政策不確定性與土地出讓價(jià)格“剪刀差”

豆建民 王光麗 馬融

摘要：土地出讓過程中地方政府官員利用“壓低工業(yè)地價(jià)、抬高住宅地價(jià)”的方式發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致不同用途的土地出讓價(jià)格之間形成巨大的“剪刀差”。地方政府官員變更頻繁帶來的政策不確定性將影響土地市場價(jià)格波動(dòng)?；诠賳T變更頻率的視角，在構(gòu)建理論模型的基礎(chǔ)上，使用2009—2018年中國211個(gè)城市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用雙向固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)政策不確定性對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響與機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：（1）官員變更頻率增高引致的政策不確定性將顯著減小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”；（2）這種政策不確定性對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響呈現(xiàn)區(qū)域位置和城市規(guī)模的異質(zhì)性；（3）住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”隨中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)的召開呈現(xiàn)政治周期性；（4）引入政企合謀變量后發(fā)現(xiàn)，官員變更頻率越高，越能夠通過削弱政企合謀效應(yīng)的機(jī)制減小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”。據(jù)此提出，應(yīng)完善官員治理制度，規(guī)范地方政企關(guān)系；推進(jìn)土地制度市場化改革，激發(fā)土地市場活力。

關(guān)鍵詞：政策不確定性；官員變更頻率；土地出讓價(jià)格；“剪刀差”

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???文章編號：100228482023（05）008914

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市土地不斷擴(kuò)張。中國地方政府長期以來采用“以土地出讓為中心”的發(fā)展模式，不僅實(shí)現(xiàn)了地方財(cái)政收入快速增長，也影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和方向。而不同用途的土地出讓價(jià)格不同，工業(yè)用地價(jià)格往往低于住宅用地價(jià)格，這不僅僅是市場供需導(dǎo)致的，也是政府對土地出讓的干預(yù)行為引起的。多年以來，工業(yè)用地出讓價(jià)格和住宅用地出讓價(jià)格之間已經(jīng)形成了巨大的“剪刀差”［1］，這對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言是一把“雙刃劍”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，住宅—工業(yè)用地價(jià)格“剪刀差”間接推動(dòng)了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。一方面，住宅用地價(jià)格的提高既促進(jìn)房地產(chǎn)市場繁榮，也使地方政府獲取高昂的土地出讓金實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政增長進(jìn)而完善城市基礎(chǔ)建設(shè)［2］。另一方面，壓低工業(yè)用地價(jià)格有利于吸引更多企業(yè)投資和勞動(dòng)力流入進(jìn)而促使城市擴(kuò)張發(fā)展［3］。因此，隨著住宅—工業(yè)用地價(jià)格“剪刀差”越來越大，地方政府官員越發(fā)傾向于選擇“高住宅用地價(jià)格與低工業(yè)用地價(jià)格”的政策搭配。但地方政府利用住宅—工業(yè)用地價(jià)格“剪刀差”只能取得短暫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并不利于城市可持續(xù)發(fā)展。巨大的地價(jià)“剪刀差”不僅導(dǎo)致房地產(chǎn)市場超前發(fā)展，使民眾承受更高的房價(jià)，也帶來大量低品質(zhì)投資，如近些年許多工業(yè)企業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重污染問題。地方政府在住宅用地和工業(yè)用地上的權(quán)衡取舍也進(jìn)一步加劇了地區(qū)間的發(fā)展差異，而在現(xiàn)今城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求下，城市、區(qū)域乃至國家都越來越重視均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。土地是重要的生產(chǎn)要素之一，土地價(jià)格平衡將有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、人民幸福生活。目前，在土地出讓過程中地方政府已經(jīng)難以通過壓低工業(yè)用地價(jià)格促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展［4］，更不能違背“住有所居”的初心而一味抬高住宅用地價(jià)格，因此規(guī)范地方政府土地出讓行為、逐步縮小土地出讓價(jià)格差異是實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)。

地方主政官員作為地方政治權(quán)力的代表，可根據(jù)法律規(guī)定在轄區(qū)內(nèi)制定和執(zhí)行相關(guān)政策，從而對地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響。中國地方官員作為地方政府主要政策的決策者和執(zhí)行者，在施政過程中實(shí)際享有廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限和自由裁量空間，同時(shí)地方官員個(gè)人對政策的理解程度、執(zhí)行力度以及政府收支決策的認(rèn)知都不相同。此外，在“晉升錦標(biāo)賽”的機(jī)制下，官員在任時(shí)具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)建立政企關(guān)系網(wǎng)，通過政企合謀快速達(dá)到績效目標(biāo)并實(shí)現(xiàn)晉升。因此，隨著地方官員在任時(shí)長的增加，當(dāng)?shù)卣蠛现\氛圍會(huì)更加濃厚［5］。既有文獻(xiàn)證實(shí)了地方官員變更對企業(yè)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)的影響［6］，劉海洋等［7］的研究中提供了地方官員變更影響政企關(guān)系的間接證據(jù)。在土地出讓中也時(shí)?？吹秸賳T的身影［8］，政府官員聯(lián)合地方企業(yè)“以地引資”和“以地生財(cái)”進(jìn)而互相謀利，加劇了不同用途的土地出讓價(jià)格差異。然而，這種政企關(guān)系會(huì)隨著地方主政官員變更出現(xiàn)破裂和不穩(wěn)定。具體來說，官員變更對前任官員所建立的政企關(guān)系網(wǎng)形成震懾效應(yīng)，使短時(shí)間內(nèi)土地出讓很難受到嚴(yán)重的行政干預(yù)，有利于減少官員在土地出讓過程中的過度干預(yù)行為。當(dāng)官員頻繁變更時(shí)，地方政治權(quán)力隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移，傳遞出政策執(zhí)行延續(xù)性或政策執(zhí)行力度將要變化的風(fēng)險(xiǎn)信號，導(dǎo)致政策不確定性增加，進(jìn)而對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生直接且重要的沖擊［9］。

基于以上研究背景，本文試圖回答以下問題：地方政府官員變更頻率增高引致的政策不確定性是否會(huì)影響土地出讓價(jià)格“剪刀差”？這種影響是否存在政治周期？這種政策不確定性對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響是否與政企合謀有關(guān)？因此，本文進(jìn)行了如下工作：首先，在理論模型中考慮了土地要素，即政府出讓土地，代表性家庭和廠商消費(fèi)土地，進(jìn)而從理論層面分析官員變更頻率與土地出讓價(jià)格“剪刀差”的基本關(guān)系，并基于相關(guān)文獻(xiàn)闡述了官員變更頻率增高引致的政策不確定性對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響機(jī)制；其次，利用2009—2018年211個(gè)城市面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建雙向固定效應(yīng)模型，實(shí)證檢驗(yàn)官員變更頻率增高引致的政策不確定性對住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響；最后，從政治周期與政企合謀角度深入研究了政策不確定性影響土地出讓價(jià)格“剪刀差”的機(jī)制和原因。

本文主要的邊際貢獻(xiàn)在于：（1）從官員變更頻率這一新視角考察政策不確定性對住宅—工業(yè)用地價(jià)格“剪刀差”的影響；（2）在理論模型的演算中建立了官員變更頻率與土地出讓價(jià)格“剪刀差”的聯(lián)系，在理論層面深化了二者關(guān)系；（3）基于政治周期和政企合謀討論官員變更頻率影響土地出讓價(jià)格“剪刀差”的機(jī)制。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）政策不確定性與官員變更

政策不確定性指的是政策是否出臺、政策出臺時(shí)間、政策執(zhí)行方式和政策執(zhí)行力度所帶來的不確定性［10］。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，在國家整體政局穩(wěn)定的框架下，施政主體在時(shí)間或空間上的變動(dòng)，如選舉年度、官員調(diào)動(dòng)等，會(huì)帶來政局不穩(wěn)定［11］，這也是政策不確定性最顯性的社會(huì)表現(xiàn)。而地方官員對管轄范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)有主要責(zé)任，因此官員變更導(dǎo)致前后屆政府施行政策的不連續(xù)與不穩(wěn)定，預(yù)示著政策的不確定性，從而影響地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)的運(yùn)行情況［9］。

那么，官員變更為什么會(huì)帶來政策不確定性呢？官員作為理性人，不僅具有政治績效和晉升壓力，也存在個(gè)人逐利行為，因此有動(dòng)機(jī)在管轄范圍內(nèi)進(jìn)行不同程度的行政干預(yù)或策略謀劃。每個(gè)國家或地區(qū)都存在政商結(jié)合的情況，中國也不例外。地方政府官員既存在建立政企關(guān)系謀取私利的動(dòng)機(jī)［12］，也有借助企業(yè)力量改善社會(huì)福利的目的［5］。對于需要通過競選獲得晉升的國家或地區(qū)來說，政企合謀能夠幫助官員獲得資金與社會(huì)資源進(jìn)而提高競選成功率［13］。在中國，“晉升錦標(biāo)賽”要求官員在有限任期內(nèi)獲得顯著的政治成就，而政企合謀也能夠幫助官員交上一份高分成績單。但是，一旦官員發(fā)生變更，政企關(guān)系不得不中斷，地方經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)生變化［5］。劉海洋等［7］從政策不連續(xù)性、官員貪腐行為以及政企關(guān)系識別了官員變更對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生存風(fēng)險(xiǎn)的影響，Chen等［14］研究了以地方政府官員變更為代表的政治不確定性對企業(yè)進(jìn)入的影響，發(fā)現(xiàn)官員變更顯著減少了企業(yè)進(jìn)入，特別是非國有企業(yè)和高科技企業(yè)。陳德球等［15］也發(fā)現(xiàn)官員變更引發(fā)的政策不確定性會(huì)降低企業(yè)資本配置效率，其原因是官員變更使企業(yè)無法識別好的投資機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致投資規(guī)模減小。

上述文獻(xiàn)皆考慮到官員變更前后對企業(yè)或整體經(jīng)濟(jì)的影響，但鮮少研究提到官員變更頻率高與低的問題，官員變更頻率是官員變更的量化指標(biāo)，能夠檢驗(yàn)出官員變更對經(jīng)濟(jì)變量的影響程度。Song等［16］利用中國城市官員更替的頻率和可預(yù)測性來分析其對地區(qū)空氣質(zhì)量的影響，當(dāng)變更頻繁且可預(yù)測時(shí)，地方官員將更有動(dòng)力實(shí)施積極經(jīng)濟(jì)政策，盡管是以損害空氣質(zhì)量作為代價(jià)。梁平漢等［17］發(fā)現(xiàn)官員更替頻繁降低了政企合謀的可能性，使得地方法制環(huán)境和自然環(huán)境更好。基于以上分析，本文選取官員變更頻率作為政策不確定性的代理變量。

（二）土地出讓價(jià)格“剪刀差”

盡管競租理論中提到每一塊土地的價(jià)值是由企業(yè)或居民市場競爭的結(jié)果，但存在政府干預(yù)的情況下，地價(jià)就不再完全由市場決定。中國土地市場化并未實(shí)現(xiàn)土地要素需求端和供給端平衡，現(xiàn)今工業(yè)用地、商服用地或住宅用地，不論是出讓面積還是出讓價(jià)格之間都存在較大差異。李力行等［4］研究發(fā)現(xiàn)，地方政府長期采取低地價(jià)和協(xié)議出讓為主的粗放型土地出讓方式，不僅使土地資源出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)配，也帶來生產(chǎn)效率損失。謝呈陽等［18］也認(rèn)為政府大規(guī)模出讓工業(yè)用地、不飽和供給商住用地的方式對城市創(chuàng)新的影響顯著為負(fù)，因此政府土地出讓行為對社會(huì)經(jīng)濟(jì)也可能產(chǎn)生負(fù)面影響。

目前，中國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地公有制結(jié)構(gòu)，城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。在這種所有制結(jié)構(gòu)下，企業(yè)需付出一定的成本獲取土地使用權(quán)，土地出讓價(jià)格則是最主要的成本。自從1994年分稅制改革后，地方政府為獲取更多收入，將土地出讓與抵押收入均收入囊中，使政府對土地的依賴性大大提高，進(jìn)而政府官員的行政干預(yù)行為對中國土地市場運(yùn)行也將產(chǎn)生重大影響，如政府出臺減少土地供應(yīng)量的政策會(huì)直接導(dǎo)致地價(jià)劇烈上漲。在中國土地財(cái)政體制下，地方政府官員對土地出讓市場的干預(yù)從未停止。地方政府官員通過干預(yù)土地要素的出讓數(shù)量、出讓方式、出讓價(jià)格等實(shí)現(xiàn)自己的政治目的，但過多的干預(yù)并不利于土地資源的有效配置。此外，地方官員存在聯(lián)合企業(yè)合謀的動(dòng)機(jī)，不斷增加協(xié)議出讓的比例，擠出“招拍掛”出讓的土地，這是因?yàn)閰f(xié)議出讓方式更有利于政府操作，同時(shí)協(xié)議出讓的土地價(jià)格又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“招拍掛”出讓價(jià)格。學(xué)者們提出“以地引資”的觀點(diǎn)也驗(yàn)證了地方政府為吸引投資并發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)以低價(jià)出讓工業(yè)土地，同時(shí)高價(jià)出讓住宅或商服用地進(jìn)而獲得城市建設(shè)資金和經(jīng)濟(jì)增長的事實(shí)［19］。綜上所述，政府官員對土地出讓的過多干預(yù)已經(jīng)不利于土地市場健康運(yùn)行，現(xiàn)今住宅—工業(yè)用地價(jià)格“剪刀差”已成為常態(tài)，甚至出現(xiàn)價(jià)格差異越來越大的趨勢。本文基于理論分析和實(shí)證研究，試圖揭示官員變更頻繁引致的政策不確定性影響土地出讓價(jià)格“剪刀差”的機(jī)制。

二、理論模型與影響機(jī)制分析

（一）理論模型

本文在基本的實(shí)際經(jīng)濟(jì)周期（RBC）模型中引入房地產(chǎn)部門，為了能更好地刻畫政策不確定性，引入了政府部門

考慮到本文的研究主體是政府部門的土地出讓行為，為了簡化模型，本文不討論金融貨幣市場的摩擦對模型的影響。。在本文的模型設(shè)定中，政府是土地的唯一供給方，房地產(chǎn)部門與生產(chǎn)部門都利用土地進(jìn)行生產(chǎn)，另外政府決策不僅要考慮當(dāng)期收益，還要考慮未來預(yù)期收益，而政府官員變更引起的政策不確定性會(huì)導(dǎo)致政府跨期決策短視化，這種短視會(huì)影響政府短期土地出讓行為，進(jìn)而影響土地市場價(jià)格的波動(dòng)。

1.代表性家庭

參照宏觀模型基本研究范式，本文設(shè)定代表性家庭為無限期生存，家庭每期可以選擇消費(fèi)Ct、住房ht以及勞動(dòng)時(shí)間Nt，來獲得效用最大化：

E0∑∞t=0βt（lnCt+jlnht-θlnNt）（1）

其中，E0代表初始階段的期望，β、j、θ分別代表貼現(xiàn)因子、房地產(chǎn)需求與勞動(dòng)供給的效用權(quán)重。代表性家庭給生產(chǎn)部門和房地產(chǎn)部門提供勞動(dòng)時(shí)間為nct、nht，Nt為nct和nht的復(fù)合形式［20］：Nt=ξc-1/τnct（1+τ）/τ+ξh-1/τnht（1+τ）/ττ/（1+τ）。

代表性家庭提供的勞動(dòng)時(shí)間在效用函數(shù)中存在差異，τ為各部門勞動(dòng)供給之間的替代彈性，ξc和ξh分別為穩(wěn)態(tài)時(shí)代表性家庭在生產(chǎn)部門和房地產(chǎn)部門的勞動(dòng)供給與總勞動(dòng)供給之間的比重。家庭每期在生產(chǎn)部門、房地產(chǎn)部門提供勞動(dòng)所獲得工資可以用于消費(fèi)以及增加新的住房需求。因此家庭的預(yù)算約束為

Ct+qhtht-1-δht-1=wctnct+whtnht（2）

其中，δ為住房存量的折舊率，qht為房價(jià)。在家庭的預(yù)算約束下，最大化效用函數(shù)，得出下列最優(yōu)化條件：

1/Ct=λt（3）

θ/NtNt-1/τξc-1/τnct1/τ=λtwct（4）

θ/NtNt-1/τξh-1/τnht1/τ=λtwht（5）

j/ht+βEtλt+11-δqht+1=λtqht（6）

2.生產(chǎn)部門

生產(chǎn)部門由完全競爭廠商組成，生產(chǎn)同質(zhì)的商品，生產(chǎn)部門的廠商向家庭雇傭勞動(dòng)、向政府購買工業(yè)土地Lct進(jìn)行生產(chǎn)。假設(shè)廠商的生產(chǎn)函數(shù)為

Yct=Actnct1-αcLct-1αc（7）

其中，Act是生產(chǎn)部門的技術(shù)進(jìn)步率，αc是土地要素產(chǎn)出的彈性系數(shù)。本文在生產(chǎn)函數(shù)的設(shè)定中沒有加入物質(zhì)資本變量，主要是因?yàn)楸疚难芯磕康氖强疾煺卟淮_定性下政府土地財(cái)政行為所引起的土地出讓策略的變化，雖然物質(zhì)資本在整個(gè)市場運(yùn)行的過程中非常重要，但是對于研究主題不存在顯著性影響，因此未將物質(zhì)資本變量加入模型中討論。生產(chǎn)部門的成本來自付給勞動(dòng)力的工資總額以及購買土地的成本，因此企業(yè)利潤函數(shù)滿足

Πct=Actnct1-αcLct-1αc-wctnct-PctLct

其中，Pct代表工業(yè)用地出讓價(jià)格，廠商利潤最大化，可以得到

wct=1-αcYct/nct（8）

3.房地產(chǎn)部門

房地產(chǎn)部門同生產(chǎn)部門一樣，向家庭雇傭勞動(dòng)、向政府購買住宅土地Lht進(jìn)行生產(chǎn)。假設(shè)房地產(chǎn)廠商的生產(chǎn)函數(shù)為

Yht=Ahtnht1-αhLht-1αh（9）

其中，Aht是技術(shù)進(jìn)步率，αh是房地產(chǎn)部門土地要素產(chǎn)出的彈性系數(shù)。其成本來自付給家庭部門勞動(dòng)力的工資總額以及購買土地的成本，因此企業(yè)利潤函數(shù)滿足

πht=qhtYht-whtnht-PhtLht

其中，Pht代表住宅用地出讓價(jià)格，廠商利潤最大化，可以得到

wht=1-αhqhtYht/nht（10）

4.政府部門

地方政府有兩種收入來源：一是政府通過在土地市場上出讓土地來獲得收入，二是地方政府擁有的初始財(cái)政收入（revt）。政府支出主要是政府自身的消費(fèi)支出，因此政府的預(yù)算約束為

PhtLht+PctLct+revt=Gt（11）

其中，政府每期的土地出讓面積設(shè)定為常數(shù)，為了簡化將土地出讓總量標(biāo)準(zhǔn)化為1，即Lht+Lct=1。由于政府存在換屆問題，政府官員變更會(huì)帶來政策不確定性，從而導(dǎo)致政府跨期決策短視化，因此政府的決策可設(shè)定為

Vt=?maxGt，Lct?ut+βEtσt+1Vt+1（12）

其中，借鑒石光等［21］的做法，設(shè)定σt+1為t+1期政府官員留任的概率。σt外生給定，σt∈［0，1］，那么1-σt為換屆概率，即政府官員的變更頻率。地方政府是部分自利的，其效用由兩部分構(gòu)成：一是晉升帶來的效用，“晉升錦標(biāo)賽”表明官員晉升激勵(lì)主要來自經(jīng)濟(jì)增長，地方政府官員為了達(dá)到晉升激勵(lì)，必然追求盡可能大的地區(qū)產(chǎn)出，因此將地區(qū)產(chǎn)出作為效用的一部分［19］；二是地方政府的消費(fèi)也會(huì)帶來效用，因此地方政府的效用形式為ut=γlnYct+φlnGt。其中，為了與家庭效用函數(shù)的形式保持一致，采用對數(shù)加總形式設(shè)定政府效用函數(shù)，γ、φ代表產(chǎn)出、政府消費(fèi)的效用權(quán)重。根據(jù)式（12）得出最優(yōu)的跨期決策滿足

Pht/Pct=Etσt+1βγαcGt/φPctLct+1（13）

5.市場出清與均衡求解

市場均衡時(shí)，各個(gè)市場均滿足出清條件。其中，生產(chǎn)部門生產(chǎn)的商品用于居民消費(fèi)和政府消費(fèi)型支出，房地產(chǎn)部門生產(chǎn)的住宅為現(xiàn)存住房存量。市場出清條件為

Yct=Ct+Gt

Yht=ht-1-δht-1

Lht+Lct=1（14）

可以得出住宅用地出讓價(jià)格與工業(yè)用地出讓價(jià)格之比滿足

Ph/Pc=σβγαc/φ×G/（PcLc）+1（15）

G/PcLc=（1/αc）（1-jδξc1-αh/{［1-β（1-δ）］ξh（1-αc）}）（16）

其中，式（16）由固定的參數(shù)構(gòu)成，其值始終大于0，因此由式（15）可以看出住宅用地出讓價(jià)格與工業(yè)用地出讓價(jià)格之比大于1，且官員變更的概率越大（σ越?。≌c工業(yè)用地出讓價(jià)格之比越小，即本文研究的對象——住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”縮小。

土地出讓收入和相關(guān)稅費(fèi)是政府部門收入的組成部分，因此地方政府官員有動(dòng)機(jī)和能力通過影響土地出讓來改善財(cái)政收入并推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展［2］。在“晉升錦標(biāo)賽”的壓力下，地方政府官員需在任期內(nèi)不斷提高政績并實(shí)現(xiàn)晉升，而“高住宅用地價(jià)格與低工業(yè)用地價(jià)格”的政策搭配可從住宅市場、人口流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多個(gè)方面幫助地方政府官員實(shí)現(xiàn)政績目標(biāo)［1］。地方政府官員任期越長，越易引起地方政府官員盲目利用土地出讓獲取短期利益，最終導(dǎo)致中國土地市場中不同用途的地價(jià)產(chǎn)生巨大差異。然而，當(dāng)?shù)胤秸賳T頻繁變更時(shí)，不同官員具有不同的政績傾向和執(zhí)政能力，盡管這帶來了政策不確定性，但也為地方經(jīng)濟(jì)帶來新的發(fā)展思路和潛在約束，促使地方政府官員關(guān)注地區(qū)真正的發(fā)展需求，因地制宜、因城施策，進(jìn)而減少地方政府官員對土地市場的盲目干預(yù)，有利于縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”。

結(jié)合理論模型和理論分析，本文提出以下理論假說：

H1：官員變更頻率增高引致的政策不確定性，有利于直接縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”。

（二）影響機(jī)制分析

土地是城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過程中不可或缺的資源要素，而地方政府掌握著土地使用權(quán)，因此地方政府主政官員對土地市場存在一定程度的行政干預(yù)。從地方政府官員角度來看，地方政府官員傾向于采取“高住宅用地價(jià)格與低工業(yè)用地價(jià)格”的政策搭配實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政收入和促進(jìn)工業(yè)發(fā)展兩大目標(biāo)［1］。從微觀企業(yè)角度來看，土地要素是工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本中較為重要的一部分，當(dāng)?shù)胤秸賳T能夠以較低的價(jià)格向工業(yè)企業(yè)出讓工業(yè)用地時(shí)，有利于吸引大量工業(yè)企業(yè)進(jìn)入與集聚。因此，不論是地方政府官員出于土地財(cái)政或土地引資目標(biāo)，還是企業(yè)出于降低成本等目標(biāo)，土地出讓過程中易產(chǎn)生濃厚的政企合謀效應(yīng)。但政企合謀關(guān)系需要地方政府官員和企業(yè)高管之間多年經(jīng)營才能穩(wěn)固，因此地方政府官員任期越長、換屆率越低，越有利于地方政府官員搭建政企合謀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而聯(lián)合企業(yè)共同影響土地市場發(fā)展［19］。而地方政府官員變更或變更頻率增加，不僅引致政策不確定性，也不利于地方政府官員搭建和維護(hù)政企合謀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而削弱政企合謀效應(yīng)［5］。

地方政府官員和企業(yè)之間可通過多種途徑在土地市場達(dá)到“雙贏”目標(biāo)［19］（包括但不限于以下途徑）：第一，為合謀企業(yè)尋求更便宜的土地而低價(jià)征用土地；第二，合謀企業(yè)以低價(jià)圈占遠(yuǎn)超需求的大量土地；第三，地方政府官員提前將土地出讓信息透露給合謀企業(yè)。這些途徑將不斷降低工業(yè)用地價(jià)格。同時(shí)，地方政府官員又通過提高住宅用地價(jià)格和刺激住房需求來激勵(lì)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展，也有動(dòng)機(jī)和房地產(chǎn)企業(yè)合謀操縱房地價(jià)格，使地方政府官員獲得顯性的財(cái)政收入和隱性的個(gè)人回報(bào)，而房地產(chǎn)企業(yè)獲得高利潤。綜上所述，政企合謀效應(yīng)越強(qiáng)，越不利于土地市場化發(fā)展。隨著地方政府官員變更頻率增高，地方政府官員與企業(yè)間的關(guān)系網(wǎng)將不再穩(wěn)固［9］，政企合謀效應(yīng)不斷削弱，進(jìn)而有利于縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，促進(jìn)土地市場平穩(wěn)健康運(yùn)行。

由此，本文提出以下理論假說：

H2：官員變更頻率越高越能夠削弱政企合謀效應(yīng)，進(jìn)而縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)定

本部分研究重點(diǎn)是通過實(shí)證檢驗(yàn)官員變更頻率增高引致的政策不確定性對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響，根據(jù)研究假說，本文設(shè)定的基本計(jì)量模型如下：

jdcit=α0+α1bgit+λj∑nj=1Zjit+μi+νt+εit?（17）

其中，i表示城市，t表示年份。jdcit為土地出讓價(jià)格“剪刀差”，是本文的被解釋變量；bgit為官員變更頻率，為政策不確定性的代理變量，是本文的主要解釋變量；Zj為控制變量的集合；μi為不隨時(shí)間變化的地區(qū)固定效應(yīng)；νt為時(shí)間固定效應(yīng)；εit為模型殘差項(xiàng)。

（二）變量定義

1.被解釋變量

土地出讓價(jià)格“剪刀差”（jdc）。結(jié)合理論模型中的設(shè)定，本文采用平均住宅用地出讓價(jià)格和平均工業(yè)用地出讓價(jià)格之比（即住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”）作為被解釋變量。通過中國土地市場網(wǎng)中每宗出讓土地的地址匹配至所在城市，再根據(jù)成交類型進(jìn)行分類，將不同類型出讓土地的成交價(jià)格與成交面積在城市層面先加總再平均，最終得到地級市層面住宅用地和工業(yè)用地的平均出讓價(jià)格。

2.解釋變量

政策不確定性（即官員變更頻率）（bg）。本文采用地級市的縣（區(qū)）委書記變動(dòng)比例衡量城市內(nèi)部官員變更頻率，以此代表政策不確定性。已有文獻(xiàn)采用官員是否變更的虛擬變量作為政策不確定性的指標(biāo)，但是這種衡量方式只能定性地表述政策不確定性，無法定量地衡量政策不確定性的影響程度，并且縣（區(qū)）委書記是土地出讓中的決定因素，因此借鑒楊海生等［22］的做法和貼合理論模型，本文將縣（區(qū)）委書記的變更比例作為地級市層面政策不確定性的代理變量。

3.控制變量

根據(jù)已有研究，土地出讓價(jià)格可能受地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況、市場發(fā)育程度等因素影響［23］。因此，本文的控制變量包括：工業(yè)發(fā)展水平（gy），利用工業(yè)增加值的對數(shù)衡量地方工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r；商品房投資水平（ft），利用商品房投資額與地區(qū)年末總?cè)丝谥群饬?，商品住宅投資是影響住宅用地出讓價(jià)格的重要因素；收入水平（sr），利用在崗職工平均工資的對數(shù)衡量，收入水平與房價(jià)變動(dòng)相關(guān)；地區(qū)財(cái)政支出水平（cz），即地區(qū)財(cái)政支出與生產(chǎn)總值之比，本文的理論模型設(shè)計(jì)中表明住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”與財(cái)政支出水平相關(guān)，地區(qū)的財(cái)政支出水平越高、財(cái)政壓力越大，政府越希望影響土地市場增加財(cái)政收入；經(jīng)濟(jì)環(huán)境（gdp），利用人均生產(chǎn)總值衡量。地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境越好，投資需求越旺盛，企業(yè)集聚效應(yīng)更強(qiáng)，可能會(huì)增加土地出讓規(guī)模；“招拍掛”土地?cái)?shù)量（zpg），利用城市以“招拍掛”形式出讓的土地宗數(shù)的對數(shù)衡量，相比于“招拍掛”方式，協(xié)議出讓方式留給地方政府更多的操控地價(jià)的空間；土地生產(chǎn)率（scl），利用第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)地區(qū)生產(chǎn)總值之和與建成區(qū)面積之比衡量，土地生產(chǎn)率越高，土地出讓價(jià)格也就越高；市委書記變更（rep），該變量為0—1虛擬變量，其中該年該市委書記發(fā)生變更則為1，反之為0，進(jìn)而控制市委書記對縣（區(qū)）委書記變更的影響。

（三）數(shù)據(jù)來源與變量描述

為檢驗(yàn)本文提出的假說H1，選取2009—2018年全國211個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。本文從中國土地市場網(wǎng)收集整理了2009—2018年土地出讓數(shù)據(jù)?參見中國土地市場網(wǎng)：https：//www.landchina.com/#/。，每條觀測值包括地塊所在地、土地面積、土地來源、土地用途、供地方式、行業(yè)分類、土地級別、成交價(jià)格及合同簽訂日期等特征數(shù)據(jù)。使用爬蟲技術(shù)獲取和整理土地交易數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分城市數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，經(jīng)過校對發(fā)現(xiàn)部分城市土地交易數(shù)據(jù)異常，因此本文對土地交易數(shù)據(jù)進(jìn)行了縮尾處理，另外對于后來設(shè)立或者合并的城市數(shù)據(jù)，從樣本中刪除，剔除異常值后，共獲得137萬個(gè)土地交易觀測值。市委書記、縣（區(qū)）委書記的特征數(shù)據(jù)從政府網(wǎng)站、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等各種渠道手工收集。之所以考慮以市委書記、縣（區(qū)）委書記作為研究樣本，是因?yàn)橹袊恢眻?jiān)持“黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”原則，以及現(xiàn)實(shí)政府工作中“書記”的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)作用，市委書記、縣（區(qū)）委書記是一個(gè)城市、一個(gè)地區(qū)最重要的微觀能動(dòng)主體，在政府決策中起決定性作用，其個(gè)人的利益訴求和政策偏好會(huì)直接影響政府跨期決策。控制變量等其他數(shù)據(jù)均來自2010—2019年各個(gè)城市統(tǒng)計(jì)年鑒以及2009—2018年各個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

本文選取的樣本城市2009—2018年工業(yè)和住宅用地平均出讓價(jià)格如圖1所示，住宅地價(jià)處于快速增長趨勢，從2009年的1?143元漲至2018年的3?272元，增長了近兩倍，但工業(yè)地價(jià)長期較低。圖1顯示工業(yè)地價(jià)與住宅地價(jià)的差距越來越大，形成了顯著的“剪刀差”，這也為本文研究內(nèi)容提供了一定的事實(shí)依據(jù)。

本文選取的211個(gè)城市在2009—2018年共發(fā)生了2?087次縣（區(qū)）委書記變更，平均每年有10%左右的縣（區(qū)）委書記發(fā)生變動(dòng)。而全國在2009—2018年共發(fā)生了641次市委書記變動(dòng)，平均每年有27.7%的市委書記發(fā)生變動(dòng)。圖2展示了2009—2018年間縣（區(qū)）委書記變動(dòng)的頻率以及市委書記變動(dòng)頻率、平均任期。市委書記的平均在任時(shí)間為3年，其中2010和2011年的平均在任時(shí)間最長。圖中顯示縣（區(qū)）委書記、市委書記的變更頻率總體趨勢基本一致，但縣（區(qū)）委書記的變更頻率較低。從縣委書記變更頻率來看，2012和2017年是官員變更頻率最高的年份，而這兩年均為中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)（簡稱“黨代會(huì)”）召開的年份。這說明黨代會(huì)召開也是官員變更的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，因此后文進(jìn)一步檢驗(yàn)了黨代會(huì)對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響。

主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1。其中，住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”的最小值為1.866，最大值為27.430，平均值為8.244，說明中國城市工業(yè)用地出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于住宅用地出讓價(jià)格，且差距較大，比較符合中國現(xiàn)狀以及本文的模型設(shè)定。官員變更頻率的均值為0.127，與上文統(tǒng)計(jì)的每年縣（區(qū)）委書記的平均變更頻率較為一致。

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

官員變更頻率引起的政策不確定性與土地出讓價(jià)格“剪刀差”之間的實(shí)證結(jié)果見表2。從第（1）（2）列的結(jié)果來看，無論是否加入控制變量，雙向固定效應(yīng)下官員變更頻率（bg）的系數(shù)均顯著為負(fù)，說明官員變更頻率每提升1個(gè)單位，住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格之比降低0.788個(gè)單位

加入控制變量后為非平衡面板數(shù)據(jù)。。并且中國工業(yè)用地出讓價(jià)格始終小于住宅用地出讓價(jià)格，因此實(shí)證結(jié)果說明地方官員變更頻率增高引起的政策不確定性將明顯縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，本文的假說H1成立。在以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的政績考核體系下，地方官員在任期間為了實(shí)現(xiàn)晉升，往往會(huì)尋求“以地引資”來加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度，同時(shí)為了財(cái)政收

支平衡提高住宅價(jià)格實(shí)現(xiàn)“以地生財(cái)”，這其中都離不開企業(yè)的參與，因此官員留任概率越高、變更頻率越低的情況下，政企合謀效應(yīng)強(qiáng)烈［19］。但是，變更頻繁并不利于長期穩(wěn)定政企關(guān)系的建立與維護(hù)［7］，新上任官員需要在新一輪的政治周期中再次建立新的政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，短期內(nèi)將減少政府對土地市場的干預(yù)，進(jìn)而縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”?？刂谱兞糠矫?，工業(yè)水平、收入水平、財(cái)政支出水平、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、土地生產(chǎn)率都會(huì)擴(kuò)大住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，而商品房投資水平、“招拍掛”土地?cái)?shù)量、市委書記變更會(huì)縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”。

為了更進(jìn)一步驗(yàn)證官員變更頻率對住宅和工業(yè)用地價(jià)格的影響，本文分別考察了官員變更頻率對住宅用地價(jià)格（zp）、工業(yè)用地價(jià)格（ip）的影響?由于住宅、工業(yè)用地價(jià)格方差較大，為了更好地進(jìn)行回歸分析，本文在此處對住宅、工業(yè)用地價(jià)格分別取對數(shù)再進(jìn)行回歸。。由于兩種土地市場存在著不可分割的聯(lián)系，在回歸中分別加入另一種用地價(jià)格作為控制變量，回歸結(jié)果報(bào)告在第（3）（4）列。從結(jié)果來看，官員變更頻率越高，越能顯著降低住宅地價(jià)、提高工業(yè)地價(jià)，有利于縮小土地出讓價(jià)格“剪刀差”。

（二）異質(zhì)性分析

1.城市規(guī)模異質(zhì)性分析

中國國土廣闊，城市發(fā)展水平相差較大，土地出讓也呈現(xiàn)了截然不同的情況，如大型城市的房地產(chǎn)市場需求較大，而中小城市的工業(yè)發(fā)展?jié)摿^大。因此，不同城市規(guī)模、官員變更頻率對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響也不同。本文將樣本城市分為超大城市、大城市和中小城市三類進(jìn)行異質(zhì)性回歸

根據(jù)國務(wù)院于2014年10月29日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中明確提出的城市劃分標(biāo)準(zhǔn)，即新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑將城市劃分為五類：超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市。由于超大城市只有上海、重慶、北京、深圳、廣州、天津和成都，樣本較少，考慮到更好地?cái)M合，本文將特大城市和超大城市樣本合并，也將中小城市合并處理。，回歸結(jié)果見表3。

從城市規(guī)模異質(zhì)性結(jié)果來看，只有中小城市官員變更頻率通過了5%的顯著性水平檢驗(yàn)且系數(shù)為負(fù)，和基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致，而超大城市和大城市均沒有通過顯著性檢驗(yàn)。這說明官員變更頻繁引致的政策不確定性在不同城市規(guī)模之間存在顯著異質(zhì)性，這種政策不確定性對中小城市土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響最為顯著。這是因?yàn)橹袊行〕鞘斜M管發(fā)展起點(diǎn)較低，但發(fā)展?jié)摿Ω?，隨著國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展系列政策的出臺，中小城市地方政府官員更有動(dòng)力在土地出讓方面尋求晉升機(jī)遇，也更有實(shí)施政企合謀的動(dòng)機(jī)，一旦提高中小城市官員的變更頻率，就會(huì)引起更大的政策不確定性進(jìn)而顯著影響中小城市的土地出讓價(jià)格“剪刀差”。而大型以上的城市，土地市場發(fā)育程度較高，操作空間較小，使得政策不確定性對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響存在但不顯著。

2.區(qū)域異質(zhì)性分析

中國不同區(qū)域均有不同的資源稟賦特征，東部地區(qū)或南方地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平往往較高，因此本文將樣本劃分為東部、中部、西部地區(qū)來觀察不同區(qū)域的政策不確定性影響土地出讓價(jià)格“剪刀差”的異同，此外本文同時(shí)考慮了現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮少關(guān)注的南北方差異?按照秦嶺—淮河的標(biāo)準(zhǔn)將樣本劃分成南方地區(qū)和北方地區(qū)。，區(qū)域異質(zhì)性的檢驗(yàn)結(jié)果如表4。

從第（1）～（3）列結(jié)果可知，只有東部、中部地區(qū)官員變更頻率能夠顯著降低住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，而西部地區(qū)官員變更頻率的系數(shù)無法通過顯著性檢驗(yàn)。而從第（4）（5）列結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，南方地區(qū)官員變更頻率也通過了5%的顯著性水平檢驗(yàn)，北方地區(qū)同樣沒有明顯的證據(jù)表明官員變更頻率能夠顯著影響土地出讓價(jià)格“剪刀差”。這說明整體經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)越開放的地區(qū)，官員變更頻率增高引起的政策不確定性有利于縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)政策不確定性對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響并不穩(wěn)定。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文還進(jìn)行了如下穩(wěn)健性檢驗(yàn)：第一，宏觀環(huán)境也有可能影響城市地價(jià)差異，為此，本文通過控制省份固定效應(yīng)以緩解宏觀系統(tǒng)性環(huán)境的變化，結(jié)果見表5第（1）列。第二，前文中的回歸均采用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤，本部分則進(jìn)行聚類標(biāo)準(zhǔn)誤進(jìn)一步處理異方差的問題，回歸結(jié)果見表5第（2）列。第三，考慮到直轄市行政級別的特殊性，其與其他地級市經(jīng)濟(jì)政治的條件均有所不同，剔除直轄市樣本后進(jìn)行回歸分析，結(jié)果見表5第（3）列。第四，目前商住兩用的土地已經(jīng)越來越受到消費(fèi)者的歡迎，考慮到部分商服用地也會(huì)被人們用來居住，因此將住宅和商服用途的土地出讓數(shù)據(jù)合并成新的平均住宅地價(jià)，再與工業(yè)平均地價(jià)構(gòu)建新的被解釋變量進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果見表5第（4）列。系列檢驗(yàn)結(jié)果顯示本文結(jié)論依然成立。

3.時(shí)間和地區(qū)固定效應(yīng)已控制，控制變量估計(jì)結(jié)果留存?zhèn)渌鳌?/p>

（四）進(jìn)一步分析：政治周期影響

考慮到黨代會(huì)每五年召開一次，黨代會(huì)召開年份也是官員變更的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，參考徐業(yè)坤等［6］的做法，將五年一次的黨代會(huì)作為政治周期，引入4個(gè)虛擬變量刻畫黨代會(huì)的影響。如果黨代會(huì)在當(dāng)年召開，cpc取1，否則取0；黨代會(huì)召開前兩年，b2取1，否則取?0；黨代會(huì)召開前一年，b1取1，否則取?0；黨代會(huì)召開后一年，a1取1，否則取?0。本文的樣本期間是2009—2018年，期間共召開過兩次黨代會(huì)，因此將2012、2017年召開的黨代會(huì)分別作為第一、二個(gè)政治周期的起始時(shí)間。由于政治周期具有強(qiáng)烈的時(shí)間趨勢，本文在此沒有控制時(shí)間變量。

表6第（1）（2）列分別利用隨機(jī)效應(yīng)和固定效應(yīng)檢驗(yàn)了黨代會(huì)的政治周期對土地出讓價(jià)格“剪刀差”的影響?？梢钥闯?，住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”隨黨代會(huì)的召開呈現(xiàn)政治周期性，黨代會(huì)召開前兩年、前一年以及召開當(dāng)年，住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”縮小，而在黨代會(huì)召開后一年，住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”明顯增大，此時(shí)官員的變動(dòng)已經(jīng)確定，新任官員存在顯著的績效沖動(dòng)，更希望與企業(yè)聯(lián)合，更有傾向使用積極甚至激進(jìn)的土地出讓政策，進(jìn)而有可能加大土地價(jià)格“剪刀差”。從第（3）（4）列的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，官員變更頻率的系數(shù)為負(fù)，表明控制黨代會(huì)召開的周期性后，官員變更頻率仍然會(huì)對土地出讓價(jià)格“剪刀差”產(chǎn)生顯著負(fù)向影響，這表明黨代會(huì)的召開與官員變更頻率有一定的相關(guān)性，但不能完全等同

本文未將黨代會(huì)的周期性加入控制變量作為基準(zhǔn)回歸的原因是基準(zhǔn)回歸中已經(jīng)控制時(shí)間變量，減少了時(shí)間趨勢對結(jié)論的影響，在這部分為了研究黨代會(huì)的時(shí)間周期性并沒有控制時(shí)間，兩者之間并不沖突。。從圖2也可發(fā)現(xiàn)，官員變更時(shí)間點(diǎn)也不是完全集中在黨代會(huì)召開前后年份，每一年都有10%以上的官員發(fā)生變動(dòng)，黨代會(huì)的政治周期只能輔助反映官員變更情況。

（五）影響機(jī)制檢驗(yàn)：政企合謀效應(yīng)

在基本回歸結(jié)果和政治周期檢驗(yàn)中，縣（區(qū)）委書記變更頻率增高引致的政策不確定性有利于縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，理論分析中也表明地方政府官員與工商企業(yè)、土地市場之間關(guān)系緊密。本文進(jìn)一步檢驗(yàn)政企合謀的影響機(jī)制，即探討官員變更頻率增高引致的政策不確定性，是否通過削弱政企合謀效應(yīng)的機(jī)制影響住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”。本文主要利用中介效應(yīng)模型對政企合謀效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。具體的回歸模型如下：

Mit=β0+β1bgit+λj∑nj=1Zjit+μi+νt+εit（18）

jdcit=δ0+δ1bgit+δ2Mit+λj∑nj=1Zjit+μi+νt+εit（19）

其中，Mit代表中介變量（政企合謀效應(yīng)變量）。通常來說，官員任期對其政策手段產(chǎn)生重要影響［7］，官員任期越長，越有可能和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)建立起利益關(guān)系網(wǎng)，從而越容易形成政企合謀［17］。首先，引入城市官員任期（rq）代表政企合謀效應(yīng)，利用一個(gè)城市中所有縣（區(qū)）委書記的平均任期衡量，單個(gè)縣（區(qū)）委書記任期用卸任年份減去上任年份衡量

縣（區(qū)）委書記上任年份計(jì)算到具體月份，如縣（區(qū)）委書記在1—6月就職，其任期按照當(dāng)年計(jì)算，如在7—12月就職，則從第二年開始計(jì)算任期。卸任年份的計(jì)算也如此。。另外，官員的非正常換屆會(huì)加劇政策不穩(wěn)定性［15］，從而影響政企合謀的效果。本文參考張豪等［24］的做法，先將離任縣（區(qū)）委書記任期低于5年的樣本視為非正常換屆，記為0，否則為1，然后將一個(gè)城市中所有縣（區(qū)）委書記是否正常換屆加總至城市層面，再進(jìn)行平均得到城市官員正常換屆率（rq5）作為政企合謀效應(yīng)的另一代理變量。

合謀效應(yīng)的實(shí)證結(jié)果如表7所示。從第（1）（3）列可發(fā)現(xiàn)，官員變更頻率增高引致的政策不確定性顯著削弱了政企合謀效應(yīng)，當(dāng)發(fā)生官員頻繁變更時(shí)，不僅帶來政策不確定性，更有利于打破原有的政企合謀關(guān)系。第（2）（4）列結(jié)果中，政企合謀效應(yīng)的兩個(gè)代理變量（rq、rq5）的系數(shù)均在5%的水平下顯著，主要解釋變量（bg）的系數(shù)不顯著，說明政企合謀效應(yīng)在官員變更頻率影響住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”的過程中存在完全中介效應(yīng)，即政企合謀效應(yīng)是官員變更頻率影響住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”的一個(gè)有效渠道，這也就意味著官員任期越長，官員越有足夠的時(shí)間建立政企關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過發(fā)揮政企合謀效應(yīng)操控土地出讓市場，將加大住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”。反之，官員變更頻繁將削弱政企合謀效應(yīng)，有利于縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，從而驗(yàn)證了本文的理論假說H2。

五、結(jié)論與啟示

中國地方政府官員對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展有著很強(qiáng)的影響力。地方官員出于晉升壓力和對政績的強(qiáng)烈追求，存在低價(jià)出讓工業(yè)土地、高價(jià)出讓住宅土地的行為動(dòng)機(jī)，同時(shí)發(fā)揮政企合謀效應(yīng)不斷“以地引資、以地生財(cái)”，快速實(shí)現(xiàn)政績目標(biāo)。盡管在不同階段的地區(qū)發(fā)展目標(biāo)下，這種干預(yù)行為并不是完全錯(cuò)誤的，但過多的政府干預(yù)并不利于土地市場健康發(fā)展。促進(jìn)中國土地市場健康運(yùn)行需要土地市場內(nèi)外聯(lián)動(dòng)改革。本文從官員變更頻率的視角揭示了中國住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”的主要原因，地方政府官員是土地出讓市場中不可或缺的角色，隨著官員對土地出讓市場的干預(yù)越來越多，土地出讓價(jià)格也會(huì)偏離市場發(fā)展趨勢，進(jìn)而導(dǎo)致土地出讓價(jià)格“剪刀差”不斷擴(kuò)大。而本文的實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府官員變更頻率增高盡管會(huì)帶來政策不確定性，但也有利于約束官員與企業(yè)的行為，削弱政企合謀效應(yīng)，進(jìn)而有利于縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，穩(wěn)定住宅土地價(jià)格、提高工業(yè)土地價(jià)值。本文研究結(jié)論具有以下政策啟示：

（1）完善官員治理制度，規(guī)范地方政企關(guān)系。第一，加強(qiáng)地方政府官員在地區(qū)間的輪換與交流，充分發(fā)揮官員變更的積極效應(yīng)，通過提高官員變更頻率抑制政企合謀效應(yīng)，有效維持地區(qū)土地市場乃至社會(huì)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行。此外，完善官員績效考核體系，在目前多元化的社會(huì)治理目標(biāo)下，地方政府官員不應(yīng)再以GDP論英雄，官員績效考核體系應(yīng)與城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。第二，官員變更頻率增高帶來的政策不確定性是一把“雙刃劍”，需趨利避害。官員變更頻率增高，將有利于合理劃分政府與市場的邊界，地方政府需積極引導(dǎo)各類市場有序競爭，同時(shí)也需加強(qiáng)對地方政府各級官員的約束與管理，規(guī)范地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)之間的關(guān)系，并推動(dòng)地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，進(jìn)而為地方社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

（2）推進(jìn)土地制度市場化改革，激發(fā)土地市場活力。第一，積極建立公平競爭的土地市場環(huán)境，推進(jìn)土地制度市場化改革。地方政府應(yīng)因地制宜、因城施策，合理配置住宅用地和工業(yè)用地的比例，優(yōu)化土地出讓結(jié)構(gòu)，提高土地資源利用效率。在工業(yè)用地方面，政府應(yīng)減少盲目引資，關(guān)注投資項(xiàng)目質(zhì)量，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)公平有序競爭，進(jìn)而完善本地營商環(huán)境。在住宅用地方面，政府應(yīng)加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的監(jiān)督與指導(dǎo)，適當(dāng)出臺房價(jià)調(diào)控政策，同時(shí)積極建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、吸引人口流入，進(jìn)而建設(shè)宜居新城新區(qū)。第二，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變“以土地出讓為中心”的粗放式地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，減少地方官員對土地市場的過度干預(yù)，逐步縮小住宅—工業(yè)用地出讓價(jià)格“剪刀差”，促進(jìn)土地市場協(xié)調(diào)健康發(fā)展。土地資源只能帶來短期利益，地方政府官員需重視土地之上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依據(jù)地區(qū)資源稟賦和區(qū)位條件積極推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)每一塊土地的最大效益，激發(fā)土地市場活力。

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編輯：李再揚(yáng)，高原