［5］其次，密切跟蹤管理結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整之間結(jié)合，嚴(yán)格審查實(shí)際操作過程中是否存在偏差，可要求預(yù)算單位對(duì)原始預(yù)算進(jìn)行調(diào)整或者收回，以保證預(yù)算資金的使用科學(xué)性及準(zhǔn)確性。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督管理，落實(shí)問責(zé)機(jī)制

中發(fā)34號(hào)文中明確指出要嚴(yán)格落實(shí)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的問責(zé)機(jī)制。有效地問責(zé)在提高財(cái)政資金的使用效益方面至關(guān)重要。監(jiān)督和問責(zé)相輔相成。在管理辦法監(jiān)督問責(zé)環(huán)節(jié)中，山東省等多個(gè)省份的問責(zé)流于形式［6］，針對(duì)何種行為或者是以何種方式追究責(zé)任存在模棱兩可的說法以及存在約束不全面、問責(zé)主客體劃分不清等多方面問題。

強(qiáng)化監(jiān)督管理，落實(shí)問責(zé)機(jī)制，確保各項(xiàng)預(yù)算資金得到合理且有效地利用。首先，將監(jiān)督問責(zé)貫徹到事前績效評(píng)價(jià)、目標(biāo)制定、事中監(jiān)督、事后評(píng)估以及結(jié)果應(yīng)用的全過程績效管理過程中，加強(qiáng)各部門單位對(duì)自身、上級(jí)部門對(duì)結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，建立應(yīng)用于預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的監(jiān)督機(jī)制，并建立起嚴(yán)格的績效問責(zé)機(jī)制。從成效來看，湖南省、四川省政府積極探索績效問責(zé)，制定了相對(duì)全面的問責(zé)方法，如對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果或工作考核結(jié)果進(jìn)行等級(jí)劃分，對(duì)不同的等級(jí)采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)等級(jí)為“優(yōu)”或“良”的單位或個(gè)人給予一些資金補(bǔ)貼、職位提拔、下一年度項(xiàng)目優(yōu)先考慮或預(yù)算增加等獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于等級(jí)為“差”的由上級(jí)部門對(duì)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，或者是適當(dāng)減少下一年度項(xiàng)目預(yù)算等。細(xì)化規(guī)定，可以快速定位存在問題的環(huán)節(jié)，并及時(shí)對(duì)相關(guān)部門或負(fù)責(zé)人追究問責(zé)，較少損失，進(jìn)而促進(jìn)預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)的良性循環(huán)。此外，在政策文件中明確各項(xiàng)責(zé)任的主體，將職責(zé)落實(shí)到具體部門及個(gè)人，以保證問責(zé)的快速性。

六、結(jié)語

預(yù)算績效管理作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成，需以績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用作為起始點(diǎn)及歸宿點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)將評(píng)價(jià)結(jié)果更為合理、有效地應(yīng)用到整個(gè)政府預(yù)算績效管理過程中，進(jìn)而促進(jìn)預(yù)算績效管理工作的發(fā)展。通過對(duì)11份政策文件的比較分析，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有多個(gè)省份擁有相對(duì)完善的預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用體系，但是部分省份仍存在應(yīng)用范圍局限、主客體不明確、透明度欠缺、問責(zé)困難等問題?？傮w來看，各個(gè)省份要勇于探索預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方法，增強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用。

參考文獻(xiàn)：

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［2］孫欣，馬海濤.我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用：主要模式、問題及對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2019（11）：9-16.

［3］段欣. 預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中存在的問題及對(duì)策—以S市為例［J］. 國際商務(wù)財(cái)會(huì)，2021（10）：58-60.

［4］馬海濤，孫欣.預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用研究［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（2）：1-6.

［5］劉立泳.部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的瓶頸與路徑探析［J］.教育財(cái)會(huì)研究，2020（8）：33-35.

［6］李春根，徐樂.預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的現(xiàn)狀與優(yōu)化［J］.中國行政管理，2019（10）：154-155.

作者單位：岳洪江，南京審計(jì)大學(xué)，副教授，碩士生導(dǎo)師；魏倩倩，南京審計(jì)大學(xué)， 碩士研究生。