行政處罰決定公開制度完善研究

李穎濤

北京盈科（武漢）律師事務(wù)所，湖北 武漢 430000

一、行政處罰決定公開制度的歷史溯源

本次修法是《行政處罰法》首次對行政處罰決定的公開作出明確規(guī)定。此項(xiàng)新規(guī)定也被看作是保護(hù)公眾知情權(quán)，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法執(zhí)法，建設(shè)“陽光政府”的一項(xiàng)進(jìn)步舉措。回顧行政處罰決定公開制度的發(fā)展歷程，雖然在1996 年的頒布文本和2009 年、2017 年兩次修訂文本中都未見對于行政處罰決定公開的規(guī)定，但其實(shí)在本次修法前，各地方政府和國務(wù)院各部門就行政處罰決定公開已經(jīng)做了不少探索。

（一）本次修法前的立法探索

行政處罰決定公開的規(guī)定最早可見于部分單行法律、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的條文中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，較早的規(guī)定出現(xiàn)在金融領(lǐng)域，1998年發(fā)布的《證券法》第一百七十二條第二款中規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)調(diào)查結(jié)果，對證券違法行為作出的處罰決定，應(yīng)當(dāng)公開”。自21世紀(jì)以來，有關(guān)行政處罰決定公開的法律法規(guī)日漸增多。在2000 年公布的《稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)公開制度（試行）》，2007 年發(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，2010 年修訂的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》，以及國務(wù)院2014 年發(fā)布的《關(guān)于依法公開制售假冒偽劣商品和侵犯知識產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見（試行）》等文件中，都規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)對相應(yīng)的行政處罰案件信息應(yīng)該或可以公開。

除了中央政府及部門，有些地方政府也出臺了相關(guān)專門性法律文件。如，《浙江省行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開暫行辦法（2015）》及《上海市行政處罰案件信息主動公開辦法（2015）》中都規(guī)定：行政執(zhí)法單位適用一般程序作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)向社會主動公開。[1]

2019 年修訂的《政府信息公開條例》第二十條第六項(xiàng)首次原則性規(guī)定了符合條件的行政處罰決定應(yīng)公開。而且此規(guī)定不再局限某領(lǐng)域、某地方，針對的是所有領(lǐng)域的行政處罰決定，并且在全國范圍內(nèi)施行。

（二）本次修法的歷程

2020年7月4日，全國人大對外公布了《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）》（以下簡稱《草案一審稿》），其中第四十五條規(guī)定：“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開?！绷⒎ㄕ咦畛醴钚械氖恰肮_為原則”的立場；2020 年10 月22 日，《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡稱《草案二審稿》）公布，立法者的態(tài)度發(fā)生了重大變化，其中第四十六條規(guī)定：“行政處罰決定應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定予以公開?！边@次，按規(guī)定，只有一部分行政處罰決定對外公開；這一立場在《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案三次審議稿）》中得以保留，但最終通過的正式文本做了調(diào)整，新《行政處罰法》第四十八條規(guī)定：“具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開。”[2]

二、行政處罰決定公開制度的主要目的

立法者對于行政處罰決定公開的立場變化，其實(shí)反映出各方對行政處罰決定公開制度的功能定位存在著分歧。一方面，行政處罰決定公開涉及主體多，借由行政公開這一紐帶，在行政主體與行政相對人這一基礎(chǔ)法律關(guān)系之外，增加了相對人與社會公眾兩者之間發(fā)生密切利益關(guān)系的可能。另一方面，行政處罰決定公開涉及的法益復(fù)雜，其既是行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能而自然延伸的結(jié)果，同時(shí)行政處罰決定本身還記載著大量的個(gè)人信息，事關(guān)行政相對人的社會評價(jià)，在公開與不公開、如何公開等問題上存在著公益與私益的博弈。[3]

實(shí)踐中，有些做出處罰決定的機(jī)關(guān)對行政處罰決定不加處理、不經(jīng)區(qū)分地進(jìn)行公開，造成行政相對人的隱私泄露、聲譽(yù)受損，造成了不少爭議。[4]因此，為了盡可能抑制這一制度對個(gè)人利益帶來的負(fù)面影響，有必要厘清行政處罰決定公開制度的主要目的。

（一）公開的主要目的不是聲譽(yù)制裁

同樣是“公布違法事實(shí)”，有人認(rèn)為，行政處罰決定公開是通報(bào)批評的一種，意在對行政相對人進(jìn)行聲譽(yù)制裁。但如果將聲譽(yù)制裁作為行政處罰決定公開制度的主要目的，首先會導(dǎo)致“通報(bào)批評”作為一項(xiàng)獨(dú)立處罰種類的價(jià)值被架空。其次，“過罰相當(dāng)”是行政處罰應(yīng)遵守的一項(xiàng)基本原則，將處罰決定信息公開，可能造成過度處罰。再次，按照立法者本意，行政處罰公開奉行“不公開為常態(tài)，公開為例外”的原則，因此，只有“具有一定社會影響的”案件信息應(yīng)該被公開，如果公開的目的在于聲譽(yù)制裁，那么勢必造成只有一部分行政相對人被二次處罰，有違行政公平原則。

（二）公開的主要目的在于保障權(quán)益，強(qiáng)化監(jiān)督

《政府信息公開條例》第一條開篇明義，明確規(guī)定政府信息公開的目的是：為了建設(shè)法治政府，保障公民、法人、其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。行政處罰決定作為政府信息中尤為特殊的一種，對其進(jìn)行公開的主要目的是保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)，進(jìn)而強(qiáng)化對執(zhí)法部門的監(jiān)督。

法治政府的建立離不開各級政府自身的內(nèi)部監(jiān)督制度的建立，同時(shí)也少不了外部監(jiān)督制度的重要補(bǔ)充。將執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)盡可能暴露在群眾檢視之下，讓執(zhí)法者在履行職能時(shí)感受到外部的壓力，增加不規(guī)范執(zhí)法行為被發(fā)現(xiàn)、被投訴的可能性，即政務(wù)公開能促進(jìn)行政執(zhí)法更加公平公正的內(nèi)在邏輯。而要讓外部主體實(shí)質(zhì)性監(jiān)督必須以充分的信息為前提，因?yàn)楣姷膮⑴c權(quán)、監(jiān)督權(quán)要以知情權(quán)的順利施行為前提，行政處罰決定信息的公開正是彌補(bǔ)信息分配非均衡狀態(tài)的一種有力措施。知情權(quán)的保障進(jìn)一步使得外部參與的可能性得到提高，監(jiān)督權(quán)得以落實(shí)。

三、行政處罰決定公開制度的完善

新《行政處罰法》第四十八條的表述是原則性、高度概括性的表述，實(shí)踐中如何規(guī)范化應(yīng)用行政處罰決定公開制度達(dá)到好的行政效果仍是一個(gè)問題。下文就從三個(gè)方面進(jìn)行探討。

（一）嚴(yán)格界定“具有一定社會影響”的范圍

新《行政處罰法》第四十八條將應(yīng)該公開的范圍限定為“有一定社會影響的行政處罰決定”。那么實(shí)踐中如何判斷是否“有一定社會影響”呢？筆者認(rèn)為應(yīng)遵循“以不公開為常態(tài)，公開為例外”的原則嚴(yán)格界定，“有一定社會影響”可以理解為“侵害社會公共利益并且對社會公共利益有較大影響”。

第一，對于特殊領(lǐng)域的行政違法行為應(yīng)首先關(guān)注，如食品藥品、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、金融領(lǐng)域等。因?yàn)檫@些領(lǐng)域的行政違法行為往往對不特定人的權(quán)益造成威脅或構(gòu)成實(shí)際侵害，從風(fēng)險(xiǎn)警示角度看應(yīng)該讓公眾廣泛知曉。

第二，公開的違法行為應(yīng)不屬于較輕處罰、適用簡易程序的案件，因其對應(yīng)的是比較輕微的違法行為，不會對公眾造成太大的影響，考慮到公開的非積極效果，原則上應(yīng)不予公開。但當(dāng)違法行為造成了嚴(yán)重危害后果，受到諸如高額罰款、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、行政拘留等較重處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開此類處罰。因此類行為不僅威脅到了受害人的具體法益，同時(shí)也嚴(yán)重侵害了法秩序，損害了法秩序規(guī)制國民行為的現(xiàn)實(shí)效力。

總的來說，“有一定社會影響”的認(rèn)定，應(yīng)以被處罰行為本身對社會是否有較大影響為基準(zhǔn)，可以借助行政處罰的種類和適用的程序輔助進(jìn)行判斷。為進(jìn)一步細(xì)化上述標(biāo)準(zhǔn)，建議各地方和部門可通過目錄的形式進(jìn)一步明確公開的范圍。[5]

（二）公開期限等配套制度加以明確細(xì)化

上文對如何界定“有一定社會影響”的范圍進(jìn)行了討論，但在公開的實(shí)際操作中存在著一些應(yīng)注意的問題，下文對其中兩個(gè)問題進(jìn)行討論。[6]

第一，行政處罰決定進(jìn)行公開，應(yīng)公開哪些內(nèi)容？《政府信息公開條例》及本次新修訂的《行政處罰法》都未對公布要求有統(tǒng)一規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中公開的具體內(nèi)容有的過于簡潔，而對于有些涉及個(gè)人信息保護(hù)的地方又未做相應(yīng)的處理，這明顯是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

行政處罰決定的相對人可以分為兩類，一類是個(gè)人，一類是法人、非法人等單位。結(jié)合《個(gè)人信息保護(hù)法》，筆者認(rèn)為在行政相對人是個(gè)人時(shí)，應(yīng)注意處理涉及個(gè)人隱私的信息，可以參考中國裁判文書網(wǎng)的處理方式，只公布其姓名、出生年月及大致的住址。如此，即使公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)能得到保障，又不致使當(dāng)事人個(gè)人信息被過度公開，導(dǎo)致隱私被侵犯甚至被違法利用的后果。在行政相對人是單位時(shí)，則可以將單位名稱、法定代表人或負(fù)責(zé)人姓名、住所地都予以公開。一方面，單位信息本就可以在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或者通過其他公開途徑查詢到；另一方面，作為組織，單位本身的違法行為相較個(gè)人往往造成的損害較大，對其要求應(yīng)更嚴(yán)格。

經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)檢索可知，實(shí)踐中對行政處罰決定相關(guān)信息公開的形式是不盡相同的。有的機(jī)關(guān)將處罰決定書全文公開，有的以表格形式公開，還有的則采取摘要的形式公開。政府機(jī)關(guān)公開摘要或者全文其實(shí)無實(shí)際區(qū)別，但在公開違法事實(shí)、處罰依據(jù)、處罰結(jié)果時(shí)，除非屬于有違公序良俗或涉及犯罪方法的信息應(yīng)該進(jìn)行屏蔽處理外，應(yīng)達(dá)到完整、清晰的標(biāo)準(zhǔn)。上文已分析過，行政處罰決定公開制度的主要目的在于保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)，進(jìn)而強(qiáng)化對執(zhí)法部門的監(jiān)督，因此，如果公眾甚至不能了解案件的大致經(jīng)過，那么何談進(jìn)行監(jiān)督呢？

第二，行政處罰決定公開是否有時(shí)間上的限制？筆者在對行政處罰決定公開的情況進(jìn)行檢索時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少公開平臺目前能檢索到較早前的行政處罰決定信息，例如，在“湖北省‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’系統(tǒng)”，最早可以檢索到2010 年1 月1 日作出的處罰決定信息；在上海市寶山區(qū)人民政府官方網(wǎng)站，最早可以檢索到2014 年7 月2 日作出的處罰決定信息。那么行政處罰決定相關(guān)信息是應(yīng)在一定期限或者達(dá)到一定條件后從公開平臺撤下，還是應(yīng)長時(shí)間公開？

解答此問題，還是要從行政處罰的特性進(jìn)行分析。行政處罰是典型的侵益性行政行為，潛存著侵害人們合法權(quán)益的危險(xiǎn)性。為了充分發(fā)揮行政處罰的積極作用，抑制其消極因素，必須遵守一系列制約機(jī)制和原則。[7]從處罰法定的角度，對被處罰人來說，達(dá)到行政處罰的懲戒和教育目的的制裁應(yīng)僅限于行政處罰結(jié)果本身，長久性的公開行政處罰結(jié)果將會使被處罰人被永久性釘在“恥辱柱”上，這無異于在原來的處罰措施上增加了一項(xiàng)可怕的行政處罰措施，這是違背處罰法定原則的。而且因社會進(jìn)步、法條變遷、違法狀態(tài)消除等原因，很多時(shí)候早年的違法信息于公眾本身不再有公示的意義，但這類信息可能會給被處罰人長久性地帶來不必要的麻煩。為了兼顧行政目的的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，行政處罰決定信息也應(yīng)該在一定時(shí)期后進(jìn)行封存。[6]

（三）建立救濟(jì)糾錯(cuò)機(jī)制

新修訂的《行政處罰法》第四十八條第二款規(guī)定了當(dāng)公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效時(shí)，行政機(jī)關(guān)具有撤回和說明理由的義務(wù)。但以上措施，在筆者看來并不能較好地消除公眾對行政相對人的負(fù)面印象。因此，有必要建立更完善的救濟(jì)糾錯(cuò)機(jī)制，為當(dāng)事人的權(quán)益保障提供救濟(jì)途徑。

一方面，應(yīng)建立中止公開機(jī)制。因?yàn)橥ㄟ^行政復(fù)議程序和行政訴訟程序來糾正不當(dāng)行政處罰難免經(jīng)歷較長的等待期。因此，有必要在當(dāng)下信息飛速傳播的時(shí)代，建立“中止公開機(jī)制”，防止不當(dāng)公開的時(shí)間延長而造成更多損害。當(dāng)然為了避免此機(jī)制被某些違法者用來謀取延期公開的不當(dāng)利益，有必要在復(fù)議和訴訟中進(jìn)行初審，有關(guān)機(jī)關(guān)可以根據(jù)初審的結(jié)果將涉及公眾生命健康等的行政處罰恢復(fù)公開，以使公眾能盡早進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

另一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善損害認(rèn)定規(guī)則，行政處罰決定本身的錯(cuò)誤或者公開程序中的錯(cuò)誤，可能造成對行政相對人隱私及名譽(yù)的損害。對此，相關(guān)行政機(jī)關(guān)除應(yīng)及時(shí)采取彌補(bǔ)措施外，也應(yīng)對遭受嚴(yán)重?fù)p失的相對人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，具體的賠償金額，應(yīng)在個(gè)案中結(jié)合具體情況進(jìn)行妥善計(jì)算，具體計(jì)算方法，筆者認(rèn)為可以參考民事訴訟中的精神損害賠償。