預(yù)算管理一體化背景下高校預(yù)算管理現(xiàn)狀及優(yōu)化對(duì)策——以F高校為例

董琰 中國(guó)政法大學(xué)

引言

財(cái)政部于2019年開始正式部署預(yù)算管理一體化工作，預(yù)算管理一體化從技術(shù)層面，以系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理全流程，建立統(tǒng)一的規(guī)范，將管理規(guī)則嵌入系統(tǒng)，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制[1]，對(duì)于深化預(yù)算管理改革、加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度、提高預(yù)算管理水平、增強(qiáng)預(yù)算管理規(guī)范性有著重要意義。

一、當(dāng)前F高校預(yù)算管理存在的問題及原因

（一）校內(nèi)預(yù)算與部門預(yù)算兩張皮

高校單位預(yù)算一般分為部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算兩套預(yù)算。與部門預(yù)算相比，校內(nèi)預(yù)算編制不全面、缺乏系統(tǒng)性，缺少對(duì)部門預(yù)算的數(shù)據(jù)支撐。

F高校校內(nèi)預(yù)算時(shí)間晚于部門預(yù)算，各二級(jí)單位沒有形成項(xiàng)目日常管理和提前規(guī)劃的意識(shí)，部門預(yù)算中的基本支出預(yù)算往往是由財(cái)務(wù)人員在上年預(yù)算和決算的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。雖然人員經(jīng)費(fèi)部分可以按照校內(nèi)預(yù)算測(cè)算的金額進(jìn)行編報(bào)，但是由于校內(nèi)預(yù)算尚未開展審核等工作，加上部分二級(jí)單位申報(bào)預(yù)算未進(jìn)行嚴(yán)格論證導(dǎo)致提交的預(yù)算虛高，往往超過了實(shí)際需求，甚至超出了學(xué)校資金可以承受的范圍。另外，部門預(yù)算是全口徑預(yù)算，將學(xué)校所有收支都納入預(yù)算編報(bào)范圍，而F高校校內(nèi)預(yù)算的主要資金范圍是學(xué)?？山y(tǒng)籌的資金。雖然通過逐漸完善已將大部分專項(xiàng)資金使用也納入校內(nèi)預(yù)算的考慮范圍，但還是沒有做到和部門預(yù)算專項(xiàng)項(xiàng)目無(wú)縫對(duì)接。

（二）預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化程度低

《關(guān)于深化預(yù)算制度改革的決定》中要求：“進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用”。

F高校編制人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，大多是歸口部門根據(jù)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、定額和發(fā)放人數(shù)、頻次進(jìn)行測(cè)算，每年的基本標(biāo)準(zhǔn)和方法大致相同，預(yù)測(cè)比較準(zhǔn)確。但是公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)采用了增量預(yù)算編制方法，對(duì)以往預(yù)算中收支不合理的部分很少進(jìn)行修正和統(tǒng)籌，導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確。另外，有些定額標(biāo)準(zhǔn)從制定以來長(zhǎng)久未變，這個(gè)定額是否還符合當(dāng)下情況或者是否還有充分依據(jù)，這也是值得商榷的。

（三）預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，預(yù)算剛性約束力不夠

一方面，預(yù)算編制方法不夠科學(xué)，資金執(zhí)行偏離預(yù)算。財(cái)政專項(xiàng)的預(yù)算一般是由歸口部門進(jìn)行編制，實(shí)際執(zhí)行中歸口部門通常會(huì)分撥給各二級(jí)單位和教師使用，但歸口部門在編制預(yù)算時(shí)并未掌握分撥對(duì)象的明細(xì)預(yù)算或者實(shí)際需求，甚至尚未確定分撥對(duì)象，導(dǎo)致分撥對(duì)象在執(zhí)行財(cái)政資金時(shí)會(huì)嚴(yán)重偏離預(yù)算。另外，對(duì)于財(cái)政資金的執(zhí)行缺乏系統(tǒng)的安排，導(dǎo)致學(xué)校在資金緊張的情況下，財(cái)政項(xiàng)目資金執(zhí)行進(jìn)度低下。以F高校2022年財(cái)政項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度為例，截至7月底，管理改革等績(jī)效撥款專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度為0，主要原因是學(xué)校日常獎(jiǎng)助學(xué)金的發(fā)放未使用已安排預(yù)算的財(cái)政專項(xiàng)，而優(yōu)先使用了學(xué)?？梢越y(tǒng)籌的經(jīng)費(fèi)。

另一方面，預(yù)算剛性約束力不夠，調(diào)整、追加預(yù)算過于隨意。根據(jù)財(cái)政部要求，各單位支出應(yīng)嚴(yán)格按照年初制定的經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算執(zhí)行，但實(shí)際執(zhí)行中，單位未進(jìn)行有效監(jiān)督導(dǎo)致支出嚴(yán)重脫離預(yù)算，無(wú)法為調(diào)整調(diào)劑提供有效的參考。另外，雖然學(xué)校校內(nèi)預(yù)算制定了嚴(yán)格的追加、調(diào)整預(yù)算程序，但是審批過程過于隨意，追加、調(diào)整現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（四）項(xiàng)目庫(kù)管理不夠完善

雖然部門預(yù)算已按上級(jí)要求建立“六大專項(xiàng)+司局項(xiàng)目”模式的項(xiàng)目庫(kù)，而且對(duì)于專項(xiàng)業(yè)務(wù)按照要求編制三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，但是很多單位所謂的三年滾動(dòng)只是完成了編制形式，并未實(shí)質(zhì)制定好三年的支出規(guī)劃，更未做好三年明細(xì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。校內(nèi)預(yù)算中雖然支出實(shí)行了項(xiàng)目管理，但是項(xiàng)目入庫(kù)比較隨意，未建立完善的入庫(kù)前評(píng)審機(jī)制，也沒有做到三年滾動(dòng)規(guī)劃，先要錢、再謀事的情況仍然比較突出，加劇了預(yù)算虛高、執(zhí)行偏離的情況。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

2021年起，財(cái)政部對(duì)包括非財(cái)政撥款項(xiàng)目在內(nèi)的所有納入部門預(yù)算的項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，但由于高校資金來源較廣，內(nèi)容較復(fù)雜，對(duì)于自有資金的使用很難制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，目前部門預(yù)算并未對(duì)單位自有資金開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。站在校內(nèi)預(yù)算角度，F(xiàn)高校雖然在申報(bào)預(yù)算時(shí)要求各二級(jí)單位制定了績(jī)效目標(biāo)，但是并未對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行審核，實(shí)際執(zhí)行中也沒有進(jìn)行績(jī)效考核，年底也并未進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式而并未實(shí)際發(fā)揮效用。

二、預(yù)算管理一體化對(duì)高校預(yù)算管理提出的新要求

（一）建立項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制

除原有項(xiàng)目支出繼續(xù)納入項(xiàng)目庫(kù)管理，改革前未納入項(xiàng)目庫(kù)管理的基本支出，包括人員類經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)也按項(xiàng)目進(jìn)行管理。所有環(huán)節(jié)以項(xiàng)目為基本管理對(duì)象，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算等各個(gè)階段，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

預(yù)算管理一體化下重塑了項(xiàng)目庫(kù)和預(yù)算編制的關(guān)系。項(xiàng)目要經(jīng)歷儲(chǔ)備入庫(kù)、項(xiàng)目細(xì)化、選取申報(bào)預(yù)算、核定控制數(shù)、編制預(yù)算草案、批復(fù)預(yù)算到正式實(shí)施等階段，項(xiàng)目庫(kù)與預(yù)算編制密不可分。首先，強(qiáng)化了項(xiàng)目庫(kù)在預(yù)算編制中的基礎(chǔ)作用，沒有項(xiàng)目庫(kù)就無(wú)法進(jìn)行預(yù)算編制工作；其次，項(xiàng)目管理更加細(xì)化全面，除了建立項(xiàng)目庫(kù)外，單位進(jìn)行預(yù)算編制前還要進(jìn)行項(xiàng)目細(xì)化，完成后才能挑選納入報(bào)表，細(xì)化內(nèi)容囊括了涉及支出的所有信息，除基本信息、項(xiàng)目測(cè)算和績(jī)效目標(biāo)外，還包括了支出經(jīng)濟(jì)分類、新增資產(chǎn)配置、政府采購(gòu)預(yù)算等。

（二）強(qiáng)化、細(xì)化支出標(biāo)準(zhǔn)制定

《預(yù)算管理一體化規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）根據(jù)支出標(biāo)準(zhǔn)是否正式出臺(tái)，將支出標(biāo)準(zhǔn)分為法定標(biāo)準(zhǔn)、固定標(biāo)準(zhǔn)、暫定標(biāo)準(zhǔn)。入庫(kù)項(xiàng)目與支出標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)銜接，由原來預(yù)算中支出標(biāo)準(zhǔn)不做強(qiáng)制模板化要求，變?yōu)樗袠?biāo)準(zhǔn)必須納入支出標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃按照標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量頻次進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算。

（三）嚴(yán)格各類資金管理

除了財(cái)政資金外，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中將需要上繳財(cái)政專戶后返還的教育收費(fèi)收入視同財(cái)政收入進(jìn)行管理，單獨(dú)編報(bào)用款計(jì)劃。將其他收入中的非財(cái)政撥款也單獨(dú)列示，編報(bào)預(yù)算。另外，資金支付方面，一體化系統(tǒng)將單位實(shí)有賬戶也納入監(jiān)控范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)所有資金的有效監(jiān)控，從而減少資金風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）改變資金支付控制模式，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理

根據(jù)《規(guī)范》規(guī)定，預(yù)算指標(biāo)直接控制資金支付，用款計(jì)劃不再單獨(dú)承擔(dān)預(yù)算控制的職能。預(yù)算項(xiàng)目和支出經(jīng)濟(jì)分類形成唯一的預(yù)算指標(biāo)代碼，同時(shí)單位每月需提前申請(qǐng)下月用款計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算指標(biāo)和單位提交的用款計(jì)劃來控制資金的支付，這加強(qiáng)了預(yù)算指標(biāo)對(duì)執(zhí)行的控制作用。

（五）加強(qiáng)預(yù)算系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的協(xié)調(diào)

在原有的管理模式下，由于職責(zé)分工不同，預(yù)算系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、采購(gòu)系統(tǒng)等各種模塊是割裂開的，甚至財(cái)務(wù)上的預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)支付、核算和決算也都是在不同的系統(tǒng)中進(jìn)行，導(dǎo)致出現(xiàn)“數(shù)出多源、單獨(dú)維護(hù)”的情況，不僅重復(fù)采集數(shù)據(jù)效率低下，各模塊中的數(shù)據(jù)上也可能因?yàn)榭趶降牟煌嬖诓町?。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)將人員管理、預(yù)算、資產(chǎn)、政采、國(guó)庫(kù)集中支付等系統(tǒng)整合在一個(gè)平臺(tái)內(nèi)，通過信息統(tǒng)一維護(hù)，實(shí)現(xiàn)共享共用，提高了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域深度融合、協(xié)同高效。

三、預(yù)算管理一體化下F高校預(yù)算管理優(yōu)化建議

（一）強(qiáng)化全面預(yù)算管理理念，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合

1.提高校內(nèi)預(yù)算和部門預(yù)算的銜接度

強(qiáng)化全面預(yù)算管理理念，切實(shí)做到全口徑預(yù)算，將所有收支納入預(yù)算編報(bào)范圍。尤其是校內(nèi)預(yù)算，應(yīng)當(dāng)與部門預(yù)算口徑盡量保持一致，將部門專項(xiàng)項(xiàng)目全部納入校內(nèi)預(yù)算范圍內(nèi)。另外，學(xué)校可以適當(dāng)提前校內(nèi)預(yù)算的啟動(dòng)時(shí)間，盡早對(duì)各二級(jí)單位上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審核調(diào)整，從而為編報(bào)部門預(yù)算提供一定的數(shù)據(jù)支撐。

2.加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門的協(xié)同配合

一方面，財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)具備多元的知識(shí)結(jié)構(gòu)[2]；另一方面，各二級(jí)單位作為資金使用單位，對(duì)財(cái)務(wù)中的經(jīng)濟(jì)分類等也要有一定了解。另外，學(xué)校管理層也應(yīng)明確預(yù)算管理一體化改革絕非僅僅是財(cái)務(wù)部門的任務(wù)，重視一體化建設(shè)對(duì)單位內(nèi)部治理的重大影響；應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，組建預(yù)算管理一體化工作小組，協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)、人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、招投標(biāo)、信息技術(shù)等部門，加強(qiáng)統(tǒng)籌和部門協(xié)同。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目管理，做好項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作

一是做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備常態(tài)化，按照“先謀事后排錢”“先有項(xiàng)目后有預(yù)算”的原則，提前謀劃項(xiàng)目，做好項(xiàng)目的中期規(guī)劃工作。二是做好項(xiàng)目入庫(kù)規(guī)范化，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)、審核和入庫(kù)流程，項(xiàng)目入庫(kù)前應(yīng)做好可行性論證、制定具體實(shí)施計(jì)劃等工作。三是應(yīng)當(dāng)將設(shè)置績(jī)效目標(biāo)作為項(xiàng)目入庫(kù)的前置條件[3]。四是學(xué)校應(yīng)當(dāng)優(yōu)化對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的評(píng)審工作。對(duì)新入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行事前評(píng)估，對(duì)于已在庫(kù)中的延續(xù)性項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，打破基礎(chǔ)固化格局，及時(shí)將無(wú)效項(xiàng)目調(diào)整出庫(kù)，以優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化預(yù)算分配的合理性。

尤其是要推動(dòng)學(xué)校校內(nèi)滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)，根據(jù)滾動(dòng)預(yù)算及規(guī)劃，即使有政策變動(dòng)或偶發(fā)事項(xiàng)，也能及時(shí)進(jìn)行有效調(diào)整，形成更加合理、切實(shí)可行、符合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的校內(nèi)預(yù)算[3]。

（三）夯實(shí)預(yù)算基礎(chǔ)信息管理工作

基礎(chǔ)信息是預(yù)算管理的基礎(chǔ)和初始環(huán)節(jié)，包含了單位信息、人員信息、資產(chǎn)信息、支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)庫(kù)等內(nèi)容，這些信息為預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等預(yù)算管理工作提供數(shù)據(jù)支撐和重要依據(jù)。

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中基礎(chǔ)信息是統(tǒng)一維護(hù)，而且各個(gè)模塊互聯(lián)互通，如果基礎(chǔ)信息不完善或者內(nèi)容不準(zhǔn)確，就會(huì)導(dǎo)致提取數(shù)據(jù)錯(cuò)誤或者與實(shí)際不相符，從而影響項(xiàng)目的測(cè)算和預(yù)算的編報(bào)。例如，人員信息填報(bào)有誤會(huì)影響住房改革支出預(yù)算數(shù)據(jù)的提?。毁Y產(chǎn)信息有誤會(huì)影響資產(chǎn)配置預(yù)算表中數(shù)據(jù)的提取。在實(shí)際工作中，由于基礎(chǔ)工作涉及部門較多，情況復(fù)雜且數(shù)量巨大，往往存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等很多問題[4]，這就要求各歸口管理部門高度重視基礎(chǔ)信息的完整性和準(zhǔn)確性，及時(shí)收集、補(bǔ)充人員信息、資產(chǎn)數(shù)據(jù)、購(gòu)買性支出合同等資料，確保預(yù)算數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。

（四）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系

1.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，提高預(yù)算執(zhí)行效率

預(yù)算管理一體化預(yù)算執(zhí)行模塊上線后，各單位需要在每月20號(hào)前向財(cái)政部門申請(qǐng)下個(gè)月的財(cái)政資金用款計(jì)劃和財(cái)政專戶用款計(jì)劃，這就要求學(xué)校必須提前對(duì)資金使用和支付做好規(guī)劃。資金下達(dá)后，各執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，財(cái)務(wù)處應(yīng)當(dāng)設(shè)置專人專崗對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，分析結(jié)果及時(shí)向二級(jí)單位進(jìn)行通報(bào)，提示二級(jí)單位注意預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和經(jīng)濟(jì)分類使用情況。同時(shí)，完善預(yù)算調(diào)整調(diào)劑的程序。預(yù)算編制和執(zhí)行情況出現(xiàn)偏離的情況并不少見，而在一體化系統(tǒng)中，偏離預(yù)算的財(cái)政資金無(wú)法進(jìn)行支付，這就要求財(cái)務(wù)處及時(shí)向資金使用單位說明情況，自下而上進(jìn)行預(yù)算調(diào)整調(diào)劑工作，經(jīng)過集體研究和嚴(yán)格論證后上報(bào)財(cái)政部。除了財(cái)務(wù)處外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，確保資金執(zhí)行的安全性和有效性。

2.建立健全貫穿預(yù)算管理全過程的績(jī)效管理體系

一是強(qiáng)化事前評(píng)估。各二級(jí)單位設(shè)定項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，目標(biāo)清晰明確、符合客觀實(shí)際。設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)能反映主要產(chǎn)出和核心效果，指標(biāo)要細(xì)化、量化，盡量使用定量指標(biāo)。學(xué)校應(yīng)逐漸健全績(jī)效指標(biāo)庫(kù)建設(shè)工作，完善核心指標(biāo)庫(kù)，對(duì)于延續(xù)性項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)設(shè)定一定數(shù)量的固定指標(biāo)供二級(jí)單位使用，以增強(qiáng)指標(biāo)橫向、縱向可比性。學(xué)?？?jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)從完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性等方面對(duì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行審核。

二是完善事中監(jiān)控?？?jī)效管理工作機(jī)構(gòu)除了持續(xù)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度外，還應(yīng)對(duì)資金使用效益和績(jī)效完成情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。對(duì)于偏離預(yù)期目標(biāo)或執(zhí)行有問題的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行預(yù)警，督促其進(jìn)行糾偏。

三是加強(qiáng)事后評(píng)價(jià)，擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，所有納入預(yù)算的項(xiàng)目均應(yīng)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與下一年度預(yù)算資金分配掛鉤，落實(shí)合理的獎(jiǎng)懲制度。同時(shí)，為保證評(píng)價(jià)工作的準(zhǔn)確性、客觀性，可引入第三方機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

結(jié)語(yǔ)

預(yù)算管理一體化建設(shè)對(duì)高校財(cái)務(wù)管理提出了更嚴(yán)格的要求，高校應(yīng)當(dāng)將預(yù)算管理一體化作為全面提升單位預(yù)算管理水平的契機(jī)，全?！耙槐P棋”，推進(jìn)預(yù)算管理更加科學(xué)化、精細(xì)化。