雙向賦能：水環(huán)境治理的創(chuàng)新邏輯與地方實(shí)踐
——以廣州“河長制”為例

□ 王 芬

一、引言

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)美麗中國建設(shè)，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推動(dòng)重要江河湖庫生態(tài)保護(hù)治理，基本消除城市黑臭水體。針對(duì)水環(huán)境治理，緣起于2007 年無錫市為解決太湖嚴(yán)重水污染的“河長制”以治水成效顯著受到國家關(guān)注。2016 年12 月，中共中央下達(dá)文件認(rèn)可這一制度創(chuàng)新并在全國范圍內(nèi)推行。2017 年元旦，習(xí)近平總書記在新年賀詞中發(fā)出“每條河流要有‘河長’了”的號(hào)令。截至2018 年，全國全面建立了“河長制”，各地依托這一制度，不斷創(chuàng)新完善賦予其新的活力，使長期以來不容樂觀的水環(huán)境尤其是城市黑臭水體得到了有效治理。

近年來，在針對(duì)“河長制”的評(píng)價(jià)上，形成了機(jī)制有效性與制度合法性兩種進(jìn)路。前者的觀點(diǎn)側(cè)重分析政治勢能如何轉(zhuǎn)化為治理效能[1]，認(rèn)為“河長制”以“達(dá)標(biāo)壓力型體制”高位推動(dòng)形成跨部門混合型的等級(jí)協(xié)同模式，破解了常規(guī)治理中的權(quán)責(zé)分散、“九龍治水”的碎片化治理困境[2]。具體而言，在制度運(yùn)作中通過縱—橫兩種權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的互補(bǔ)性，彌補(bǔ)了責(zé)任機(jī)制中的“權(quán)威缺漏”問題，從而迅速傳導(dǎo)形成了巨大的治理效能[3]。后一種研究進(jìn)路在承認(rèn)該制度的效能的基礎(chǔ)上，側(cè)重討論“河長制”運(yùn)作中“制度合法性”的缺失及其彌補(bǔ)，認(rèn)為該制度缺少自下而上的民意參與和法律法規(guī)的支撐，存在行政強(qiáng)化而法治弱化的問題[4]。因此“河長制”能在短期內(nèi)帶來暫時(shí)的效益，但更多的是應(yīng)急之舉，難以形成標(biāo)本兼治的長期穩(wěn)定效果[5]。針對(duì)這一問題，其對(duì)策是推進(jìn)法治建設(shè)，擴(kuò)大公眾參與，加強(qiáng)第三方監(jiān)督等以形成完善的制度體系[6]?？傮w而言，學(xué)界對(duì)“河長制”行政體制內(nèi)部的重塑與機(jī)制創(chuàng)新較為認(rèn)同和關(guān)注，同時(shí)普遍認(rèn)為該制度的外部參與社會(huì)監(jiān)督不足。近三年來，針對(duì)已有研究提出的問題與實(shí)踐中暴露出的局限，“河長制”通過制度創(chuàng)新完善形成了新的治理景觀，基于黨建引領(lǐng)[7]、社會(huì)共治[8]、體制激活與能力提升[9]等視角和維度的研究也持續(xù)跟進(jìn)，其案例研究也涉及到新階段制度活力的機(jī)制分析[10]。但深入分析“河長制”微觀運(yùn)作機(jī)制以及多元化的探索實(shí)踐還需持續(xù)充實(shí)拓展，其制度創(chuàng)新所需具備的要素與創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)還需要提煉和探討，以全面呈現(xiàn)“河長制”的運(yùn)作圖景與制度未來發(fā)展趨向，為進(jìn)一步推進(jìn)水環(huán)境污染防治以及深入理解地方治理創(chuàng)新的“活力密碼”提供有效經(jīng)驗(yàn)與鮮活樣本。

由此，本文所討論廣州市治水實(shí)踐體現(xiàn)了“河長制”基于機(jī)制合理性與制度合法性雙重考慮下的制度設(shè)計(jì)，即“河長制”的運(yùn)作并非局限于政府部門層級(jí)間的體制機(jī)制重塑，其全過程還重視吸納民意、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督等合法性構(gòu)建，源于體制內(nèi)部權(quán)責(zé)重構(gòu)與外部社會(huì)力量吸納的“雙向賦能”展現(xiàn)了水環(huán)境治理的整體圖景。

二、案例介紹與分析框架

（一）案例介紹

廣州市地處我國珠江三角洲地區(qū)，特殊的地理位置和自然的山水格局造就了廣州“江、河、湖、?！必S富的水形態(tài)。廣州市水域面積755．6 平方公里，水面率約10．15%，全市河流（涌）1368 條，總長5092 公里。長期以來，隨著廣州城市化工業(yè)化進(jìn)程加快，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活排污總量加大，局部區(qū)域水污染物排放量超過水生態(tài)環(huán)境的承載能力，水生態(tài)環(huán)境安全壓力不斷增大，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的一系列環(huán)境污染等問題不斷積累，導(dǎo)致水環(huán)境惡化。城市的黑臭水體不僅給居民日常生活帶來困擾，也是直接影響居民健康和城市發(fā)展的突出問題。在常規(guī)治理下，廣州的水體污染整治收效甚微。2017 年國家住建部暗訪35 條黑臭河涌治理情況，僅有2 條河涌水質(zhì)“基本改善”，其余33 條被認(rèn)定為“黑臭水體”。2018 年國家黑臭水體專項(xiàng)督查反饋，廣州全市列入黑臭水體整治計(jì)劃的河涌高達(dá)197 條，其中有147 條納入國家城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)，可見廣州水環(huán)境治理的任務(wù)非常艱巨。

2017 年4 月，《廣州市全面推行河長制實(shí)施方案》出臺(tái)，依托全面推行“河長制”的制度創(chuàng)新，長期以來，黑臭水體治理難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的困局得以突破。截至2020 年，僅僅三年時(shí)間，列入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部監(jiān)管的147 條河涌全部消除黑臭，全市13 個(gè)國家級(jí)與省級(jí)考核的地表水?dāng)嗝嫠|(zhì)全部達(dá)標(biāo)；縣級(jí)以上集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例76．9%，超額完成年度目標(biāo)61．5%。此外，廣州市河湖長制2018—2020 年連續(xù)三年在全省考核中被評(píng)為優(yōu)秀；同時(shí)，民眾對(duì)政府環(huán)境治理的滿意度迅速提升。據(jù)2021 年市社情民意中心民調(diào)顯示：2020 年市民對(duì)廣州生態(tài)環(huán)境的滿意度升至71%，較2016 年上升28 個(gè)百分點(diǎn)。2021 年市統(tǒng)計(jì)局民調(diào)顯示：在參與調(diào)查的“城市更新九項(xiàng)重點(diǎn)工作”中，認(rèn)為“黑臭水體治理”成效很大（較大）的市民占比最高，達(dá)到86．2%。廣州也因此榮獲“國家黑臭水體治理示范市”“國家海綿城市建設(shè)示范城市”等稱號(hào)。

從“收效甚微”到“成效顯著”，從“市民不滿”到“社會(huì)認(rèn)可”，廣州“河長制”全面實(shí)踐打造出的治水樣本其典型性在于，不僅僅依靠體制內(nèi)部的創(chuàng)新重塑、釋放治理效能，還在于積極吸納外部治理資源形成了“河長制”的“雙向賦能”。在某種程度上，該案例展現(xiàn)的地方實(shí)踐邏輯是對(duì)已有研究所指出的“河長制”缺少制度合法性的有效彌補(bǔ)與完善，也是新時(shí)代構(gòu)建水環(huán)境長效治理機(jī)制的有效探索。

（二）分析框架

自2017 年廣州全面推行“河長制”后，經(jīng)過不斷的創(chuàng)新完善，形成了“雙向賦能”的治理格局（見圖1）。這一格局在水環(huán)境治理的責(zé)任落實(shí)、問題解決和監(jiān)督反饋三個(gè)重要環(huán)節(jié)展開制度效能激活，既有體制機(jī)制壓力傳導(dǎo)下形成的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)，又有吸納社會(huì)參與產(chǎn)生的外部推力，突破了過去水環(huán)境治理中議題界定時(shí)權(quán)責(zé)模糊、問題解決時(shí)部門推諉、整治過后監(jiān)督缺位極易反彈等治理困境。因此，本文將從問責(zé)、協(xié)作、監(jiān)督三個(gè)維度切入，揭示“河長制”在廣州的創(chuàng)新實(shí)踐中“雙向賦能”的運(yùn)作邏輯。

圖1 廣州“河長制”創(chuàng)新實(shí)踐分析框架

三、“雙向賦能”的“河長制”創(chuàng)新邏輯

（一）源于體制機(jī)制重塑的內(nèi)部賦能

1．體制縱向授權(quán)：“河長令”與“一票否決”

廣州“河長制”全面啟動(dòng)后，首先通過任務(wù)執(zhí)行前明確“河長”責(zé)任、執(zhí)行過程中“河長令”的目標(biāo)路線設(shè)置與任務(wù)完成后“一票否決”考核機(jī)制來保障有效問責(zé)。

其一，在責(zé)任機(jī)制上，形成了各條河涌各個(gè)流域都有明確歸屬的自上而下的責(zé)任鏈?！昂娱L制”確立了以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為河涌治理責(zé)任主體（即擔(dān)任各河段流域不同層級(jí)的河長），以科層體制與屬地管理相結(jié)合實(shí)行任務(wù)承包責(zé)任制。市一級(jí)由市委書記擔(dān)任市級(jí)第一總河長，市長擔(dān)任市級(jí)總河長，同時(shí)由市委常委及市四套班子成員擔(dān)任9 大流域的市級(jí)河長。區(qū)及以下又設(shè)置了區(qū)—鎮(zhèn)街—村居三級(jí)河長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020 年，全市共有河長3030 名，湖長828 人、自然村河段長3296 名，各級(jí)“河長”的擔(dān)任者及工作范圍在河涌現(xiàn)場有信息公示牌。

其二，在執(zhí)行機(jī)制上，通過“河長令”嵌入“河長APP”閉環(huán)管理來明確任務(wù)分工。每一條“河長令”都是上級(jí)確立行政目標(biāo)并進(jìn)行細(xì)化分解，將主要任務(wù)和具體責(zé)任明確打包給下級(jí)機(jī)構(gòu)和主要負(fù)責(zé)人，使治理目標(biāo)明確、落實(shí)情況清晰可查。這種執(zhí)行的責(zé)任壓力與以地方GDP 增長為目標(biāo)的錦標(biāo)賽式帶有激勵(lì)特征的競爭壓力不同，它以達(dá)標(biāo)為主要目的，并注重以過程為導(dǎo)向，上級(jí)河長不僅為下級(jí)河長設(shè)定了任務(wù)指標(biāo)，而且也制定了明確的行動(dòng)路線和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以確保任務(wù)的完成。自2018 年9 月—2021 年4 月，廣州市共頒布了十個(gè)“河長令”（見圖2），有覆蓋全市的整體部署，也有特定區(qū)域的精準(zhǔn)施策，每一個(gè)“河長令”都嵌入到“河長APP”與河長管理信息系統(tǒng)平臺(tái)中，明確制定出具體目標(biāo)、完成任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及實(shí)施步驟與措施。

圖2 廣州市“河長令”發(fā)布概況①

其三，在考核機(jī)制上，實(shí)施體制內(nèi)部“一票否決”責(zé)任考核體系。《廣州市全面推行河長制湖長制工作考核辦法》規(guī)定每年度對(duì)各區(qū)河湖長制工作進(jìn)行考核，涉及各區(qū)黨委、政府的河湖管理保護(hù)責(zé)任，特別是對(duì)推進(jìn)水污染防治、水環(huán)境治理、水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督等的工作落實(shí)情況，明確把治水考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。治水任務(wù)不達(dá)標(biāo)，干部年度考核“一票否決”，治水得力的區(qū)、鎮(zhèn)街級(jí)河長可以繼續(xù)擔(dān)任河長并可提拔重用，而不合格河長要及時(shí)調(diào)整?！稄V州市水環(huán)境治理責(zé)任追究工作意見》規(guī)定各級(jí)河長在完成黑臭水體整治任務(wù)前，原則上不得調(diào)整崗位。各級(jí)河長調(diào)整崗位前，組織部門須書面征求同級(jí)河長辦意見。此外，依據(jù)河長管理信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)反饋，對(duì)違建、散亂污、治水工程慢等問題整改不及時(shí)、重大項(xiàng)目推進(jìn)不到位、治水效果不明顯、攻堅(jiān)克難項(xiàng)目抓落實(shí)不得力的，加大問責(zé)力度。在責(zé)任考核體系的明確下，問責(zé)追責(zé)成為可能。截至2021 年10 月，廣州市河長辦依據(jù)《廣州市水環(huán)境治理責(zé)任追究工作意見》，對(duì)水環(huán)境治理中存在不履行或不正確履行職責(zé)的563 名人員進(jìn)行了責(zé)任追究[11]。

2．“河長吹哨，部門報(bào)到”的協(xié)作機(jī)制

水環(huán)境治理涉及部門較多，也因此長期存在互相推諉、“踢皮球”式的“協(xié)作困境”。自廣州實(shí)施“河長制”以來，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門統(tǒng)一調(diào)配和有效合作，一方面，市級(jí)層面成立了全面推行河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，成員包括紀(jì)委監(jiān)委、組織、宣傳、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、環(huán)境、工信、城管等以及各區(qū)政府共計(jì)31 個(gè)成員單位；在基層采用“河長吹哨，部門報(bào)到”的在線行動(dòng)方案，敦促各成員單位迅速到位協(xié)同處理治水問題。另一方面，為配合這一套協(xié)作機(jī)制，保障“河長吹哨，部門報(bào)到”的高效運(yùn)作，市河長辦從成員單位抽調(diào)人員組成污染防控檢查突擊隊(duì)，對(duì)全市污染源開展專項(xiàng)突擊檢查，發(fā)現(xiàn)問題反饋基層河長，基層河長根據(jù)情況啟動(dòng)“吹哨到位”的行動(dòng)號(hào)令。此外，還成立了工程督辦組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌治水難點(diǎn)熱點(diǎn)工作的協(xié)調(diào)、重大治水工程項(xiàng)目的督辦等工作，有效增強(qiáng)了基層治水動(dòng)力。從2017 年至2021 年底，突擊隊(duì)累計(jì)檢查8190 宗，發(fā)現(xiàn)涉嫌存在違法排污4833 宗，發(fā)現(xiàn)問題線索16828 條②?；谶@些問題線索，各區(qū)以“河長吹哨，部門報(bào)到”的行動(dòng)號(hào)令展開數(shù)次大規(guī)?！八南础鼻逶葱袆?dòng)，對(duì)臨河違建、垃圾黑點(diǎn)等污染源集中整治。在各部門的共同行動(dòng)下，過去難以開展的源頭治理得以全面推進(jìn)，全市拆除涉水違建約1511萬平方米，完成排查和整治“散亂污”場所約6．2 萬個(gè)，累計(jì)“洗樓”約172 萬余棟，“洗管”約2 萬公里，“洗井”約75 萬個(gè)，“洗河”4209 條次③。

3．信息系統(tǒng)反饋形成內(nèi)部監(jiān)督

依托信息管理系統(tǒng)匯集的“大數(shù)據(jù)”為治理監(jiān)督提供了客觀依據(jù)。其一，“河長制”所依托的河長綜合管理信息系統(tǒng)等，將治水主體、涉水要素、專項(xiàng)行動(dòng)等全面納入治水信息平臺(tái)，打造了“可追溯、可倒查、可問責(zé)”的強(qiáng)監(jiān)管體系。如“散亂污大數(shù)據(jù)智能排查監(jiān)管系統(tǒng)”，整合市工信局和供電局的數(shù)據(jù)信息，從全市580 萬個(gè)數(shù)據(jù)總量中提取出了26 萬個(gè)疑似“散亂污”場所數(shù)據(jù)，最后核實(shí)“散亂污”場所30799 個(gè)，不僅數(shù)據(jù)精準(zhǔn)及時(shí)，而且節(jié)約了大量的排查人力和監(jiān)督的行政成本[12]。其二，通過“河長APP”掌上治水小程序，工作人員可以方便查看巡河路線、上報(bào)信息、解決進(jìn)度、定位“散亂污”地點(diǎn)、獲取公眾評(píng)價(jià)意見以及辦結(jié)率反饋等，這些數(shù)據(jù)為全面考核監(jiān)督“河長”提供了客觀的數(shù)據(jù)支撐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，隨著“河長APP”的不斷開發(fā)完善，廣州河長巡河率從2017 年的40%上升到2019 年的98%，全市河長日均上報(bào)問題數(shù)從55 個(gè)提升至149 個(gè)，問題辦結(jié)率由66%提升至94%[13]。其三，根據(jù)大數(shù)據(jù)的信息反饋，市河長辦還建立了專項(xiàng)督導(dǎo)、紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督、人大政協(xié)暗訪等定向的巡查檢查制度，將相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)分析與追蹤，對(duì)河長、部門履職考核形成多重監(jiān)督。2018—2020 年，廣州市紀(jì)檢監(jiān)察部門利用“大數(shù)據(jù)”提供的有效線索，查處了多項(xiàng)治水工作中失職失責(zé)等問題，對(duì)治水形成了強(qiáng)有力威懾，其中受理拆違治水領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題線索801條，立案處分264 人，誡勉談話162 人，移送司法機(jī)關(guān)21 人[14]。

（二）吸納社會(huì)參與形成的外部賦能

1．“民間河長”外部助推基層河長履行職責(zé)

在責(zé)任落實(shí)中，如何使責(zé)任鏈條的終端始終與上一層級(jí)責(zé)任主體保持一致，“民間河長”發(fā)揮了積極作用。一方面，“河長制”的任務(wù)傳導(dǎo)最終落在基層，基層通常工作頭緒多任務(wù)繁雜，“小馬拉大車”的現(xiàn)象嚴(yán)重，因此，基層河長難免在發(fā)現(xiàn)問題和處理問題中出現(xiàn)疏漏或拖延等情形。另一方面，基于屬地管理原則，發(fā)現(xiàn)問題上報(bào)“河長APP”后通過系統(tǒng)流轉(zhuǎn)交辦，其大部分處理責(zé)任又回流到基層中，而問題的結(jié)辦率又影響到對(duì)基層河長的考核，因此基層往往不同程度存在瞞報(bào)漏報(bào)問題的現(xiàn)象。為了保證基層履職，市河長辦專門設(shè)立“民間河長”基金，用于聘任“民間河長”為基層提供助力。“民間河長”的主要任務(wù)是日常巡查、發(fā)現(xiàn)上報(bào)線索、水環(huán)境保護(hù)宣講、收集反映治水民意、河涌周邊保潔等。市河長辦每年舉辦“民間河長”論壇和治水知識(shí)競賽活動(dòng)，為各級(jí)責(zé)任河長與民間河長搭建交流平臺(tái)。據(jù)市河長辦統(tǒng)計(jì)，2021 年全市聘任“民間河長”11262 名，其中黨員河長3867 名，企業(yè)河長232 名。同時(shí)，團(tuán)市委積極推進(jìn)“民間河長”志愿服務(wù)隊(duì)常態(tài)化，組織各類護(hù)河活動(dòng)。通過志愿者活動(dòng)中心網(wǎng)站查詢，“I志愿”報(bào)名并獲得認(rèn)證的“民間河長”志愿者就達(dá)8000 多名，經(jīng)?；钴S參與治水活動(dòng)的志愿者達(dá)3599 名。此外，各區(qū)、各街鎮(zhèn)也聘請(qǐng)“民間河長”，形成共治合力。如荔灣區(qū)中小學(xué)合作，聘請(qǐng)“民間小河長”參與河涌水質(zhì)監(jiān)測，宣傳嶺南水文化。天河區(qū)車陂涌的車陂女子鳳船隊(duì)，比賽訓(xùn)練之余志愿承擔(dān)起河道排污巡邏的工作。以“民間河長”和志愿者為主體的社會(huì)力量的廣泛參與一定程度上減輕了基層治理壓力，彌補(bǔ)了基層河長履職不到位等局限，使基層治理更具活力。

2．社會(huì)組織為攻克治水難題提供助力

黑臭水體治理是一項(xiàng)涉及面廣、關(guān)聯(lián)度高、技術(shù)性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，在各部門解決問題的響應(yīng)協(xié)作中，涉及跨流域水體治理問題，往往進(jìn)度較慢，而在“拆違”、亂排放和高污染企業(yè)整治中，職能部門常規(guī)采用的違規(guī)查處命令取締等硬性方式易激化矛盾，使維穩(wěn)壓力大，執(zhí)法成本較高。對(duì)此，社會(huì)組織的參與協(xié)助為解決問題提供了更多方案，有效避免了問題的積累與升級(jí)。如針對(duì)跨界流域治理這一項(xiàng)難度較大的工作，致力于水環(huán)境治理的“新生活環(huán)保組織”成立了“清浚計(jì)劃”項(xiàng)目組，選取廣佛跨界的數(shù)條黑臭河流作為試驗(yàn)點(diǎn)，通過實(shí)地考察、尋求治水環(huán)保企業(yè)的支持、組織專家、環(huán)保志愿者進(jìn)行論證研討等方式，持續(xù)對(duì)跨界河流治理展開綜合研究，形成了訪談匯編、水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)庫、排水口數(shù)據(jù)庫等調(diào)研材料，為多個(gè)涉水的職能部門提供了信息依據(jù)與決策參考[15]（P17）。2018 年治理環(huán)滘河黑臭問題期間，在打通巡河通道、開展雨污分流工程建設(shè)過程中，大朗村居民對(duì)拆違補(bǔ)償費(fèi)的談判與政府陷入僵局，工期因此拖延。對(duì)此，由當(dāng)?shù)厍嗄挈h員、大學(xué)生等組成的志愿組織“青年義教隊(duì)”，充分了解政策、利用專業(yè)知識(shí)耐心解說和勸導(dǎo)群眾，通過公正監(jiān)督各戶違建面積測量和向河長反饋群眾意見等，促進(jìn)各方達(dá)成共識(shí)。外部力量的參與在治水工作的推進(jìn)中發(fā)揮了攻堅(jiān)克難的重要作用。

3．鼓勵(lì)市民提供信息線索參與監(jiān)督

“河長制”廣泛借助社會(huì)監(jiān)督力量，為水環(huán)境營造了“齊抓共管”的治理格局。其一，信息公開。自“河長制”全面推行以來，廣州市就將黑臭水體信息清單、各級(jí)河長名錄、考核結(jié)果、河長問責(zé)與表彰信息等等通過媒體向社會(huì)廣泛公開。如《廣州日?qǐng)?bào)》《南方都市報(bào)》等報(bào)刊多次采訪報(bào)道河涌治理近況，曝光水質(zhì)反彈等問題，引起相關(guān)部門重視。在治理過程中，市河長辦主動(dòng)聯(lián)合各媒體就治水專項(xiàng)議題舉辦線上線下論壇，引發(fā)廣大市民關(guān)注和討論，推動(dòng)治理共識(shí)。如《羊城論壇》《有事好商量》《民聲熱線》等政論類節(jié)目多次舉辦圓桌論壇，邀請(qǐng)熱心市民、民間河長、專家學(xué)者與官員一起討論治水熱點(diǎn)問題和方案。其二，出臺(tái)“有獎(jiǎng)舉報(bào)”制度，鼓勵(lì)市民提供信息反饋意見。2017 年，市河長辦開發(fā)了“違法排水行為有獎(jiǎng)舉報(bào)系統(tǒng)”和“廣州治水投訴”微信公眾號(hào)并向社會(huì)廣泛宣傳使用。《廣州市違法排水行為有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法》規(guī)定，有效舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)最低300 元，最高可達(dá)100 萬元?！皬V州治水投訴”微信公眾號(hào)設(shè)置了上報(bào)“一般問題”的“隨手拍”紅包獎(jiǎng)勵(lì)。據(jù)2017 年底至2021 年上半年統(tǒng)計(jì)，廣州治水投訴微信公眾號(hào)受理“隨手拍”投訴超過1．5 萬宗，累計(jì)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)紅包6246 個(gè)，紅包金額5 萬余元；違法排水有獎(jiǎng)舉報(bào)公眾號(hào)收到舉報(bào)線索9937 宗，查獲違法排水行為4123 宗，發(fā)放獎(jiǎng)金超143 萬元[16]。

四、“河長制”創(chuàng)新實(shí)踐的啟示與思考

“河長制”在各地的實(shí)踐中，其普遍特征是通過“河長制”形成體制動(dòng)員，產(chǎn)生內(nèi)部賦能的治理動(dòng)力，其典型的表現(xiàn)具有“運(yùn)動(dòng)式治理”的邏輯[17]。然而，水環(huán)境治理是一項(xiàng)需要日常維護(hù)與長期監(jiān)管的持久性工作，基于權(quán)威壓力下的“運(yùn)動(dòng)式治理”的邏輯往往導(dǎo)致行政成本較高、“人治”色彩較濃以及應(yīng)急式的短期效應(yīng)。從廣州的案例可以看出，“河長制”“雙向賦能”的運(yùn)作邏輯正是將體制動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員有效互補(bǔ)發(fā)揮共治合力的積極探索。當(dāng)前，作為國家治理體系的重要組成部分，我國生態(tài)環(huán)境治理需要更加重視社會(huì)參與，從政府管控式治理模式向公眾參與式治理模式轉(zhuǎn)型。對(duì)此，探索一條體制內(nèi)部與外部有效問責(zé)協(xié)作監(jiān)督的合力機(jī)制與可行路徑，并實(shí)現(xiàn)制度化法治化的保障，是構(gòu)建“河長制”長效機(jī)制乃至打造共建共治共享社會(huì)治理格局的必由之路。

其一，“河長制”重要的制度核心在于各級(jí)主要黨政的一把手牽頭擔(dān)任“河長”，每個(gè)層級(jí)的責(zé)任落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部，激活各層級(jí)治理的鏈條和擔(dān)當(dāng)責(zé)任的主動(dòng)性。在中國特色社會(huì)主義話語體系中，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”是治理戰(zhàn)略中的典型體現(xiàn)與政治實(shí)踐，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國政權(quán)組織的權(quán)威性資源和配置型資源的分配核心，是改革與創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿碓?。“河長制”依托“河長”的黨建引領(lǐng)帶動(dòng)和壓力傳導(dǎo)，使“河長”履職更加到位、部門協(xié)作更為有效、考核監(jiān)督更趨完善，為水環(huán)境的長效治理提供了可行路徑。

其二，“河長制”釋放出的制度效能表明，中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢的彰顯離不開內(nèi)部體制的自我完善與機(jī)制的突破創(chuàng)新。在政府負(fù)責(zé)或政府主導(dǎo)型的國家治理體系中，如何使政府主動(dòng)創(chuàng)新、優(yōu)化制度安排、啟用其獨(dú)特機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效治理，是一個(gè)關(guān)鍵性條件。在這個(gè)意義上，“河長制”成功的關(guān)鍵不在于克服“九龍治水”的問題，而首先在于嵌入了啟動(dòng)特殊協(xié)同整合機(jī)制的政治激勵(lì)[18]。特別是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城市治理進(jìn)程中，依托數(shù)字政府建設(shè)，基于體制內(nèi)部的明責(zé)確權(quán)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、監(jiān)督問責(zé)可以通過平臺(tái)開放、信息共享與數(shù)據(jù)整合等現(xiàn)代技術(shù)運(yùn)用取得新的突破。正如廣州“河長制”在實(shí)施中，以“閉環(huán)管理責(zé)任體系”、河長APP 等在線平臺(tái)運(yùn)用推動(dòng)治水責(zé)任鏈條的重塑，構(gòu)建了黨建引領(lǐng)下各級(jí)“河長”為核心的行政層級(jí)與多層次協(xié)同聯(lián)動(dòng)體系，信息平臺(tái)中各職能部門清晰的工作流程與明晰的權(quán)責(zé)主體分配又使治理的監(jiān)督考核得以真正落實(shí)并形成威懾。基于大數(shù)據(jù)助力支持下責(zé)任落實(shí)、協(xié)同合作、監(jiān)督問責(zé)的機(jī)制創(chuàng)新，使“河長制”得以全方位內(nèi)部賦能進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理效力的提升。

其三，從廣州“河長制”實(shí)踐中不難看出，要維持治理的長效性，一個(gè)重要的參考項(xiàng)是該制度能否吸納社會(huì)力量轉(zhuǎn)化為治理實(shí)現(xiàn)外部賦能。社會(huì)參與的外部賦能是我國制度優(yōu)勢的有力體現(xiàn)。正如黨的十九屆四中全會(huì)指出，中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢還具有全國一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢[19]。而要發(fā)揮這一優(yōu)勢，作為中國城市治理的核心力量的地方政府扮演著十分重要的角色。一方面，水環(huán)境作為一個(gè)公共性議題，政府具有履行生態(tài)環(huán)境治理不可推卸的公共責(zé)任；另一方面，現(xiàn)代城市治理并不是一個(gè)封閉過程，特別是應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境挑戰(zhàn)，現(xiàn)代治理下政府的能力是“有限”的且內(nèi)部往往存在科層功能失調(diào)[20]（P58）。有效治理必然是一個(gè)多元參與與驅(qū)動(dòng)的過程。因此政府要主動(dòng)搭建參與平臺(tái)與開拓多元治理渠道，形成有效的引導(dǎo)與廣泛的社會(huì)吸納。廣州“河長制”在制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行各環(huán)節(jié)重視引入社會(huì)力量，政府通過搭建參與平臺(tái)，完善參與機(jī)制，主動(dòng)信息公開和接受公眾監(jiān)督等，以外部賦能激發(fā)了制度的潛力與活力，使得“河長制”在運(yùn)作中不僅僅局限于訴諸體制壓力傳導(dǎo)的單向效應(yīng)，打破了長期以來“治標(biāo)難治本”的治水循環(huán)，為水環(huán)境治理成效的鞏固提供了保障。

其四，治理實(shí)現(xiàn)外部賦能關(guān)鍵在于政府角色的轉(zhuǎn)變與公共精神培育。一方面，面對(duì)新時(shí)期下的新形勢與新挑戰(zhàn)，地方政府需要破除傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的羈絆，深化改革，實(shí)現(xiàn)由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗钡穆毮苻D(zhuǎn)型。既要“放權(quán)”，通過合理的橫向分權(quán)與縱向分工，發(fā)揮政府負(fù)責(zé)下對(duì)社會(huì)力量的“引導(dǎo)開創(chuàng)”“扶持幫助”的積極作用；又要“賦權(quán)”，努力消除“官本位”等級(jí)思想與長期以來形成的“全能包攬”的行動(dòng)慣性與路徑依賴，為公眾參與下沉資源、讓渡空間、創(chuàng)造路徑，建立起更具規(guī)范化、法治化、合作性的現(xiàn)代地方政府[21]。另一方面，現(xiàn)階段我國社會(huì)力量參與治理的潛力并未能全面激活與持續(xù)培育。在提供均等化的公共服務(wù)外，政府還需要擔(dān)當(dāng)起社會(huì)公共精神培育的重任。當(dāng)前，由于共治價(jià)值的理解、共治渠道的生成仍在探索起步時(shí)期，社會(huì)中還未能形成基于理性的公共意識(shí)與良好的公共精神來支撐共治，因此，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局的內(nèi)涵在于“共”的建構(gòu)，即政府亟須應(yīng)對(duì)和突破基于“公共性”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的各種議題。在這個(gè)維度上，“河長制”的“雙向賦能”所展現(xiàn)的以公共利益為出發(fā)點(diǎn)、以全民治水理念為導(dǎo)向、以政社力量互動(dòng)互補(bǔ)為行動(dòng)路徑的治水實(shí)踐，對(duì)于強(qiáng)化公眾環(huán)保意識(shí)、培育公共精神、增進(jìn)政府與市民的良性互動(dòng)等都能起到積極的示范效應(yīng)。該實(shí)踐為激發(fā)社會(huì)活力、推進(jìn)社會(huì)治理的多元參與、協(xié)商共治提供了案例借鑒。

綜上，黨的二十大報(bào)告指出，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。廣州“河長制”“雙向賦能”的治水樣本，不僅為健全完善水環(huán)境的長效治理提供了可行之路，也為推進(jìn)美麗中國建設(shè)與打造共建共治共享的和諧社會(huì)做出了積極探索。因此，在當(dāng)代的環(huán)境治理以及城市治理中，既需要充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用來有效動(dòng)員各個(gè)治理主體和整合各種治理資源，又要發(fā)揮地方政府的自主性與自覺性，為制度創(chuàng)新源源不斷注入新的動(dòng)力與活力，以優(yōu)化制度安排，吸納多元治理主體，形成廣泛治理合力，這對(duì)于彰顯中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要意義。

［注 釋］

① 表格統(tǒng)計(jì)的“河長令”來源于廣州日?qǐng)?bào)及其網(wǎng)站信息，由筆者收集整理。

② 本文通過市河長辦及基層部門的調(diào)研獲取資料，案例中未標(biāo)注出處的數(shù)據(jù)均來源于訪談?wù)怼?/p>

③ “洗樓”“洗管”“洗井”“洗河”的“四洗行動(dòng)”為官方用語，意指針對(duì)樓棟、下水管道、抽水排水口、河涌淤泥等大規(guī)模的排查清理整治行動(dòng)。