事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)

齊 爽

一、前言

伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和制度體系的不斷完善，事業(yè)單位所提供的公共服務(wù)也不斷增加，這對于事業(yè)單位提出了更高的要求，如何更好地履行職能，提升單位運行水平，對于事業(yè)單位是一大考驗。內(nèi)部控制體系建設(shè)是事業(yè)單位實現(xiàn)管理科學(xué)化、規(guī)范化的一種有效手段，以內(nèi)控目標(biāo)為導(dǎo)向，堅持以內(nèi)控基本原則為前提搭建完善的內(nèi)部控制體系，可以促使事業(yè)單位治理體系不斷健全完善，這對于事業(yè)單位職能更好地發(fā)揮具有保障作用。作為事業(yè)單位，要推動內(nèi)部管理模式優(yōu)化升級，以健全的內(nèi)控管理機制為保障，助力單位管理效能提升，保障單位運行和服務(wù)水平。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)必要性

事業(yè)單位在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要的職能作用，作為公共服務(wù)職能的履行主體，其管理水平和質(zhì)量直接影響職能發(fā)揮。因此，在新時代背景下，事業(yè)單位要注重強化內(nèi)部管理，提升自身治理水平，保障社會公共服務(wù)質(zhì)量和效率。盡管財政部早在2012 年便頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，但控制規(guī)范并沒有在各基層事業(yè)單位中得到全面落實，導(dǎo)致部分事業(yè)單位或多或少都存在一些內(nèi)部控制問題，并且內(nèi)部控制能力提升緩慢，可見事業(yè)單位仍需進一步完善內(nèi)部控制體系。

（一）避免權(quán)力失控風(fēng)險

對于以盈利為目的的企業(yè)而言，內(nèi)部控制工作主要從企業(yè)負責(zé)人的利益需求出發(fā)，但由于事業(yè)單位的經(jīng)營性質(zhì)較為特殊，工作人員在缺少內(nèi)部控制制度及獎懲機制的情況下，極易出現(xiàn)工作積極性較差、創(chuàng)新能力不足、競爭意識較差等問題，這都會對事業(yè)單位的運營發(fā)展及內(nèi)部控制造成阻礙，也會導(dǎo)致權(quán)力失控問題[1]。通過內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)，事業(yè)單位能夠明確內(nèi)部控制的要求，對于各項內(nèi)部因素實現(xiàn)有效控制，做到對關(guān)鍵工作崗位和全體工作人員的內(nèi)部控制，避免權(quán)力失控情況的發(fā)生，確保每位工作人員掌握的權(quán)力都與其工作崗位相匹配。

（二）預(yù)防貪污腐敗行為

預(yù)防貪污腐敗是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的重要目標(biāo)。如果一個事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)了貪污腐敗行為，會對單位的正常運營發(fā)展造成不利影響。事業(yè)單位通過內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)，能夠有效預(yù)防和懲戒貪污腐敗行為，從根本上降低工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗問題。

（三）約束保護工作人員

在持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制體系的過程中，事業(yè)單位能夠通過其實現(xiàn)對工作人員工作理念和活動的有效約束，對工作人員起到震懾效果，通過各項標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范降低工作人員出現(xiàn)不良行為的概率。完善的內(nèi)部控制制度能夠增加工作人員的違法成本，當(dāng)工作人員意識到出現(xiàn)違法行為便會受到嚴厲處罰之后，便會有意識地規(guī)避違法行為，從而能夠有效降低出現(xiàn)違法行為的概率。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題

（一）缺乏完善的內(nèi)控工作制度

缺乏完善的內(nèi)控工作制度，將導(dǎo)致事業(yè)單位缺乏科學(xué)指導(dǎo)依據(jù)。在事業(yè)單位中，內(nèi)控制度建設(shè)應(yīng)從預(yù)算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、政府采購制度、基建項目管理制度、合同管理制度、關(guān)鍵崗位制度等方面入手。但是，部分事業(yè)單位往往只在關(guān)鍵科室建立內(nèi)控制度，如辦公室和公積金管理科等，大部分科室并未建立完善的內(nèi)控制度，如內(nèi)部審計制度、會計檔案管理制度、業(yè)務(wù)流程制度、不相容崗位相互分離制度等基本缺失，如此使得內(nèi)控效力大大削弱。

（二）預(yù)算內(nèi)控實施不到位

預(yù)算內(nèi)控實施不到位影響事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性。從預(yù)算編制方面來看，部分事業(yè)單位在編制預(yù)算過程中，往往將時間確定在本年底或者下年初集中編制，而這時各科室工作量大且繁雜，這無疑加劇預(yù)算錯漏報風(fēng)險。不僅如此，在一些單位中，編制預(yù)算采用的方式相對粗放，基本是由各預(yù)算部門自行匯總所需預(yù)算，這使得編制數(shù)據(jù)質(zhì)量大大降低。由于數(shù)據(jù)統(tǒng)計相對粗糙，加之各科室之間沒有就預(yù)算進行交流溝通，就直接向預(yù)算負責(zé)部門提交預(yù)算，由其進行匯總審核，使得預(yù)算編制精準(zhǔn)性不足，易出現(xiàn)脫離實際的情況。在一些部門中，為避免后期業(yè)務(wù)開展過程中出現(xiàn)預(yù)算不足的情況，在編制預(yù)算過程中以往年度預(yù)算為參考依據(jù)，盡可能地多報，這使得預(yù)算管控趨于形式化[2]。在預(yù)算執(zhí)行方面，未建立獨立的審計部門，預(yù)算執(zhí)行過程缺乏剛性監(jiān)督和約束，如此使得預(yù)算執(zhí)行效果不佳。

（三）支出內(nèi)控管理不到位

部分事業(yè)單位支出內(nèi)控管理不到位。以某公積金管理中心單位為例，該單位雖然制定了完善的支出管理制度，制度中也對各項費用支出審批進行了明確，具體做法是制定申請表，來對申報程序進行規(guī)范。但是在實際工作中并未做到切實有效執(zhí)行，雖然有單位綜合科進行監(jiān)督，但是由于監(jiān)督機制缺乏獨立性，使得監(jiān)督力度不足，容易引發(fā)風(fēng)險。該單位采取的是公務(wù)卡結(jié)算方式，也向工作人員發(fā)放了公務(wù)卡，但是在實際業(yè)務(wù)開展過程中，一些人員公務(wù)出差產(chǎn)生的支出費用往往是先行墊付，再通過發(fā)票向綜合科申請報銷。而在對支出進行審批過程中，往往更多關(guān)注的是金額是否超標(biāo)，一般只要發(fā)票金額在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)均予以通過，對于發(fā)票抬頭核定、發(fā)票時間核定并不規(guī)范，如此使得單位支出內(nèi)控管理不到位。

（四）采購內(nèi)控乏力

采購內(nèi)控乏力主要存在以下問題：事業(yè)單位往往采取的是統(tǒng)一組織、集中采購的方式，而在編制采購預(yù)算過程中，部分采購主管部門往往忽視從整體層面對各部門編制的采購計劃進行分析和評估，同時，各需求部門之間也未做到有效溝通、交流，如此較易出現(xiàn)實際和采購計劃之間相互沖突的情況。不僅如此，在非招標(biāo)項目采購過程中，部分采購主管部門更多傾向于選擇以往合作的供應(yīng)商，未嚴格遵循供應(yīng)商資質(zhì)審核評估要求對供應(yīng)商進行審查，由于不明確供應(yīng)商是否滿足項目要求，容易導(dǎo)致行政成本增加。此外，在一些事業(yè)單位中，各部門分散采購，采購人員缺乏規(guī)范意識和專業(yè)意識，在采購過程中較為隨意，不注重執(zhí)行嚴格規(guī)范的采購程序，忽視全面深入的市場調(diào)研和價格評估，更多依賴于代理機構(gòu)，加之驗收把關(guān)不嚴，易造成財政資金流失。

（五）資產(chǎn)管理內(nèi)控低效

固定資產(chǎn)是保障事業(yè)單位運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，資產(chǎn)內(nèi)控管理低效，容易造成國有資產(chǎn)流失。在資產(chǎn)日常管理方面，管理主體有使用部門、管理部門、財務(wù)部門，三部門密切、協(xié)同配合，才能做到資產(chǎn)賬實一致。但是就實際來看，在一些單位中，部分工作人員資產(chǎn)管理意識不強，在資產(chǎn)日常管理中缺乏有效配合，使得資產(chǎn)無法做到持續(xù)、動態(tài)管理，降低資產(chǎn)管理質(zhì)量。如單位資產(chǎn)管理人員忽視定期盤查資產(chǎn)，容易導(dǎo)致部分資產(chǎn)長期閑置，而又重新購置資產(chǎn)的情況。

（六）合同管理內(nèi)控不規(guī)范

合同管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要內(nèi)容之一，忽視合同內(nèi)控管理容易誘發(fā)財務(wù)風(fēng)險。在一些事業(yè)單位中，雖然也對合同管理進行了規(guī)范，明確了合同管理制度、合同審查流程等，但是存在實際執(zhí)行不到位的問題。如在合同簽訂環(huán)節(jié)，未能嚴格遵循規(guī)范要求執(zhí)行審查工作，在簽訂采購項目合同時，考慮到供應(yīng)商是長期合作，因而在對供應(yīng)商進行審查工作中不按照標(biāo)準(zhǔn)流程執(zhí)行審查，審查趨于形式化，加劇合同風(fēng)險[3]。

（七）內(nèi)控管理機制不健全

優(yōu)化內(nèi)部控制體系需要依靠先進的技術(shù)手段和專業(yè)的人員支持，但部分事業(yè)單位存在技術(shù)和人員不足的問題。缺乏相關(guān)的技術(shù)和專業(yè)人員，會影響內(nèi)部控制體系的建設(shè)和運行。優(yōu)化內(nèi)部控制體系需要對原有的制度和文化進行調(diào)整和改變。但事業(yè)單位的制度和文化往往較為保守，改變的難度較大，需要付出一定的時間和精力來推動制度和文化的轉(zhuǎn)變。優(yōu)化內(nèi)部控制體系需要投入一定的資源和成本，但其效益并不是立竿見影的。事業(yè)單位需要權(quán)衡投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系，確保內(nèi)部控制體系建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)途徑

（一）工作制度優(yōu)化建設(shè)

事業(yè)單位需要優(yōu)化關(guān)鍵崗位的責(zé)任制度。各個事業(yè)單位中均存在對實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)有著巨大影響的關(guān)鍵崗位，針對此部分工作崗位，需要進一步明確其人員分配、責(zé)任及權(quán)力。事業(yè)單位需要優(yōu)化審計監(jiān)督制度，確保審計部門能夠客觀、獨立地開展內(nèi)部審計工作。構(gòu)建內(nèi)部審計數(shù)據(jù)庫，以此記錄每次內(nèi)部審計中出現(xiàn)的問題和整改策略，便于后續(xù)查找和再次利用，為內(nèi)部審計工作提供便利條件。執(zhí)行內(nèi)部審計問責(zé)政策，真正改變內(nèi)部審計問題年年出現(xiàn)、年年無法得到改正的頑固局面，一旦出現(xiàn)長期沒有改變的內(nèi)部控制問題，便需要對涉事部門及工作人員進行追責(zé)及處罰。通過單位網(wǎng)站、公眾號、官方微博等渠道及時公布內(nèi)部審計結(jié)果，確保群眾的知情權(quán)，同時發(fā)揮公眾對于事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的監(jiān)督作用。

（二）預(yù)算管理優(yōu)化建設(shè)

預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)的重要組成部分，優(yōu)秀的預(yù)算管理需要包含預(yù)算編制（事前控制）、預(yù)算執(zhí)行（事中控制）、預(yù)算考核（事后控制）三部分。從預(yù)算編制角度來講，事業(yè)單位需要調(diào)動各個部門的負責(zé)人參與預(yù)算編制的積極性，積極協(xié)調(diào)預(yù)算管理人員與其他部門員工的關(guān)系，確保部門負責(zé)人能夠按照工作計劃以及上一周期的財務(wù)數(shù)據(jù)編制部門財務(wù)預(yù)算，確保整體預(yù)算編制的真實性和合理性。從預(yù)算執(zhí)行角度來講，事業(yè)單位需要針對不同類型的現(xiàn)金支付采取相應(yīng)的管理方式[4]。例如，在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)逐級審批預(yù)算內(nèi)支出，按照權(quán)責(zé)及單獨審批流程審批超預(yù)算支出，按照上級單位的要求上報并嚴格控制預(yù)算外支出；重點關(guān)注性質(zhì)較為特殊、金額較大的現(xiàn)金支出，明確現(xiàn)金支出的各項標(biāo)準(zhǔn)及審核流程。從預(yù)算考核角度來講，事業(yè)單位需要嚴格分析預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行的差距，積極發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段預(yù)算管理工作中存在的不足之處，并通知和監(jiān)督涉事部門及工作人員做出完善。將預(yù)算考核納入績效考核體系，充分發(fā)揮預(yù)算考核在內(nèi)部控制中的關(guān)鍵作用，強化財務(wù)管理的事后控制效能，同時提高領(lǐng)導(dǎo)班子對于預(yù)算考核的重視程度。

（三）支出管理優(yōu)化建設(shè)

事業(yè)單位的支出管理主要分為申請、審批、報銷三個階段。申請部門需要合理提出用款申請，同時出示能夠佐證申請的憑證。負責(zé)審批的人員需要對用款申請進行審核，按照流程嚴格確認是否批準(zhǔn)用款申請，同時保留申請憑證，如發(fā)現(xiàn)虛假憑證則需要對申請部門及人員進行問責(zé)處理。在用款報銷及支付環(huán)節(jié)，事業(yè)單位一般選擇使用公務(wù)卡結(jié)算制度，即將款項直接打到相應(yīng)的銀行卡上，盡量避免應(yīng)用現(xiàn)金支付的方式，一方面能有效實現(xiàn)對于單位資金流向的準(zhǔn)確把握，另一方面也能降低資金支付的風(fēng)險[5]。

此外，事業(yè)單位還應(yīng)注重細化業(yè)務(wù)支出管理標(biāo)準(zhǔn)，尤其是辦公費、會議費、交通費等，針對不同的日常業(yè)務(wù)支出，應(yīng)明確界定具體費用范圍，并科學(xué)劃定標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，還應(yīng)嚴把支出審核關(guān)口，對于支出票據(jù)憑證，要嚴格按照審核標(biāo)準(zhǔn)進行審核，增強審核剛性和力度。對于重要支出業(yè)務(wù)，應(yīng)對業(yè)務(wù)真實性進行核查，要求應(yīng)由經(jīng)辦人、直接責(zé)任人等不少于兩級以上人員簽字確認，以增強責(zé)任約束。

（四）采購管理優(yōu)化建設(shè)

事業(yè)單位需要合理編制采購規(guī)劃，要求各個部門按照既定周期（月度、季度、年度等）提供物資需求規(guī)劃，由采購部門統(tǒng)一進行審批和統(tǒng)計，實現(xiàn)對于物資采購成本的有效控制。在滿足各個部門物資需求的同時，均衡物資庫存情況，使得更多資金能夠被應(yīng)用在單位日常的運營發(fā)展及投資建設(shè)中。

事業(yè)單位需要規(guī)范采購活動，按照《政府采購目錄》確定需要采購的物資應(yīng)使用非政府采購方式還是政府采購方式[6]。如果使用政府采購方式，物資采購由資管中心統(tǒng)一進行，不需要事業(yè)單位過多參與。如果應(yīng)用非政府采購方式，事業(yè)單位需要制定嚴謹?shù)奈镔Y采購流程，實現(xiàn)物資采購過程的全流程監(jiān)督和控制，并且要求所有支付操作均通過集中支付方式進行。

事業(yè)單位需要嚴格執(zhí)行驗收流程，無論是應(yīng)用哪種物資采購方式，事業(yè)單位都需要做好對采購物資的檢查工作，只有在確保數(shù)量、規(guī)格、質(zhì)量等均符合采購規(guī)劃后，才能確認驗收，并出具驗收報告。如果采購的物資存在技術(shù)方面的要求，事業(yè)單位可以邀請行業(yè)專家參與驗收工作，避免出現(xiàn)由于驗收水平不足導(dǎo)致的驗收不合格問題。

（五）資產(chǎn)管理優(yōu)化建設(shè)

事業(yè)單位需要在具體的部門及員工中落實資產(chǎn)管理責(zé)任，確保資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)分明、清晰。事業(yè)單位可以通過資產(chǎn)記錄卡的形式記錄資產(chǎn)責(zé)任人及使用人。如果責(zé)任人在管理過程中出現(xiàn)變動，需要及時上報給黨政辦，并及時更新資產(chǎn)管理系統(tǒng)中的責(zé)任人信息。資產(chǎn)責(zé)任人需要認真完成所負責(zé)資產(chǎn)的管理工作，監(jiān)督使用人使用資產(chǎn)的情況，如果發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)由于使用人原因出現(xiàn)損失，需要進行追責(zé)處理。

事業(yè)單位需要嚴格落實資產(chǎn)盤點，通過盤點掌握各項資產(chǎn)的應(yīng)用情況，降低資產(chǎn)損壞與賬務(wù)不符、資產(chǎn)丟失等問題的發(fā)生概率。具體來講，事業(yè)單位可以構(gòu)建專門的固定資產(chǎn)盤點小組，完善固定資產(chǎn)的流程及方案，盤點數(shù)據(jù)需要由被盤點部門和盤點小組共同簽字確認。如果在盤點過程中發(fā)現(xiàn)問題，則需要仔細分析問題發(fā)生的原因，并結(jié)合具體情況進行賬務(wù)處理，最終由盤點小組出具盤點報告。

（六）合同管理優(yōu)化

首先，事業(yè)單位應(yīng)加強對合同管理的重視，建立健全合同管理制度。合同管理制度應(yīng)包括合同簽訂、履約、變更、索賠、驗收等各個環(huán)節(jié)的規(guī)定，明確各個環(huán)節(jié)的責(zé)任和流程，確保各項合同管理工作有章可循。其次，事業(yè)單位應(yīng)加強對合同管理人員的培訓(xùn)和能力建設(shè)。合同管理人員應(yīng)具備一定的法律、財務(wù)、項目管理等方面的知識和技能，能夠熟練運用相關(guān)工具和方法進行合同管理工作。同時，事業(yè)單位還應(yīng)加強對合同管理數(shù)據(jù)的分析和利用，及時發(fā)現(xiàn)和解決合同管理中存在的問題，提高合同管理的科學(xué)性和規(guī)范性。最后，事業(yè)單位應(yīng)加強合同管理與其他管理環(huán)節(jié)的銜接。合同管理與財務(wù)管理、項目管理、風(fēng)險管理等管理環(huán)節(jié)密切相關(guān)，需要與這些環(huán)節(jié)進行有效銜接和協(xié)同。事業(yè)單位可以建立合同管理與其他管理環(huán)節(jié)的溝通機制，加強信息共享和協(xié)作，確保各個管理環(huán)節(jié)之間的銜接和配合，提高整體管理效能。

五、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的效果分析

優(yōu)化后的內(nèi)部控制體系能夠明確工作流程、規(guī)范操作程序，減少冗余環(huán)節(jié)和重復(fù)勞動，提高工作效率。通過合理分工、明確職責(zé)，避免了資源的浪費和低效率的情況發(fā)生，使事業(yè)單位的工作能夠更加高效地進行。同時，內(nèi)部控制體系的優(yōu)化能夠有效地減少事業(yè)單位面臨的各類風(fēng)險。通過建立健全的風(fēng)險評估和控制機制，能夠及時發(fā)現(xiàn)和預(yù)防潛在的風(fēng)險，避免事故和損失的發(fā)生。同時，通過規(guī)范的流程和制度，能夠防止內(nèi)部人員的不當(dāng)行為，減少內(nèi)部控制風(fēng)險。通過建立健全的財務(wù)管理制度和審計機制，能夠提高財務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性，防止財務(wù)違規(guī)行為的發(fā)生，保護財務(wù)資源的安全。優(yōu)化后的內(nèi)部控制體系還能夠提高財務(wù)決策的科學(xué)性和合理性，提升財務(wù)管理水平。最后，內(nèi)部控制體系的優(yōu)化能夠增強事業(yè)單位的透明度和責(zé)任意識，使事業(yè)單位的工作更加透明，便于監(jiān)督和評估。明確的職責(zé)和責(zé)任分工，能夠激發(fā)內(nèi)部人員的責(zé)任意識，提高工作的主動性和積極性。

六、結(jié)語

綜上，事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)能夠避免權(quán)力失控風(fēng)險、預(yù)防貪污腐敗行為、約束保護工作人員。為了保障內(nèi)部控制的質(zhì)量和效率，事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)時需要遵循全面性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則等，同時開展工作制度、預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、合同管理優(yōu)化建設(shè)?；诖?，事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)是一項長期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)并持續(xù)的工程，其優(yōu)化建設(shè)要求也會隨著時間及政策的變化而變化，這需要事業(yè)單位結(jié)合實際情況及時作出具有針對性的調(diào)整。