三亞租賃游艇安全管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

田世洪，易征華，程誠(chéng)，翟方超，李旭

（三亞海事局，海南 三亞 572000）

隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，三亞海上旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，涉客船舶進(jìn)出港艘次和游客人數(shù)均保持較快增長(zhǎng)勢(shì)頭。2021年，轄區(qū)涉客船舶進(jìn)出港160萬(wàn)艘次，運(yùn)送旅客1326 萬(wàn)人次，游艇旅游市場(chǎng)空前繁榮，游艇海釣、尾波沖浪等新興水上休閑娛樂活動(dòng)備受游客青睞，三亞游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了“快車道”。然而，轄區(qū)有近700 余艘游艇長(zhǎng)期從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，對(duì)水上公共交通安全帶了較大安全風(fēng)險(xiǎn)。

2019年，海南省出臺(tái)了《海南省游艇租賃管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），對(duì)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的游艇進(jìn)行規(guī)范化管理，并首次提出了“租賃游艇”概念?！白赓U游艇”政策是國(guó)家賦予海南自由貿(mào)易港的一項(xiàng)試點(diǎn)性政策，在國(guó)內(nèi)沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法可借鑒參考，租賃游艇安全管理法規(guī)制度不健全、監(jiān)管部門職責(zé)不清晰、監(jiān)管手段不足、從業(yè)人員安全意識(shí)不強(qiáng)、企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任未壓實(shí)等突出問(wèn)題，制約著三亞游艇產(chǎn)業(yè)的安全健康發(fā)展。

1 三亞游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

三亞游艇產(chǎn)業(yè)起步較早，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展已經(jīng)形成了一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和相對(duì)完整的游艇產(chǎn)業(yè)鏈，游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢(shì)持續(xù)向好，三亞已經(jīng)成為海南乃至全國(guó)游艇產(chǎn)業(yè)最具代表性的城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2022年底，三亞擁有游艇產(chǎn)業(yè)中游企業(yè)134 家，下游企業(yè)20 家，從業(yè)人員總數(shù)超過(guò)4000 人，產(chǎn)業(yè)總值約3 億元。

1.1 產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)優(yōu)惠

《管理辦法》和《海南自由貿(mào)易港游艇產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)條例》）相繼出臺(tái)；游艇“多證合一”“一船一碼”“海事e 服務(wù)”、過(guò)戶“一次辦，不停航”等創(chuàng)新服務(wù)舉措逐步推出；游艇“零關(guān)稅”“瓊港澳游艇自由行”“進(jìn)境游艇免擔(dān)?！钡日叻€(wěn)步實(shí)施，政策紅利持續(xù)釋放。

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善

截至2022年底，三亞已建成運(yùn)營(yíng)游艇碼頭7 個(gè)，共有泊位1301 個(gè)，保稅倉(cāng)10 個(gè)，干泊位149 個(gè)。已建成三亞游艇旅游中心，正在建設(shè)的三亞國(guó)際游艇中心，著力打造游艇旅游消費(fèi)、展示交易、創(chuàng)新服務(wù)中心，吸引要素高效聚集。

1.3 消費(fèi)市場(chǎng)相對(duì)成熟

截至2022年底，三亞游艇登記量達(dá)1137 艘，其中，從事租賃經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的游艇700 余艘。2021年全年游艇出海15.9 萬(wàn)艘次、105 萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)47.08%、44.55%。游艇銷售代理、維修保養(yǎng)、操作人員培訓(xùn)、游艇會(huì)、休閑旅游及海釣俱樂部等產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定。

2 租賃游艇安全管理存在問(wèn)題及分析

2.1 法規(guī)職責(zé)

2.1.1 法律法規(guī)不健全，監(jiān)管依據(jù)不足

《促進(jìn)條例》和《管理辦法》雖然都明確了海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)租賃游艇水上交通安全和防污染的監(jiān)管工作[1]，但租賃游艇俱樂部備案、夜航、遠(yuǎn)距離航行、乘員超12 人、非必要不登艇檢查等具體監(jiān)管措施均未明確。

2.1.2 管理界限不清晰，存在監(jiān)管盲區(qū)和交叉管理

三亞游艇產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有效的行業(yè)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，政府各職能部門管理界限不清晰、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息共享不到位、多頭重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題依然存在，給企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成了一定不便，也影響了游客的游玩體驗(yàn)。

2.2 管理要素

2.2.1 游艇俱樂部管理水平不高

三亞游艇產(chǎn)業(yè)目前處于粗放式發(fā)展階段，游艇俱樂部規(guī)模普遍較小，經(jīng)營(yíng)管理、維護(hù)保養(yǎng)等方面的專業(yè)人才比較匱乏。游艇俱樂部尤其是租賃游艇俱樂部普遍存在岸基人員管理水平不高、安全管理制度不健全、制度執(zhí)行落實(shí)不到位、應(yīng)急保障能力不足、不能提供有效岸基支持等突出問(wèn)題。

2.2.2 租賃游艇技術(shù)情況參差不齊

租賃游艇不論是從結(jié)構(gòu)強(qiáng)度、防火分隔、消防救生設(shè)施設(shè)備配備，還是從使用頻率、強(qiáng)制報(bào)廢年限等都未考慮到其參與公共交通服務(wù)的嚴(yán)格要求。此外，部分租賃游艇還存在非法改裝、設(shè)備配備不齊、使用非船用產(chǎn)品以及維護(hù)保養(yǎng)不及時(shí)、不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致其安全技術(shù)水平整體不高。

2.2.3 游艇操作人員業(yè)務(wù)水平不高

一方面，游艇操作人員的培訓(xùn)內(nèi)容在航海專業(yè)知識(shí)、基本安全教育等方面覆蓋性不足。另一方面，由于培訓(xùn)時(shí)間較短，實(shí)際操作訓(xùn)練時(shí)間較少，導(dǎo)致游艇操作人員在航海專業(yè)知識(shí)、操作技能、服務(wù)水平等方面，都無(wú)法滿足公共交通屬性對(duì)其的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求。此外，游艇夜間航行相關(guān)技能在實(shí)操培訓(xùn)和考核環(huán)節(jié)尚未開展，存在技能短板。

2.3 海事監(jiān)管

2.3.1 海事執(zhí)法資源有限，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管難以全覆蓋

三亞租賃游艇主要活動(dòng)在三亞灣、清水灣、富力灣、新村港、深海一號(hào)鉆井平臺(tái)一帶水域，租賃游艇分布點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，在旅游旺季，日均出航量超1000 艘次。海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法力量受機(jī)構(gòu)編制的影響，目前難以有效應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管形勢(shì)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管全覆蓋。

2.3.2 信息化管理手段單一，支撐保障不足

目前，海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)租賃游艇的信息化監(jiān)管主要依托船舶進(jìn)出港報(bào)告系統(tǒng)、AIS 和CCTV 等信息化系統(tǒng)。一方面，船舶進(jìn)出港報(bào)告系統(tǒng)功能不完善，無(wú)法實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。另一方面，租賃游艇距岸超過(guò)20 海里時(shí)AIS信號(hào)經(jīng)常丟失，CCTV 對(duì)轄區(qū)重點(diǎn)水域、港口、碼頭也沒有全覆蓋，存在一定監(jiān)管盲區(qū)。此外，海事信息系統(tǒng)的集成度不高，由于缺少大數(shù)據(jù)支持，在分析租賃游艇安全管理的人、船、環(huán)境和管理等因素時(shí)還不夠系統(tǒng)、客觀，管理成效不高。

2.3.3 監(jiān)管依據(jù)不足，防污染管理存在薄弱環(huán)節(jié)

現(xiàn)行《港口碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備配備要求》未對(duì)游艇碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備的配備進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致游艇碼頭溢油應(yīng)急設(shè)備的配備缺乏依據(jù)。此外，三亞游艇碼頭配套設(shè)施建設(shè)存在短板，游艇污染物接收、船體清洗、加油、岸電等防污染設(shè)施普遍不完善，租賃游艇活動(dòng)存在污染海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 外部因素

2.4.1 水域規(guī)劃管理不到位，通航環(huán)境復(fù)雜

三亞內(nèi)港作為三亞游艇產(chǎn)業(yè)的核心聚集區(qū)，由于水域規(guī)劃管理不到位，導(dǎo)致港界不明、商漁船混雜、船舶隨意停泊、非法搭建碼頭等問(wèn)題較為突出。目前，三亞內(nèi)港停泊租賃游艇500 余艘，其經(jīng)營(yíng)模式和時(shí)間相對(duì)固定，船舶集中進(jìn)出港，短時(shí)通航密度極大，經(jīng)常出現(xiàn)“堵船”現(xiàn)象，導(dǎo)致高峰期三亞河口航道只能單向通航，通航能力受到嚴(yán)重制約。此外，三亞租賃游艇集中活動(dòng)在情人灣一帶水域，該水域面積不到5km2，高峰期有近500 艘游艇和摩托艇等配套游樂項(xiàng)目在此活動(dòng)，水域極其擁擠，存在較大安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.4.2 體制機(jī)制不健全，應(yīng)急保障能力薄弱

按照現(xiàn)行法律法規(guī)要求，租賃游艇最低只要求配備1 名操作人員，在實(shí)際工作中難以兼顧游艇航行安全和乘客安全，自身應(yīng)急能力不足。另一方面，遠(yuǎn)距離航行租賃游艇活動(dòng)水域距岸較遠(yuǎn)，且海上強(qiáng)對(duì)流天氣頻繁，當(dāng)發(fā)生事故險(xiǎn)情時(shí)，無(wú)法及時(shí)提供救援保障。此外，隨著轄區(qū)水上旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，租賃游艇等小型船艇逐年遞增，防臺(tái)避風(fēng)水域緊缺和防臺(tái)錨地管理等問(wèn)題日益突出。

3 租賃游艇安全管理對(duì)策和建議

3.1 優(yōu)化監(jiān)管舉措，壓實(shí)主體責(zé)任

3.1.1 壓實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化俱樂部管理

在強(qiáng)化俱樂部管理方面，要制定《租賃游艇俱樂部備案指南》，建立租賃游艇俱樂部備案準(zhǔn)入和退出機(jī)制，推進(jìn)租賃游艇俱樂部安全與防污染管理制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；另一方面，建立租賃游艇俱樂部“信用管理”制度，并實(shí)行分級(jí)分類管理；此外，要制定租賃游艇委托管理具體條件和要求，明確雙方的責(zé)任與義務(wù)，把好租賃游艇委托管理準(zhǔn)入關(guān)，督促指導(dǎo)俱樂部切實(shí)承擔(dān)起安全與防污染管理主體責(zé)任。

3.1.2 健全管理機(jī)制，提升游艇安全技術(shù)狀況

海事管理機(jī)構(gòu)一方面要制定《租賃游艇綜合質(zhì)量管理辦法》，對(duì)租賃游艇進(jìn)行全生命周期的船舶質(zhì)量跟蹤管理；另一方面要建立外船籍港轉(zhuǎn)入游艇第三方技術(shù)評(píng)估機(jī)制，杜絕低標(biāo)準(zhǔn)游艇流入租賃市場(chǎng)。此外，在綜合分析租賃游艇建造時(shí)間、航行區(qū)域、安檢缺陷、處罰滯留、事故險(xiǎn)情等指標(biāo)基礎(chǔ)上，建立租賃游艇分級(jí)分類監(jiān)管模式；同時(shí)，建立租賃游艇強(qiáng)制報(bào)廢或退出租賃市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，淘汰技術(shù)狀況不良的租賃游艇。

3.1.3 注重源頭管理，補(bǔ)足從業(yè)人員技能短板

游艇操作人員的業(yè)務(wù)技能和管理水平，在租賃游艇安全管理工作中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。海事管理機(jī)構(gòu)要制定出臺(tái)租賃游艇最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行租賃游艇操作人員上崗前見習(xí)制度，保障租賃游艇的航行安全和服務(wù)質(zhì)量；另外，要探索對(duì)游艇操作人員開展模擬器實(shí)操培訓(xùn)和考核，補(bǔ)齊游艇夜航實(shí)操培訓(xùn)和考核短板，提升租賃游艇操作人員安全意識(shí)和操作技能。

3.1.4 強(qiáng)化系統(tǒng)治理，構(gòu)建智慧監(jiān)管體系

首先，應(yīng)制定《三亞市租賃游艇管理權(quán)責(zé)清單》，厘清政府各監(jiān)管部門的管理界限，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。其次，開展租賃游艇“單一窗口”監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，在監(jiān)管部門間實(shí)現(xiàn)游艇進(jìn)出港、游客信息、實(shí)時(shí)位置及安全監(jiān)管等數(shù)據(jù)互通共享。此外，要推進(jìn)智能交管建設(shè)，在游艇碼頭登船口、港池出口等重點(diǎn)位置建設(shè)智能卡口和夜視監(jiān)控設(shè)施，以人、船、環(huán)境和管理等數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，利用圖形識(shí)別、人臉識(shí)別等技術(shù)，構(gòu)建具備隱患綜合分析、風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)預(yù)警、出港自動(dòng)校核、動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控、遠(yuǎn)程線上監(jiān)督等集成功能的智慧監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)租賃游艇動(dòng)態(tài)管控?zé)o感化。

3.1.5 加強(qiáng)防污染管理，實(shí)現(xiàn)綠色低碳出游

在租賃游艇防污染管理方面，首先，要制定綠色游艇碼頭建設(shè)地方性標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化明確碼頭岸電、游艇日常清洗、污染物接收處理、燃料補(bǔ)給等設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。其次，要完善污染物接收設(shè)施和專業(yè)清洗泊位建設(shè)，為游艇水污染物接收和排海閥鉛封等提供免費(fèi)服務(wù)，同時(shí)做好與城市公共轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施的銜接，實(shí)施游艇水污染物聯(lián)單制管理，確保污染物得到合法合規(guī)處置。此外，要推動(dòng)游艇碼頭岸電設(shè)施改造升級(jí)，并將租賃游艇用電納入港口岸電補(bǔ)貼范圍。

3.2 完善體制機(jī)制，提升安全保障能力

3.2.1 優(yōu)化通航管理，保障航行安全

一是要對(duì)三亞沿岸海域進(jìn)行功能規(guī)劃，為游艇臨時(shí)錨泊、配套游樂項(xiàng)目等規(guī)劃專用水域，實(shí)現(xiàn)海上動(dòng)靜態(tài)活動(dòng)分離；同時(shí)要盡快出臺(tái)三亞港港章，明確港口航道條件、港口界限等內(nèi)容。二是要優(yōu)化租賃游艇經(jīng)營(yíng)模式，打造游艇旅游“班輪制”，實(shí)施租賃游艇同時(shí)出港、同時(shí)回港，有效緩解三亞河口狹窄航道對(duì)通航條件的不利影響。三是要組建租賃游艇交通服務(wù)中心，對(duì)進(jìn)出港船舶進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和統(tǒng)一調(diào)度指揮，實(shí)時(shí)維護(hù)水上交通秩序。

3.2.2 健全體制機(jī)制，提升應(yīng)急保障能力

一方面，要依托海上搜救分中心，健全租賃游艇安全應(yīng)急管理和指揮體系，整合水上應(yīng)急救助資源，優(yōu)化應(yīng)急處置力量布局，提升游艇應(yīng)急救援保障能力。另一方面，要完善租賃游艇遠(yuǎn)距離航行特殊監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從遠(yuǎn)距離航行的氣象條件、通信設(shè)備配備、航行區(qū)域等方面進(jìn)行規(guī)范，實(shí)行遠(yuǎn)距離游艇伴航制度，確保遠(yuǎn)距離航行游艇風(fēng)險(xiǎn)可控。此外，地方政府還要統(tǒng)一規(guī)劃防臺(tái)避風(fēng)水域，制定配套管理制度，解決游艇防臺(tái)避風(fēng)難題。

3.2.3 實(shí)行備案管理，規(guī)范配套游樂項(xiàng)目

首先，在頂層設(shè)計(jì)方面，地方政府要編制游艇配套游樂項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃，明確水上旅游項(xiàng)目發(fā)展定位、空間布局、區(qū)域特色，引導(dǎo)游艇配套游樂項(xiàng)目規(guī)范有序發(fā)展。其次，要開展租賃游艇配套游樂項(xiàng)目等級(jí)評(píng)定工作，建立并定期公布租賃游艇配套游樂項(xiàng)目清單，建立準(zhǔn)入和退出機(jī)制，支持特色游艇配套游樂項(xiàng)目發(fā)展。此外，摩托艇、拖傘、尾波沖浪等無(wú)明確適用法律法規(guī)及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的各類租賃游艇配套游樂項(xiàng)目，建議實(shí)行備案管理。

3.3 健全法律法規(guī)，加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)

在法律法規(guī)保障方面，建議出臺(tái)專門的法規(guī)和規(guī)范性文件，建立起租賃游艇安全管理的“四梁八柱”。

三亞市地方立法：《三亞市游艇安全管理規(guī)定》。

三亞市規(guī)范性文件：《三亞市租賃游艇管理辦法》《三亞市旅游水域功能規(guī)劃》《三亞市綠色游艇碼頭建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《三亞港港章》。

海事規(guī)范性文件：《租賃游艇俱樂部備案指南》《租賃游艇綜合質(zhì)量管理辦法》《租賃游艇最低安全配員標(biāo)準(zhǔn)》。

4 結(jié)語(yǔ)

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提出了設(shè)立游艇產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)目標(biāo)要求，海南省委、省政府對(duì)游艇產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位是把海南打造成為中國(guó)一流的游艇消費(fèi)目的地、世界一流的游艇品牌展示窗口。三亞作為海南游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要核心區(qū)，在游艇產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展上負(fù)有先行先試、探路開路的責(zé)任。通過(guò)一系列租賃游艇安全管理創(chuàng)新舉措的出臺(tái)實(shí)施，三亞租賃游艇將會(huì)向著安全、高效的方向發(fā)展，并積極促進(jìn)我國(guó)游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展。