構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)：政策重點與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

黃 寧

（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038）

推進(jìn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的對外開放與國際合作是中國科技創(chuàng)新事業(yè)長期堅持的基本原則之一。2021 年習(xí)近平總書記在兩院院士大會的講話中提出構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)。黨的二十大報告進(jìn)一步要求形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)。構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)是以系統(tǒng)觀念謀劃科技創(chuàng)新開放合作的最新表述，也是未來一段時期中國推動科技創(chuàng)新開放合作的關(guān)鍵任務(wù)。

開放創(chuàng)新生態(tài)原本是微觀層面的創(chuàng)新概念，在既有文獻(xiàn)中一般稱為“開放式創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”。在全球創(chuàng)新范式普遍由封閉式創(chuàng)新向開放式創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的背景下[1]，開放式創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)為企業(yè)創(chuàng)新活動網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形成與演化提供了新的分析視角。相關(guān)文獻(xiàn)的研究內(nèi)容主要集中在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的演進(jìn)機制[2]、驅(qū)動因素[3]，以及在開放式創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)下企業(yè)的價值網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建[4]和價值共創(chuàng)運行模式[5]等問題上。另有一些文獻(xiàn)將研究對象拓展到全球區(qū)域與各國家的創(chuàng)新政策方面，如歐洲的區(qū)域開放創(chuàng)新實踐[6]、日本的開放創(chuàng)新政策[7]，其所分析的創(chuàng)新政策內(nèi)涵限定在創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)變的政策響應(yīng)方面，對“開放創(chuàng)新”本身的分析維度仍處在微觀層面。本研究認(rèn)為，黨的二十大報告中提出的開放創(chuàng)新生態(tài)，雖然在理論依據(jù)方面與前述創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)變有一定關(guān)聯(lián)，但其內(nèi)涵已脫離微觀層面，主要關(guān)注宏觀層面的國家創(chuàng)新體系對外政策，核心則是科技創(chuàng)新開放合作問題。從其實際內(nèi)涵的角度來看，近年一些文獻(xiàn)雖然未完整提及開放創(chuàng)新生態(tài)，但從特定視角探討了宏觀開放創(chuàng)新政策問題，如國家開放創(chuàng)新體系的構(gòu)成要素及其作用[8]、開放創(chuàng)新與雙循環(huán)新發(fā)展格局的關(guān)系[9]、開放創(chuàng)新與科技自立自強的關(guān)系[10]。自黨的二十大以來，也有少數(shù)文獻(xiàn)對開放創(chuàng)新生態(tài)進(jìn)行了簡要評論，如以開放創(chuàng)新生態(tài)支撐科技自立自強的政策建議[11]、開放創(chuàng)新生態(tài)對于開放科學(xué)治理的作用[12]。綜上所述，既有文獻(xiàn)對于開放創(chuàng)新生態(tài)的微觀理論依據(jù)已有充分的研究，但在宏觀政策方面的研究卻較為缺乏，特別是缺少基于新政策語境的綜合性政策分析。據(jù)此，本文擬結(jié)合近年的國際形勢與國內(nèi)需求，梳理中國構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的政策重點，分析其所面臨的主要挑戰(zhàn)，并提出具體建議。

1 構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的概念演化

在中國近年重大政策文件和領(lǐng)導(dǎo)人重要講話中，關(guān)于科技創(chuàng)新開放合作的權(quán)威概念有4 個。分別是“以全球視野謀劃和推動創(chuàng)新”“加強創(chuàng)新能力開放合作”“融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”“構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)”（見表1）。這4 個概念均未脫離科技創(chuàng)新開放合作的實質(zhì)內(nèi)涵。但其在時間上的演化順序反映了中國對該問題的認(rèn)知變化和政策思路的調(diào)整。

表1 構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的相關(guān)概念及來源

一是從措施層面深化到愿景層面?！耙匀蛞曇爸\劃和推動創(chuàng)新”“加強創(chuàng)新能力開放合作”均是措施性的表述，并未涉及所要實現(xiàn)的目標(biāo)?！叭谌肴騽?chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”“構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)”則同時包含了措施性表述和愿景性表述。這表明，中國對于科技創(chuàng)新開放合作，已經(jīng)有了較為明確的目標(biāo)。值得注意的是，“融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”與“構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)”存在重要區(qū)別。前者強調(diào)融入，是一種參與者思路；后者強調(diào)構(gòu)建，是一種主導(dǎo)者思路。在科技創(chuàng)新開放合作中，從參與者思路轉(zhuǎn)向主導(dǎo)者思路，建立在中國科技創(chuàng)新實力與開放合作能力大幅提升的基礎(chǔ)上，也是與中國以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的主動銜接。

二是從以合作為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放與合作并重。開放與合作在理論上有一定的交叉重合關(guān)系，但在政策實踐中的區(qū)別卻較為明顯。第一，合作往往有明確、限定的對象，開放卻往往面向不明確、非限定的對象。例如，中歐研發(fā)合作的對象限定在歐盟成員國，而中國科技計劃對外開放的對象則針對所有國家，事前并不確定哪個國家的主體最終獲得資助。第二，合作一般需要短期的資源投入，開放則需要長期的制度安排。例如，中歐研發(fā)合作需要在合作期內(nèi)投入資金、人力與設(shè)備，每個項目結(jié)束后即終止投入，而中國科技計劃對外開放則需要對科技計劃的發(fā)布、申報、評審、管理和驗收各個流程進(jìn)行長期的制度調(diào)整。第三，合作可以作為開放的試點，而開放可以為更廣泛的合作提供條件。綜合而言，開放的深度、廣度和難度都高于合作。從以合作為主向開放與合作并重的轉(zhuǎn)變，反映了中國繼續(xù)深化科技體制改革、破除深層次體制機制障礙的決心。

2 構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的政策重點

中國近年出臺的科技創(chuàng)新頂層設(shè)計和宏觀指引類政策文件與法律法規(guī)中，均專門設(shè)有科技創(chuàng)新開放合作的內(nèi)容。如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第七章第三節(jié)“積極促進(jìn)科技開放合作”，2021 年新修訂《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第八章“國際科學(xué)技術(shù)合作”，2019 年中國曾印發(fā)針對性的指導(dǎo)文件《關(guān)于加強創(chuàng)新能力開放合作的若干意見》?！皹?gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)”則在這些政策框架的基礎(chǔ)上設(shè)定了政策目標(biāo)。只有進(jìn)一步明確政策重點，厘清現(xiàn)階段政策的優(yōu)先事項，才能盡快形成具有國際競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)。

2.1 完善政府間科技合作機制

政府間科技合作機制是各國開展對外科技合作的政治基礎(chǔ)，對各類科研合作、科技人文交流和科技資源共享起到官方背書和法律保障作用。根據(jù)科技部在2023 年2 月24 日國新辦新聞發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)，截至2022 年，中國已與160 余個國家和地區(qū)建立了科技合作關(guān)系，簽訂了116 個政府間科技合作協(xié)定，構(gòu)建起全方位、多層次、廣領(lǐng)域的科技開放合作新格局。

本研究認(rèn)為，當(dāng)前中國完善政府間科技合作機制的重點是改進(jìn)舊機制、拓展新機制。

一方面，中國與世界主要發(fā)達(dá)國家及新興國家間的科技合作機制較為成熟，卻面臨新形勢下適應(yīng)性不足的問題。中國在“十三五”時期對此已有所預(yù)判。《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提出要豐富新型大國關(guān)系的科技內(nèi)涵。《“十三五”國際科技創(chuàng)新合作專項規(guī)劃》則提出要充分發(fā)揮政府間科技創(chuàng)新合作的“傘”式作用，豐富和深化與大國的“創(chuàng)新對話”機制。但2018 年以來國際形勢出現(xiàn)較多變化，科技關(guān)系在雙邊關(guān)系波動中的脆弱性上升，科技外交對整體外交的支撐性愈發(fā)不足。既有的大國間科技合作機制有必要做出相應(yīng)的調(diào)整，在穩(wěn)定雙邊科技關(guān)系的同時，推動重塑科技信任。

另一方面，中國與部分發(fā)展中國家及最不發(fā)達(dá)國家間的科技合作機制有待拓展。中國實施的共建“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計劃已取得初步成效。根據(jù)國家統(tǒng)計局2022 年10 月10 日發(fā)布的黨的十八大以來經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告，截至2021 年末，中國與84 個共建“一帶一路”國家建立了科技合作關(guān)系，支持聯(lián)合研究項目1 118 項，累計投入29.9 億元，在農(nóng)業(yè)、新能源、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域啟動建設(shè)53 家聯(lián)合實驗室。隨著發(fā)展中國家在國際科技格局中的影響力不斷提升，加快拓展科技南南合作機制，既有利于中國打開科技外交新局面，提高國際科技治理話語權(quán)，也是推動構(gòu)建人類命運共同體的必然選擇。

2.2 加大科技計劃對外開放力度

國家科技計劃對外開放是吸引國際科技智力資源、促進(jìn)國內(nèi)外科研合作的有效舉措。世界主要國家的科技計劃包含不同程度的對外開放。歐盟的研發(fā)框架計劃——“地平線歐洲”計劃（2021—2027 年）是開放程度較高的范例。近年中國也在探索提升科技計劃對外開放水平，例如，2017 年科技部出臺《關(guān)于推進(jìn)外籍科學(xué)家深入?yún)⑴c國家科技計劃的指導(dǎo)意見》。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，加大國家科技計劃對外開放力度，啟動一批重大科技合作項目，研究設(shè)立面向全球的科學(xué)研究基金，實施科學(xué)家交流計劃。

本研究認(rèn)為，當(dāng)前中國擴大科技計劃對外開放的重點是轉(zhuǎn)變開放模式。

一是從雙邊對等開放轉(zhuǎn)向單邊自主開放。中國科技計劃的對等開放原則由來已久①2001 年發(fā)布的《國際科技合作與交流專項經(jīng)費管理暫行辦法》（國科發(fā)財字〔2001〕367 號）中要求，申報專項經(jīng)費項目必須已納入雙邊或多邊政府間科技合作議定書，且國際合作伙伴有一定的資金投入。。以2014年《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》出臺為節(jié)點，最近一輪科技計劃管理改革并未改變這一原則。2015 年科技部、財政部發(fā)布的《關(guān)于改革過渡期國家重點研發(fā)計劃組織管理有關(guān)事項的通知》規(guī)定，對于重大國際科技合作類重點專項，探索按照對等原則擴大對外開放的合作機制。在改革過渡期結(jié)束后，國家重點研發(fā)計劃的“政府間國際科技創(chuàng)新合作”等合作類項目，在實際中仍然采取了對等開放原則。隨著各國科研投入快速增長、國際科技競爭愈發(fā)激烈，這種開放模式逐漸顯示出其局限性。一方面，對等開放模式本質(zhì)上是將開放的一方視為“施惠方”，假定科技財政資源的重要性高于科技智力資源的重要性，但當(dāng)前科技智力資源的稀缺程度反而更高；另一方面，在對等開放模式下，難以保證計劃項目的承擔(dān)者是最優(yōu)選擇。因為最優(yōu)承擔(dān)者可能因為母國不能提供對等待遇而無法獲得申請資格。因此，當(dāng)單邊自主開放能夠帶來明顯的科技發(fā)展利益時，就不應(yīng)再局限于傳統(tǒng)的對等開放模式。中國擬設(shè)立的面向全球的科學(xué)研究基金，為單邊自主開放提供試點的機會。

二是允許財政科技資金出境。目前中國財政科技資金無法跨境資助國外科研人員。外籍科學(xué)家承擔(dān)中國科技計劃時，必須依托境內(nèi)機構(gòu)作為承擔(dān)單位。而歐盟的研發(fā)框架計劃，自2002 年開始就允許所有研究領(lǐng)域科技資金出境?！暗仄骄€歐洲”計劃的參與方和協(xié)調(diào)員均無本地化要求，任何有資格的非歐盟參與方都可以獲得歐盟的跨境撥款。近年中國已顯示出探索財政科技資金出境的意愿?！蛾P(guān)于推進(jìn)外籍科學(xué)家深入?yún)⑴c國家科技計劃的指導(dǎo)意見》中提出，積極探索境外科研機構(gòu)和科學(xué)家直接承擔(dān)國家科技計劃項目的新渠道、新方式。2018 年以試點方式打通了中央財政科技經(jīng)費跨境流入香港、澳門的渠道，隨后出臺《關(guān)于鼓勵香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)高等院校和科研機構(gòu)參與中央財政科技計劃（專項、基金等）組織實施的若干規(guī)定（試行）》，建立了正式機制。這可為未來中國財政科技資金流入其他國家提供經(jīng)驗。

2.3 牽頭組織國際大科學(xué)計劃和工程

國際大科學(xué)計劃和工程是拓展科技發(fā)展前沿、合作解決重大全球問題的重要手段。中國是國際大科學(xué)計劃和工程的后發(fā)者，以往主要以參與的方式承擔(dān)一部分任務(wù)，極少起到牽頭和主導(dǎo)作用。參與的較有影響力的計劃和工程包括國際熱核聚變實驗堆（ITER）計劃、國際地球觀測組織（GEO）、平方公里陣列射電望遠(yuǎn)鏡（SKA）等。2018 年國務(wù)院發(fā)布《積極牽頭組織國際大科學(xué)計劃和大科學(xué)工程方案》，明確對中國主動牽頭國際大科學(xué)計劃和工程做出部署。該方案同時指出了這一舉措的意義，即通過牽頭組織大科學(xué)計劃，在世界科技前沿和驅(qū)動經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，形成具有全球影響力的大科學(xué)計劃布局，開展高水平科學(xué)研究，培養(yǎng)引進(jìn)頂尖科技人才，增強凝聚國際共識和合作創(chuàng)新能力，提升中國科技創(chuàng)新和高端制造水平，推動科技創(chuàng)新合作再上新臺階，努力成為國際重大科技議題和規(guī)則的倡導(dǎo)者、推動者和制定者，提升在全球科技創(chuàng)新領(lǐng)域的核心競爭力和話語權(quán)。

本研究認(rèn)為，當(dāng)前中國牽頭組織國際大科學(xué)計劃和工程的重點是轉(zhuǎn)變角色定位，即由參與者向主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變有3 個方面的內(nèi)涵。一是資源投入大幅增加。主導(dǎo)者往往要承擔(dān)更大比例的人力、財力和物力。以國際熱核聚變實驗堆為例，作為實際主導(dǎo)者的歐盟要承擔(dān)46%的建造費用，其他6 個成員國則分別承擔(dān)9%[13]。二是責(zé)任環(huán)節(jié)向前后兩端延伸。主導(dǎo)者不僅要承擔(dān)中間的研究與建造任務(wù)，還要負(fù)責(zé)前端的共識凝聚、路線圖設(shè)計、組織架構(gòu)設(shè)計、協(xié)調(diào)機構(gòu)籌建和各方任務(wù)分工，以及后端的經(jīng)費管理、階段性評估、成果管理與利益分配等[14]。三是從發(fā)揮科研能力為主轉(zhuǎn)向科研能力與管理協(xié)調(diào)能力并重。國際大科學(xué)計劃和工程不僅涉及復(fù)雜的管理流程，還受到國際關(guān)系波動及各參與者國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境影響，對主導(dǎo)者的管理與協(xié)調(diào)能力構(gòu)成挑戰(zhàn)[15]。

2.4 吸引海外高端人才

中國長期重視海外引才工作。在激烈的國際科技人才競爭中，中國加大了對海外引才的統(tǒng)籌力度。2018 年組建國家移民管理局就是一個重要標(biāo)志。2021 年新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等文件均以大量篇幅規(guī)劃引才政策。

本研究認(rèn)為，當(dāng)前中國海外引才政策的重點是轉(zhuǎn)變工作方向，由引進(jìn)人才轉(zhuǎn)變?yōu)槲瞬?。具體而言，是從對人才“個體”提供特惠待遇，轉(zhuǎn)向為人才“群體”營造普惠環(huán)境。一方面這種轉(zhuǎn)變更加符合引才形勢。制度的改善比待遇的改善更加具有穩(wěn)定性。通過提供穩(wěn)步改善的制度，在更大范圍內(nèi)影響人才流動意愿，提高引才效率，促進(jìn)大規(guī)模、多領(lǐng)域和持續(xù)性的人才流入。另一方面這種轉(zhuǎn)變更加符合國際通行做法。有利于消除中國傳統(tǒng)引才政策受到的國際爭議。中國近年政策文件的相關(guān)表述已經(jīng)初步顯示出這種轉(zhuǎn)變。例如，“十三五”規(guī)劃綱要中反復(fù)提及的“人才引進(jìn)”，以及《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《“十三五”國際科技創(chuàng)新合作專項規(guī)劃》中的“大力引進(jìn)國內(nèi)緊缺的海外高端人才”“開辟專門渠道，實行特殊政策，實現(xiàn)精準(zhǔn)引進(jìn)”等表述，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中未再出現(xiàn)，而是強調(diào)“實行更加開放的人才政策”“為海外科學(xué)家在華工作提供具有國際競爭力和吸引力的環(huán)境”。

2.5 吸引高技術(shù)外資

高技術(shù)外資具有顯著的技術(shù)外溢效應(yīng)，是中國融入全球技術(shù)網(wǎng)絡(luò)的重要渠道。近年中國引入高技術(shù)外資的增速較快。根據(jù)商務(wù)部在2023 年2 月2 日商務(wù)工作及運行情況發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)，2022 年中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實際利用外資增長28.3%，金額為4 450 億元，占整體利用外資的比重達(dá)到36.1%。在部分發(fā)達(dá)國家試圖“脫鉤斷鏈”、推動“近岸外包”“友岸外包”的形勢下，中國吸引并留住高技術(shù)外資的壓力仍然較大。2021 年商務(wù)部印發(fā)《“十四五”利用外資發(fā)展規(guī)劃》，提出要明顯提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等吸引外商投資水平。2023 年商務(wù)部、科技部專門出臺《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵外商投資設(shè)立研發(fā)中心的若干措施》，更好地發(fā)揮其服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的積極作用。

本研究認(rèn)為，在構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的目標(biāo)下，中國吸引并留住高技術(shù)外資的政策重點是鼓勵其融入本土創(chuàng)新體系。一是這類外資更容易取得適應(yīng)中國市場的研發(fā)成果，在華投資的邊際收益更高。二是這類外資更不容易在其他國家或地區(qū)找到替代環(huán)境，因而轉(zhuǎn)移意愿更低。例如，受國際形勢等因素影響，2017 年以后曾出現(xiàn)大量外資研發(fā)中心撤離中國的現(xiàn)象。但同時，也有一些外資研發(fā)中心持續(xù)擴大在華研發(fā)業(yè)務(wù)、增加研發(fā)投入[16]。這些在華外資研發(fā)中心普遍與本地高校、科研機構(gòu)、企業(yè)之間有密切的信息交流、研發(fā)合作和成果轉(zhuǎn)化關(guān)系。

2.6 推動開放科學(xué)發(fā)展

開放科學(xué)的理念反映了科學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)變，其核心內(nèi)涵是在科學(xué)研究的全過程中促進(jìn)開放共享，具體涵蓋了開放獲取、開放數(shù)據(jù)、開放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施、開源代碼和軟件、開放協(xié)作等內(nèi)容[17]。近年來世界主要國家紛紛出臺開放科學(xué)政策，啟動實踐項目。如2016 年歐盟投資啟動歐洲開放科學(xué)云建設(shè)并在2019 年發(fā)布《歐洲開放科學(xué)國家計劃》，2017 年日本成立開放科學(xué)委員會，2020 年加拿大發(fā)布《開放科學(xué)路線圖》[18]。近年中國也開始重視開放科學(xué)，如2021 年新修訂的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中提出推動開放科學(xué)的發(fā)展，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)交流和傳播。但截至2022 年末，還未出臺實質(zhì)性的開放科學(xué)政策。

推動開放科學(xué)發(fā)展對中國構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)不可或缺。一方面，隨著開放科學(xué)發(fā)展成為全球共識，基于開放科學(xué)的國際科學(xué)交往將越來越多。中國可以借助開放科學(xué)，鼓勵國外科研人員利用中國科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)數(shù)據(jù)等資源，推動國內(nèi)科學(xué)界與國際同行建立更緊密的交流合作關(guān)系。另一方面，開放科學(xué)也有利于打破保護(hù)主義壁壘，在國際科學(xué)交往中防范外部干擾。2021 年聯(lián)合國教科文組織通過的《開放科學(xué)建議書》，詳細(xì)闡釋了開放科學(xué)的通用定義和政策實踐框架。其中的價值觀和指導(dǎo)原則本身就帶有維護(hù)國際科學(xué)交往秩序、反對保護(hù)主義的內(nèi)涵。例如，“集體利益”價值觀要求，科學(xué)知識應(yīng)公開可用，其利益應(yīng)普世共享；“公平公正”價值觀要求，應(yīng)讓不同地區(qū)、國籍、種族、語言的知識生產(chǎn)者和消費者平等獲取科學(xué)知識；“機會均等”原則要求，不同地區(qū)、國籍、種族、語言的科學(xué)家及其他參與者應(yīng)享有參與和受益于開放科學(xué)的均等機會；“可持續(xù)性”原則要求，開放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施的組織和供資應(yīng)最大限度地保證所有人不受限制地永久訪問。

當(dāng)前中國推動開放科學(xué)發(fā)展的政策重點是改變各主體的收益成本關(guān)系。與發(fā)達(dá)國家相比，中國的開放科學(xué)在思想認(rèn)識、政策體系、開放程度和參與群體等方面都與其存在一定差距[19]。主要問題在于各主體參與開放科學(xué)的收益較低，要承擔(dān)較高的成本和風(fēng)險。因此需要通過改變收益成本關(guān)系，為各主體參與開放科學(xué)提供正向激勵。一方面提高參與收益。包括支持和資助開放科學(xué)出版物、在科研評價中體現(xiàn)開放數(shù)據(jù)及科研過程的貢獻(xiàn)、為開放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)補貼、對財政經(jīng)費資助的科研成果施加開放獲取要求等。另一方面降低參與成本。包括資助更多開放獲取期刊、為科研人員利用開放科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施提供免費技能培訓(xùn)、加強對公開科研成果的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等[20]。

3 構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段中國構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)已經(jīng)具備良好的基礎(chǔ)。中國綜合創(chuàng)新水平大幅提升，在全球創(chuàng)新指數(shù)（GII）中的排名從2012 年的第34 位提升至2022 年的第11 位，已領(lǐng)先于其他中高收入經(jīng)濟體。中國科技資源投入大幅增長，根據(jù)美國國家科學(xué)基金會發(fā)布的《2022 科學(xué)與工程指標(biāo)》，2010—2019 年中國研發(fā)總支出年均增長10.6%，2019 年占到全球的22%，僅次于美國的27%。中國科技體制改革推動科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)性制度基本建立，143 項科技體制改革任務(wù)高質(zhì)量完成，重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得實質(zhì)性進(jìn)展[21]。但中國構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)還面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

3.1 科技開放的壓力與動力不足

一是與經(jīng)濟開放相比，科技開放缺乏外部壓力。一般的經(jīng)濟開放擁有龐大的外部受益群體（如外國企業(yè)、利益集團等）。這些群體由于自身經(jīng)濟利益牽涉其中，會積極地通過直接或間接（如借助本國政府）的方式向東道國施加壓力，要求擴大開放，同時也會對具體的政策設(shè)計提出反饋意見。而科技開放的外部受益群體規(guī)模較小，科研利益不顯著，且這種利益存在高度不確定性，很難形成具有政治影響力的利益群體。因此，科技開放基本不會面臨外部壓力，也缺乏改進(jìn)政策的反饋信息。

二是與科技合作相比，科技開放缺乏內(nèi)部動力。前文已述及，科技合作的對象是明確、限定的。參與者可以基于利益達(dá)成合作。例如，共同投入科技資源，或者互相提供特惠待遇。這種方式較容易獲得國內(nèi)支持，在政治上的可行性較高。而科技開放的對象是不明確、不限定的。在很多情況下是一種單邊政策，不僅沒有可以與國內(nèi)置換的資源，還會為國內(nèi)創(chuàng)新主體引入競爭者。因而較難獲得國內(nèi)支持，在政治上的可行性低于科技合作。

3.2 地緣科技競爭

中美政府間科技合作機制受到地緣科技競爭的持續(xù)干擾。自2017 年之后，中美科技合作聯(lián)委會就未再召開，在聯(lián)委會框架下設(shè)立的中美創(chuàng)新對話機制也進(jìn)入停滯狀態(tài)。政府間合作機制的順暢運行建立在雙方共同合作意愿的基礎(chǔ)上，但近年美國政府在對華科技關(guān)系上始終沒有釋放出正面信號，而是頻繁出臺破壞既有合作渠道的措施。

美國拜登政府2022 年10 月發(fā)布的首份《國家安全戰(zhàn)略報告》，將中國認(rèn)定為其“最重大的地緣政治挑戰(zhàn)”。2022 年9 月美國國家安全顧問沙利文在“全球新興技術(shù)峰會”中宣稱，“我們正面臨著一個決心超越美國技術(shù)領(lǐng)先地位并愿意為實現(xiàn)這一目標(biāo)投入幾乎無限資源的競爭對手”。這種對華認(rèn)知幾乎成為美國兩黨和兩院的共識。在這種認(rèn)知的指導(dǎo)下，美國對華科技政策走向很難發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。

3.3 科研價值觀摩擦

隨著國際科技關(guān)系日趨復(fù)雜，科研價值觀的影響從科學(xué)共同體內(nèi)部外溢到科技外交和國際科技合作領(lǐng)域。中國與部分發(fā)達(dá)國家的科技合作面臨科研價值觀摩擦的挑戰(zhàn)。一是合作伙伴在科研合作中提出科研價值觀要求。歐盟在科研價值觀領(lǐng)域具有較為傳統(tǒng)的規(guī)范和基礎(chǔ)。如“負(fù)責(zé)任研究與創(chuàng)新”（responsible research and innovation，RRI）是歐盟在科研價值觀領(lǐng)域的典型實踐。歐盟在國際科技合作中對科研價值觀的重視程度越來越高。在對華科技合作中，歐盟對中國科技界科研價值觀的批評和質(zhì)疑在近年來有上升趨勢[22]。歐盟在2022 年簽署的新一輪中歐聯(lián)合科研資助協(xié)議中強調(diào)，未來將與中國重新平衡合作關(guān)系，構(gòu)建一個尊重基本價值觀和較高道德與科學(xué)誠信標(biāo)準(zhǔn)的公平創(chuàng)新體系。二是一些國家泛化科研價值觀影響中國的國際科技合作空間。一些國家以科研價值觀的名義，將社會領(lǐng)域的價值觀甚至意識形態(tài)差異引入國際科技合作治理中，試圖將中國在國際科技合作體系中邊緣化[23]。

3.4 研發(fā)能力與治理能力限制

一是研發(fā)能力的限制。當(dāng)前中國科技創(chuàng)新已經(jīng)進(jìn)入跟跑、并跑、領(lǐng)跑“三跑并存”的新階段[24]。但就總體而言，中國的研發(fā)能力距離世界一流水平還有一定差距，這對中國構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)形成了制約。從組織經(jīng)濟學(xué)的角度來看，無論是科技計劃對外開放，還是牽頭組織國際大科學(xué)計劃與工程，都類似于某種形式的研發(fā)外包。研發(fā)外包的前提往往是發(fā)包方已經(jīng)實現(xiàn)對研發(fā)價值鏈的掌控，其目的是節(jié)省研發(fā)資源以提升自身的核心技術(shù)能力[25]。研發(fā)外包關(guān)系一般由具有強勢技術(shù)掌控能力的發(fā)包方與相對弱勢的承包方組成。因此，中國科技計劃對外開放和牽頭組織國際大科學(xué)計劃與工程的范圍與進(jìn)度，受其研發(fā)能力的影響。中國尚不具備世界一流研發(fā)能力，如果過快推進(jìn)科技計劃對外開放，或者牽頭組織國際大科學(xué)計劃與工程，不僅難以起到促進(jìn)科技合作、提升科技話語權(quán)的作用，還會造成一定程度科技資源的浪費。張志會[26]認(rèn)為，中國尚不具備獨立提出原創(chuàng)性科學(xué)建議以及相關(guān)科學(xué)探測設(shè)計方案的能力，影響了中國牽頭組織國際大科學(xué)計劃和工程的進(jìn)度。仲東亭等[14]指出，牽頭組織國際大科學(xué)計劃和工程，發(fā)起人必須是主流科學(xué)家群體公認(rèn)的頂尖科學(xué)家，但中國頂尖科技人才的儲備還相對不足。

二是治理能力的限制。國際化的創(chuàng)新環(huán)境對于構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)至關(guān)重要。為了促進(jìn)國際創(chuàng)新主體融入本土創(chuàng)新體系，需要減少其將創(chuàng)新活動遷移至中國所產(chǎn)生的環(huán)境切換成本，在一些重要的政策環(huán)節(jié)加強與國際通行做法的銜接。而這些政策環(huán)節(jié)的完善，超出了傳統(tǒng)意義上“簡政放權(quán)”的范圍，意味著更加復(fù)雜的細(xì)節(jié)設(shè)計和服務(wù)安排。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域“放管服”改革中，由“放”轉(zhuǎn)向“管”和“服”。這往往需要成倍增加行政資源投入和提升行政效率，各級政府和相關(guān)部門的治理難度也隨之成倍增加。例如，在華外資企業(yè)參與中國科技計劃的實踐中，有很多外資企業(yè)具備意愿卻無法參與。原因是外資企業(yè)很難適應(yīng)相關(guān)計劃項目的信息獲取、申報期限和材料準(zhǔn)備等流程，與本土機構(gòu)競爭存在一定難度[27]。又如，中國缺乏開放科學(xué)的經(jīng)驗，目前也尚未真正建立開放科學(xué)制度，在開展開放科學(xué)實踐時需要克服一定的技術(shù)、法律、經(jīng)濟障礙[28]。

3.5 科技安全顧慮

在當(dāng)前的國際環(huán)境下，中國更加重視科技安全，但開放創(chuàng)新與科技安全之間的邊界并不清晰。這使得各級政府與相關(guān)部門很難在保護(hù)科技安全方面設(shè)定明確的限度，從而傾向于對開放創(chuàng)新采取消極策略。這反過來又會導(dǎo)致國外創(chuàng)新主體對在華發(fā)展產(chǎn)生顧慮。兩種影響相互疊加，將削弱中國構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的成效。例如，在科技數(shù)據(jù)開放、科研基礎(chǔ)設(shè)施共享和關(guān)鍵核心技術(shù)協(xié)同攻關(guān)等方面，對外資企業(yè)的定位往往面臨著兩難選擇。一方面，要確保外國政府的域外管轄措施不會通過外資企業(yè)威脅中國科技安全；另一方面，還要保護(hù)外資企業(yè)參與本土創(chuàng)新體系的積極性。

3.6 環(huán)境因素惰性

環(huán)境建設(shè)是構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的重要環(huán)節(jié)。但環(huán)境因素往往具有較強的惰性。一些環(huán)境因素是短期難以改變的“慢變量”，還有一些涉及社會習(xí)俗、語言文化等難以改變的因素。例如，根據(jù)歐洲工商管理學(xué)院（INSEAD）、波圖蘭研究所和新加坡人力資本領(lǐng)導(dǎo)力研究所聯(lián)合發(fā)布的《2022 年全球人才競爭力指數(shù)》（GTCI），中國綜合排名第36 位。但在二級指標(biāo)中，引才指標(biāo)（attract）與留才指標(biāo)（attain）的排名均大幅落后。在三級指標(biāo)中，排名較為落后的國際移民人口（internation migrant stock）、移民包容度（tolerance of immigrants）、環(huán)境表現(xiàn)（environmental performance）、生活方式（lifestyle）等指標(biāo)，均是短期難以改變的惰性因素（見表2）。

表2 2022 年中國GTCI 部分指標(biāo)排名

4 相關(guān)建議

為形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)，中國在關(guān)注政策重點的同時，還須應(yīng)對所面臨的挑戰(zhàn)，最大限度地減少外部環(huán)境的負(fù)面影響，并基于國內(nèi)現(xiàn)狀把握政策進(jìn)程，確保開放舉措的科學(xué)性和有效性。

第一，凝聚國內(nèi)共識，增強開放的壓力與動力。一方面應(yīng)加強頂層設(shè)計和自我施壓，樹立開放創(chuàng)新意識，明確進(jìn)一步擴大科技開放的戰(zhàn)略步驟與階段目標(biāo)，彌補科技開放外部壓力不足的缺陷。另一方面應(yīng)以“增量”開放逐步帶動“存量”開放，合理補償國內(nèi)各相關(guān)群體的利益損失，彌補科技開放內(nèi)部動力不足的缺陷。

第二，遵循客觀規(guī)律，漸進(jìn)改革調(diào)整。從現(xiàn)實國情出發(fā)，構(gòu)建符合中國發(fā)展特色的開放創(chuàng)新生態(tài)。客觀看待社會習(xí)俗、文化傳統(tǒng)等差異在吸引外國創(chuàng)新主體方面存在的問題，重點改善基礎(chǔ)設(shè)施、配套保障和法治環(huán)境等影響外國創(chuàng)新主體在華活動便利性和安全性的因素。基于中國研發(fā)能力，穩(wěn)步推進(jìn)科技計劃對外開放和牽頭組織國際大科學(xué)計劃和工程，現(xiàn)階段應(yīng)以少數(shù)領(lǐng)域試點、積累管理經(jīng)驗為主。

第三，提高治理能力，建立問題導(dǎo)向的配套服務(wù)體系。不斷細(xì)化配套服務(wù)措施，由“管理式”開放轉(zhuǎn)向“服務(wù)式”開放。利用自由貿(mào)易試驗區(qū)、開放創(chuàng)新綜合試驗區(qū)等的先行先試優(yōu)勢，增加面向開放創(chuàng)新政策的行政資源分配，探索出臺有針對性的微觀措施，重點消除外國創(chuàng)新主體融入本土創(chuàng)新體系的實質(zhì)性障礙。

第四，明確開放與安全的邊界，消除政策模糊性。對于技術(shù)出口管制、外資安全審查等涉及科技安全的政策，應(yīng)盡快出臺實施細(xì)則，并及時進(jìn)行官方釋疑，消除政策歧義與爭議。新的科技安全政策出臺前，應(yīng)廣泛征詢各類創(chuàng)新主體的意見，并可嘗試采取“負(fù)面清單”的方式列明禁止性措施，減少對構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)的干擾。

第五，發(fā)揮科學(xué)共同體的自治功能，促進(jìn)國際交流對話。鼓勵中國科學(xué)共同體在推動開放科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建科研價值觀等方面發(fā)揮自組織作用，廣泛開展內(nèi)部討論與協(xié)商，并以此為基礎(chǔ)加強與國際伙伴的交流對話，提出兼具中國式和國際化特征的開放科學(xué)倡議與科研價值觀倡議。■