我國公共危機管理中的公民參與

喬　毅

[摘 要]從對我國目前危機管理中存在的“公地悲劇”現(xiàn)象的認識和總結出發(fā)，指出在我國的危機管理中，存在著一些危機參與者和相關者在危機中只注重自身利益，而忽視了整個危機管理狀況的情況，而這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，是由于我國公民缺少參與意識和參與習慣，導致了在危機中，我國公民對“公益”和“私益”二者權衡失去了平衡，并針對這一問題，提出了自己的看法。

[關鍵詞]公共危機管理 公地悲劇 公民參與

一、公地悲劇

“公地悲劇”是英國學者哈丁于1968年首先提出來的。在其《The tragedy of the commons》一文中，哈丁假設了這樣一個公共草場，其中每個牧羊者都是希望其收益最大化的理性人。在公共草地上，每增加一只羊會有兩種結果：一是獲得增加一只羊的收入，這種收入全部由羊的所有者所有;二是加重草地的負擔，但是，由于增加一頭羊所給草場產(chǎn)生的負擔，卻由全體牧羊人來共同承擔。經(jīng)過思考，牧羊者決定不顧草地的承受能力而增加羊群數(shù)量。于是他便會因羊只的增加而收益增多?？吹接欣蓤D，許多牧羊者也紛紛加入這一行列。由于羊群的進入不受限制，所以牧場被過度使用，草地狀況迅速惡化，悲劇就這樣發(fā)生了。

“公地悲劇”實際上是由于個人利益過分侵占集體利益，導致公共物品和公共資源被過度使用而導致的必然的結果，因此，分析“公地悲劇”的邏輯起點應該是“公地”的公共性。眾所周知，根據(jù)其是否具有競爭性和排他性，可以將社會產(chǎn)品大體可分為兩類： 公共物品(public goods) 和私人物品(personal goods) 。私人物品是同時具有可競爭性和排他性的產(chǎn)品，其消費具有排他性、可分割性。公共物品則相反，由于其產(chǎn)權不明晰或者界定和維護產(chǎn)權的成本過高，其往往不同時具有競爭性和排他性。按照這種理論，公地實際上是一個具有非排他性的物品，因為其這種屬性，一方面每個牧人都無法以一己之力禁止其他牧人享受草場放牧所產(chǎn)生收益，但由于外部性的存在，這部分損失是由全體牧民集體承擔的。正是由于收益享受的完全私人性和成本承擔的完全集體性，這兩者之間的不對等和矛盾最終是公地資源枯竭，每個牧人都面臨著無法放牧的威脅。最終，個人的理性導致了集體的不理性。

公地悲劇模型已經(jīng)提出，就產(chǎn)生了巨大的影響，具有重大的象征意義。如今，這一理論已經(jīng)被廣泛應用于分析森林過度砍伐、漁業(yè)資源的過度捕撈、河流、空氣污染以及我國國企改造等領域。實際上，公地悲劇也可以用來分析我國現(xiàn)在危機管理的公民參與所出現(xiàn)的一些問題或者困境。

二、公共危機中的“公地悲劇”

實際上，公共危機也具有“公地”屬性。上文已經(jīng)提及所謂公地實際上是具非排他性的物品，而在自然災害（如洪水、颶風、海嘯等）、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件（如SARS、禽流感等）和恐怖襲擊（911、倫敦地鐵爆炸等）等公共危機發(fā)生時，尤其在危機發(fā)生的起初階段，由于其突發(fā)性和強烈的破壞性，必然會導致社會原來所遵守的法律效力減弱、原來的所遵循的社會秩序失序，原來明晰的具有排他性的物品產(chǎn)權，由于缺乏法律的保護和巨大的成本，物品所有者個人維護其物品的產(chǎn)權將成為一種不可能。從這個意義上說，公共危機現(xiàn)場實際上成為一個具非排他性的“公地”。

（一）我國公共危機中的“公地悲劇”

公地悲劇實際上是由于個人理性戰(zhàn)勝集體理性、個人領域侵犯集體領域、個人利益損害集體利益的情形，在我國以往出現(xiàn)的公共危機中，也出現(xiàn)了一些關注個人利益，而忽視了危機治理整體利益的情形，總結起來，主要有以下幾種情況：

1．面對危機缺乏冷靜的心理反應。心理學研究發(fā)現(xiàn)， 人們對危機的心理反應通常經(jīng)歷沖擊、安定和解決等三個不同的階段，在沖擊階段，大多數(shù)人在面對危機時都會產(chǎn)生害怕、擔憂、驚慌和無助等心理體驗，但是，不同的人、不同的人群所經(jīng)歷的沖擊階段的時間長短不同。心理健康的人群，能夠很快度過沖擊階段，安定下來，想出應對危機的解決途徑。相反，心理失常的人群沖擊階段歷時較長。在非典時期，我國公眾所表現(xiàn)出來的過分的恐慌、焦慮、不安、緊張的情緒和過度的擔心等心理體驗幾乎貫穿了非典治理的整個過程，始終不能以良好的心態(tài)，科學的態(tài)度來了解非典，應對危機。

2．輕信并參與傳播流言和謠言。危機事件中，常見的是流言和謠言的傳播、增多。流言和謠言最容易在危機發(fā)生時傳播。各種小道消息大行其道，無孔不入。當危機發(fā)生時，人們特別渴望了解事件本身的走向，了解事件的真相，了解自身所處的環(huán)境，減少不確定性，因此，人們非常愿意與外界溝通，但是由于情況的緊急性、事件的偶然性以及不確定性，人們獲得信息的渠道和手段以及所獲得的信息量及其真實性都是非常有限的。他們往往要求與別人交流信息，意捕風捉影。比如在2007年6月發(fā)生的無錫飲用水危機中，就有一些公民散播無錫自來水含多種致癌物質等一些謠言，過分夸大了危機的狀況和危機影響，給市民造成了緊張的氣氛，也給政府危機處理帶來了一定的負面效果。

3．不合作行為。例如在火災、洪水、地震或軍事入侵時，人們極度恐懼，一些人出于求生的本能，爭先恐后地要逃離危險地帶。在這種情況下，人們之間的行為往往是不合作的，每個人都只考慮自己的安全和便利，而忽視了與他人的合作，結果是沒有了秩序，有的只是混亂和無序。而這種無序和混亂往往又會使人們的行為效果極差，達不到他們預期的逃離目的。

4．危機現(xiàn)場的搶奪行為。在某些突發(fā)性危機事件下，我國的一些公民往往不是關心怎樣配合政府維護危機現(xiàn)場秩序，消除危機或者將危機的影響降到最低，而是想從危機現(xiàn)場這塊“公地”中多拿一些東西，將之據(jù)為己有。如在2006年媒體披露了這樣一件事，一輛油罐車途中發(fā)生了事故，造成了油外泄，附近的居民不是盡快報警，或者逃離現(xiàn)場，而是紛紛從家里拿出容器爭搶泄漏出來的油，絲毫不顧及汽油泄漏所可能發(fā)生爆炸的危險。

以上所列舉的四種典型的情形，都有一個共同的特征，即它們都是在公共危機中，當個人利益同危機管理這個集體利益發(fā)生沖突的時候，我國的一些公民往往過分在乎了屬于自己的個人利益，而忽視了政府和整個社會危機治理大局，危機平復這一集體利益，實際上是個人利益侵蝕了集體利益，而對于每一個具體的人來說，保護好自己符合其最大的個人理性，而恰恰是這種理性為我國的危機治理帶來了許多負面影響。這實際上是由于我國公民參與的不足，或者更清晰地說是由于我國積極的公民參與的缺乏所導致的。

（二）我國公共危機中公民參與不足的原因

1．公共危機的特性與通常意義上的公民參與之間的矛盾

這是公民參與不足的一個整體性的客觀原因。我們現(xiàn)在所理解的公民參與包括以下兩個要素：信息公開和充分協(xié)商。只有具備了以上兩個要素，才可以被稱之為積極的或者說是完整意義上的公民參與。我們說，在通常情況下，這兩個要素確實是公民參與的有效的組成部分，但是，公共危機的特性則是反應時間有限、信息不完全和對人或物有巨大的破壞。實際上，在危機到來的時候，往往需要的是統(tǒng)一的指揮和一定程度上的專制，是沒有充分的時間和信息資源來讓危機參與者和相關人來進行信息的溝通和充分的協(xié)商的，這樣，在我們所理解的公共危機和公民參與的概念和特性之間，造成了一定的沖突。我們說，客觀原因是危機管理中公民參與不足的一個原因，但卻不是主要的原因，不能因為這一原因而否定在危機管理中公民參與的巨大意義。并且，危機管理中的公民參與具有其自身的特殊性，有其自身特殊的技巧和方式。

2．我國政府治理思路自上而下

我國公民參與意識和參與能力不強的另一個重要原因是我國從古至今一直實行的是一種自上而下的政策制訂和執(zhí)行思路。而這種決策和執(zhí)行的模式又是源于我國大一統(tǒng)的政治文化和思維方式，是大一統(tǒng)的政治文化在政治和政策層面的應用和延伸。這種模式以天人合一為基礎，皇帝處于世俗政權的頂端，但皇上對天這一哲學意義上的抽象事物負責，而其他人三公、六部、地方政權等等一切的機關或者機構都按照組織設計和官僚層級將責任層層剝開并對上負責，處于層級頂端的皇上具有最高的決策權，上下級之間形成層層的指揮命令關系，一般而言，上級負責政策制訂，下級負責政策執(zhí)行。我們都知道，伴隨著權力的層層分解，責任也被層層分解下來，天、皇帝、中央機關、各級地方機關在決策制定和執(zhí)行的處于不同的位置，也負有大小不同的責任。這種自上而下的治理模式對公民參與的要求是比較低的，公民既不屬于制定層，也不屬于執(zhí)行層，只是政策最終所針對的對象，所有的官員所有的政策，對公民的唯一要求就是服從和臣服。這種延續(xù)了幾千年的政府治理思路并沒有使我國的公民進行良好的參與政治和治理的鍛煉。另外，中國歷史中，并沒有形成一個合法的公民表達意見與參與的機制，因此，我們看到歷代政治變革和運動總是和迫害、黨爭等相聯(lián)系，當政治家的政治意見和思想 被拋棄的時候，并沒有一套完善的機制來維護其作為公民或者說作為人的基本利益，政見不合即被排擠、驅逐甚至被處死。在這種情況下，政治斗爭往往出現(xiàn)你死我活的零和博弈的局面，我們說，這在很大程度上是中國人產(chǎn)生了政治冷漠，恐懼、不愿參與政治。

3．中國人的民族性和傳統(tǒng)思維方式不利于積極的公民參與

中西方思維方式有一個明顯的區(qū)別：中國人的思維重視從全局出發(fā)，而西方人的思維總是從個體出發(fā)。中國人的思路是從整體到局部，而西方人的思路是從局部到整體。我們都知道，由局部開始，有利于從經(jīng)驗入手，經(jīng)過判斷推理，達到對整體的認識，而從整體出發(fā)則很難。在數(shù)千年的文明發(fā)展與演進中，中國古人采用了許多種方式來培養(yǎng)自己這種把握全局、從整體出發(fā)的意識和能力，其中類推的方式就是比較顯著的一種。讀過儒家經(jīng)典的人都會記得其中這幾句經(jīng)典的話語：“己所不欲，勿施于人”、“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”、“古之欲明明德于天下者，先治其國；欲治其國者，先齊其家；欲齊其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；……”由上述幾句儒家經(jīng)典可以大致看出中國人類推的思維方式。第一句是講我們應該怎樣去對待別人，孔子認為最重要的準則之一就是自己所不想要的，不想承受的，就不要加諸別人。而第二句講的是由自己家庭的親愛之情，并將其推而廣之，施諸別人家的老人和孩子；第三句可謂知識分子奉若圭臬的治國理想，所信奉的依然是先修身、再齊家、后治國而終平天下的由小見大的類推思想，可以說，自己、別人、齊家、治國、平天下這幾個都是一個個整體，平天下的經(jīng)驗和方法可由治理小國，或者一邦這一較小單位而得來，以此類推，所有的方式，方法和途徑，最終都歸結于己這一對人來說最小的也是最了解和最易把握的單位，推己方可及人，由小才能見大。也就是說，中國人整個思考方式的出發(fā)點其實是自己，所有的治國理想和治理方略實際上是將自己與自身家庭的利益推而廣之的結果。這種思維方式一方面確實塑造了一批像蘇軾、范仲淹等一批具有中國知識分子人格的人，另一方面也在很大程度上培養(yǎng)了中國人從自己出發(fā)，講求實際的務實的作風。中國雖有道教、基督教、佛教等諸多宗教，但實際上并沒有訂任何宗教為國教，也沒有全民都推崇任何一種宗教，既不相信來世，也不相信上帝，而認為“萬物皆備于我”，中國人思維中的實際趨向和靈活性可見一斑。這種推己及人的思維方式和講求實際的民族性使中國人在危機到來之時，首先想到的是自己，而不是別人，更非危機處理的大局，即使會想到別人和危機處理的大局，那也是和自身的利益息息相關的周圍的景象，是自我利益的延伸，并不是公民精神和公共責任使然。

三、鼓勵公民參與對危機管理中“公地悲劇”的治理

我們都知道，危機具有突發(fā)性和破壞性的與正常生產(chǎn)生活狀態(tài)不同的特征，因此，危機管理中的公民參與也就與日常管理中的以協(xié)商和互動為主要形式的公民參與有所區(qū)別，有著自己獨特的技巧和形式。危機中的公民參與，其實質是如何在危機中對日常法律法規(guī)的遵守，對日常倫理和生活規(guī)范的遵循，如何保護自己和他人。因此，危機管理中的公民參與，始于公民對危機管理者的服從，有著“自救”、“共救”和“公救”等不同的層次?！白跃取钡囊饬x在于公民如何在危機中迅速辨明自己的處境和角色，在不影響他人的情況下采取措施保護自己；“共救”的意義在于共處于同一危機狀態(tài)下的公民，如何通過相互體認和幫助，共度難關；而“公救”則需要全社會對于處于危機環(huán)境中的公民的幫助與扶持。而要做到這些，需要政府在以下兩個方面努力，以鼓勵積極的公民參與：

（一）危機管理中的信息公開

現(xiàn)代公民參與理論認為，真誠、合理的信息公開是公民參與的前提和基礎。在危機情況下，更是如此。一方面，公民參與作為政府和民眾在危機時刻的合作方式之一，是建立在公民與政府相互信任的基礎之上的，其參與過程，也是政府同公民的相互適應、相互交流的互動過程。信息公開可以在危機時刻建立公民同政府之間的信賴關系，從而形成危機管理的良性互動，支持、配合政府危機管理和處理行為，并積極參與到危機管理中。

另一方面，信息公開也有利于政府在危機中提高危機政策的運行效率，穩(wěn)定民心，保持社會秩序的良好運轉。及時迅速有效的信息公開，有利于政府在危機中占據(jù)信息主動，澄清事件的真相，掌控輿論主導，從而塑造果斷、真誠、負責的政府形象，有利于政府危機治理行動和策略的實施。

不論是從有利于治理還是從公民知情權這一憲政權力出發(fā)，信息公開都是政府獲取民眾信任，從而鼓勵公民參與到危機管理和現(xiàn)場反應中的有效手段和前提之一。因此，政府在危機中要將信息公開原則與保密原則靈活地結合起來，一方面要保證信息公開，使民眾及時了解危機性質類型和政府危機處理的進程和思路，在另一方面政府也要準確把握適度的原則，以免造成恐慌，做到客觀、公正、不欺騙，一切以向著有利于危機處理的方向發(fā)展。

（二）公民社會和公共精神一種更廣闊的角度

除了信息公開以外，積極、有效的公民還需要具備兩個條件，其一即公民參與的范圍與領域，也就是公民社會。關于公民社會，政治學認為，公民社會應該具有“民間性”，即公民社會主要是指保護公民權利和公民政治參與的民間組織和機構，即公民相對獨立的參與政治活動，表達自身利益的領域，是可以與強大國家和政府政治壓力相抗衡的事物。而社會學學者眼中的公民社會則更多地具有“中間性”，即公民社會是介于國家和家庭、企業(yè)之間的中間領域，它既獨立于國家，享有對于國家的自主性，又不同于家庭，而是由眾多旨在保護和促進自身利益或價值的社會成員自愿結合而成。諸如與教會相聯(lián)系的團體、工會、合作組織、服務組織、社區(qū)組織、青年組織以及學術機構等都屬于公民社會中的組織。其二，公民社會則是由一群具有公共責任和公共精神的公民組成，公共精神首先體現(xiàn)為一種態(tài)度，是公民對自身角色和權利責任的體認，其次，公共精神是一種行為模式，它使公民突破自身利益與自身活動領域的樊籬，開始關心他人利益和社會福祉，關心社區(qū)共同利益和社會公共利益，并積極地參與公共事務，投身到公共事業(yè)中去，具有公共精神的公民，是信仰自由、民主、平等、秩序和公共利益的負責任的公民，又是具有強烈權利意識、民主意識、公正意識、參與意識、責任意識和法制意識的公民。可以說，在公民參與的角度看，公民社會給了公民廣闊的領域服務他人，服務社會，而公共精神則鑄就了公民的靈魂，是公民對于社會價值的認同，是公民參與的核心。政府需要辨明自己的角色和任務，以更寬容的心態(tài)來發(fā)展公民社會、扶植公民組織、培育公民精神，政府在日常工作中的努力會在危機狀態(tài)中換來更大的回報。

當然，公民參與意識的加強，并不是一朝一夕之事，需要政府和公民自己在日常生活和危機狀態(tài)中付出巨大的努力。

參考文獻

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