港澳居民在粵港澳大灣區(qū)城市發(fā)展面臨的問題及對策

陳思宇 任 珺 盧 威

關(guān)鍵字：港澳居民；就業(yè)創(chuàng)業(yè)；政策；粵港澳大灣區(qū)；深圳

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布以來，粵港澳大灣區(qū)服務(wù)并支持港澳更好融入國家發(fā)展大局的平臺作用日益增強(qiáng)。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》在提出建設(shè)人才高地方面，將創(chuàng)造更具吸引力的引進(jìn)人才環(huán)境放到了首要位置，并致力于建設(shè)粵港澳人才合作示范區(qū)。廣東省人力資源和社會保障廳2022 年2 月公布的數(shù)據(jù)顯示，三年來在粵辦理就業(yè)登記的港澳居民已達(dá)8.51 萬人，港澳居民在粵參加養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險累計已達(dá)27.5 萬人次，社保卡持卡人數(shù)達(dá)19.54 萬人[1]，這說明粵港澳大灣區(qū)建設(shè)啟動以來，港澳居民在大灣區(qū)內(nèi)地城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策效力已經(jīng)初步展現(xiàn)，大灣區(qū)成為各行業(yè)人士就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活的良好聚居地和新空間。在建設(shè)粵港澳人才合作示范區(qū)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)試驗區(qū)過程中，如何推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，進(jìn)一步優(yōu)化人才環(huán)境、集聚更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、吸引港澳青年在大灣區(qū)內(nèi)地城市工作和發(fā)展，對于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地有著重要意義。同時，支持并服務(wù)于港澳青年到大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展，不斷拓展愛國愛港愛澳力量陣營，對于凝聚發(fā)展共識、增進(jìn)國家認(rèn)同，促進(jìn)人心回歸具有深遠(yuǎn)影響。

作為中國經(jīng)濟(jì)最活躍城市之一、全球科技創(chuàng)新前沿之一，深圳一直是港澳青年“北上”創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的首選之地[2]。深圳市人社局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，通過第一期“大灣區(qū)青年就業(yè)計劃”來到大灣區(qū)內(nèi)地城市就業(yè)的港澳青年中，選擇深圳的比重最大[3]。本文基于深圳實證調(diào)查獲取的問卷及在訪談?wù){(diào)研基礎(chǔ)上，具體分析在深發(fā)展的港澳居民群體特征、行業(yè)分布特征及對相關(guān)政策滿意度情況，通過深度訪談梳理港澳居民在深就業(yè)創(chuàng)業(yè)面臨的主要問題，為大灣區(qū)其他城市甚至內(nèi)地更廣闊區(qū)域提供參考借鑒。

由圖1可知，一個電解槽下有兩個支管開關(guān)閥，在操作過程中同時開關(guān)，因而采用一個按鈕來控制。為了方便操作，對所有的支管閥門XV01A01/XV01B01～XV01A18/XV01B18另設(shè)一個總體控制按鈕，可以對所有的支管閥門實現(xiàn)同時開關(guān)控制。沖洗管路的氣動開關(guān)閥門XV01A19/XV01B19、陽極泥干管的氣動開關(guān)閥XV01A20/XV01B20分別用一個按鈕來控制。為了實現(xiàn)PLC和DCS的分地控制，另設(shè)一個轉(zhuǎn)換開關(guān)，“就地”為PLC操作，“遠(yuǎn)程”則由DCS來操作。所有的邏輯通過PLC程序來實現(xiàn)。

一、便利港澳居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施及研究評述

（一）國家與地方政策梳理

黨的十九大報告提出，要制定完善便利香港、澳門居民在內(nèi)地發(fā)展的政策措施。從政策目標(biāo)上看，便利港澳居民在大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展，促進(jìn)港澳青年在大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，既是培養(yǎng)港澳人才、引進(jìn)港澳創(chuàng)新力量問題，又是港澳青年在內(nèi)地的社會融合問題。在此目標(biāo)指引下，中央和廣東省有關(guān)部門先后出臺一系列有關(guān)港澳居民在內(nèi)地學(xué)習(xí)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、生活的政策措施（見表1）。

表1 中央和省級部門相關(guān)政策

在國家與廣東省政策指引下，大灣區(qū)內(nèi)地城市紛紛出臺多項促進(jìn)港澳青年在大灣區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施。據(jù)粵港澳大灣區(qū)門戶網(wǎng)站“政策庫”顯示，從2018 年3 月至2022 年9 月，大灣區(qū)各城市共出臺支持港澳居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策65 部。這些政策主要集中在以下四個領(lǐng)域：一是港澳青年創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)，其中珠海、深圳、中山、東莞、江門等市均已出臺基地建設(shè)的實施方案；二是重點行業(yè)的執(zhí)業(yè)資格與管理，目前各地已經(jīng)出臺了對法律、涉稅、工程建設(shè)、社會工作和導(dǎo)游等行業(yè)的執(zhí)業(yè)管理辦法；三是就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的財稅支持，各市和前海、橫琴合作區(qū)分別出臺了包括小微企業(yè)社保補(bǔ)貼、靈活就業(yè)社保補(bǔ)貼、“大灣區(qū)青年就業(yè)計劃”生活補(bǔ)助、個人所得稅補(bǔ)貼、一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、創(chuàng)業(yè)租金補(bǔ)助等在內(nèi)的多種稅收減免和財政補(bǔ)貼政策；四是相關(guān)配套服務(wù)與培訓(xùn)，深圳、廣州、中山等多地制定計劃，鼓勵職業(yè)技術(shù)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為港澳居民提供職業(yè)技能培訓(xùn)、支持港澳青年參與實習(xí)計劃并成立港澳青年團(tuán)體服務(wù)中心，助力港澳青年在本地的融合發(fā)展。

（二）相關(guān)政策研究評述及本文研究思路

鑒于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地各市出臺的港澳居民政策主要針對港澳青年，本文以來深圳就業(yè)創(chuàng)業(yè)的港澳居民（尤其是港澳青年）為研究對象，并采用問卷調(diào)查和半結(jié)構(gòu)式訪談的研究方法展開研究。2022 年6-11 月期間，本研究在深圳港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，如前海深港青夢工場、南山智園深港青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、深澳國際文化科技園等，以及一些在深的港資企業(yè)，針對在深圳生活和工作的港澳居民開展問卷調(diào)查和訪談。采用隨機(jī)抽樣方法選取問卷調(diào)查對象，共發(fā)放問卷276份，回收有效問卷233 份，旨在對在深港澳居民的基本社會經(jīng)濟(jì)屬性特征數(shù)據(jù)以及對政策的評價和反饋數(shù)據(jù)進(jìn)行采集。在采集的數(shù)據(jù)和訪談資料基礎(chǔ)上，本研究首先通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計的方法對研究對象群體進(jìn)行基本特征描述，掌握港澳居民在深的主要社會經(jīng)濟(jì)屬性特征，以及通過問卷打分獲得港澳居民對在深發(fā)展的城市觀感、社會認(rèn)同、社會接納、政策評價等多方面的直觀感受，以及對政策落實情況的初步評價和反饋情況，并根據(jù)結(jié)果招募受訪者和設(shè)計深度訪談問題。本文依托創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體以及港澳社會組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，采用滾雪球①本研究采用滾雪球抽樣，先選擇一些符合條件的港澳居民對其實施訪問，再請他們推薦符合條件的調(diào)查對象。的方式在港澳居民主要從事的科技、金融、文化、管理、餐飲、貿(mào)易等領(lǐng)域招募了16 位港澳就業(yè)創(chuàng)業(yè)者進(jìn)行訪談。除此之外，為了進(jìn)一步從多角度了解港澳居民在深發(fā)展面臨的問題、訴求和相關(guān)的建議，本文也將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體負(fù)責(zé)人（R1）、粵港澳青年基地負(fù)責(zé)人（R5）、相關(guān)企業(yè)雇主（R13）等作為訪談對象。訪談對象簡要介紹（見表2）。

較為復(fù)雜的政策設(shè)計和繁瑣的行政程序使得受眾群體的政治效能感降低，進(jìn)而導(dǎo)致參與度降低。受訪者表示，相關(guān)城市官方推動政策的邏輯不是很符合港澳跨境人才的思維習(xí)慣，推動一方雖然很盡心盡力，接受一方卻難以感受到效果。供給模式有問題，導(dǎo)致需求方無法完全領(lǐng)會到所有的政策內(nèi)容，造成供需錯配。問卷調(diào)查中，大部分受訪者認(rèn)為政策執(zhí)行程序復(fù)雜，另有16% 的受訪者需要第三方服務(wù)輔助才能完成一些政策的申請。另一方面，由于擔(dān)心政策被濫用，政策制定比較謹(jǐn)慎，申請流程較為復(fù)雜。目前看來，當(dāng)前政策設(shè)計和推行方式并不能很好地與港澳居民訴求相契合，政府因擔(dān)心政策濫用情況的發(fā)生，設(shè)置了較多的門檻，導(dǎo)致政策在推動和執(zhí)行上效率較低。政策設(shè)計和行政程序安排上，需要兼顧考慮政策受眾的特征和政策執(zhí)行的效果，需要通過不斷完善制度和機(jī)制，減少投機(jī)鉆營者的逐利空間，鼓勵港澳居民在深干事業(yè)干成事業(yè)。

另有一些研究涉及國家、地域、城市之間人才政策比較和借鑒的綜合探析。其中，陳鈾、吳偉東從獎勵型政策、發(fā)展型政策和保障型政策三個維度，對廣州、深圳和珠海三地支持港澳青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)政策進(jìn)行了比較研究，提出健全協(xié)調(diào)機(jī)制、增強(qiáng)文化關(guān)懷、促進(jìn)多主體參與及擴(kuò)大宣傳等建議[13]。蔣雯靜、陳建新和彭祥佑通過對廣州和深圳2015-2019 年共95 份創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本的分析，將廣州、深圳的“雙創(chuàng)”政策類型分別概括為“均衡科技導(dǎo)向”型政策和 “非均衡人才導(dǎo)向”型政策，提出繼續(xù)做好平臺支持、財政扶持、投資引導(dǎo)、人才保障的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境等建議[14]。閻豫桂對標(biāo)世界一流灣區(qū)，對粵港澳大灣區(qū)的人才和教育政策進(jìn)行了梳理，提出加大引才育才力度、深化產(chǎn)教融合、賦予教育更大自主權(quán)等建議[15]。楊道玲、邢玉冠和李祥麗將粵港澳大灣區(qū)與紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)在主體、人才、投入、產(chǎn)出等涉及關(guān)鍵創(chuàng)新要素的政策進(jìn)行了比較，提出推動協(xié)同創(chuàng)新、夯實人才基礎(chǔ)、加強(qiáng)研發(fā)投入等建議[16]。曾凱華研究了歐盟推動人才流動的政策措施，提出設(shè)立粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、解決流動人員社會保障問題等建議[17]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)為本研究的開展奠定了基礎(chǔ)，但也存在一定不足。首先，對相關(guān)政策的分析主要聚焦于文本，對港澳居民在大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展過程中各個領(lǐng)域的具體需求及其對政策的滿意度關(guān)注較少。此外，偏重理論研究較多，在有限的實證研究中，多以量性研究為主，深度調(diào)研和訪談較少。本文將港澳居民在大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展研究與相關(guān)政策分析有機(jī)結(jié)合，通過問卷調(diào)查深入探析在大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的港澳居民群體特征，他們在大灣區(qū)內(nèi)地就業(yè)創(chuàng)業(yè)情況及其對相關(guān)政策的感知與接受程度?？紤]到由于背景、行業(yè)、年齡不同，港澳居民在大灣區(qū)內(nèi)地城市的經(jīng)歷和體驗上可能存在較大差異，研究采用具有一定靈活性的半結(jié)構(gòu)式深度訪談，圍繞采訪對象的個人情況、來粵原因、居住情況、社會交往、工作現(xiàn)狀、實際困難等問題展開，從而獲取港澳就業(yè)創(chuàng)業(yè)者代表在大灣區(qū)生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)過程中遇到的問題和相關(guān)扶持政策落地情況，為政策更好地發(fā)揮效能提供實證和參考。

二、研究方法

當(dāng)前大灣區(qū)各內(nèi)地城市對港澳居民實施的一攬子優(yōu)惠政策有一定的激勵作用，并取得了階段性成效，但有些政策措施在制定和實施過程中還存在一些問題。比如，扶持政策分散多個部門，發(fā)布渠道不夠明晰，出臺的政策細(xì)則較為復(fù)雜且缺乏有效的指引和宣傳，申請程序繁瑣，導(dǎo)致港澳居民對相關(guān)政策知曉和理解存在障礙[4]。盡管有研究者指出跨境就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策對港澳青年的心理融合有著積極的作用，但政策自身的有效性和合法性評價更是港澳青年融入大灣區(qū)的影響因素[5]。此外，多項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，到大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的港青其實大部分都是香港居民中的內(nèi)地人，或者父輩已來內(nèi)地工作和創(chuàng)業(yè)，或者曾有內(nèi)地生活和讀書的經(jīng)歷[6][7]，可見相關(guān)政策對激發(fā)那些沒有內(nèi)地經(jīng)驗的港澳居民到大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動力還顯不足。由于受限傳統(tǒng)政策框架，執(zhí)行時仍存在人文關(guān)懷和文化融合措施不足等問題[8]。另外，現(xiàn)有政策側(cè)重于為港澳青年創(chuàng)業(yè)提供硬件平臺和資金支持，然而缺乏持續(xù)的配套服務(wù)，創(chuàng)業(yè)機(jī)制保障的連貫性與適切性不夠[9][10]。不僅如此，對港澳青創(chuàng)基地分級分部門規(guī)管的體制機(jī)制，也帶來了資源爭奪和利益博弈的問題，面臨著“政策執(zhí)行內(nèi)卷化”的隱憂[11]。當(dāng)然，政策執(zhí)行效果也受一定客觀因素影響。比如港澳居民傳統(tǒng)心態(tài)就傾向于工作的穩(wěn)定性，有研究顯示2020 年15 歲至39 歲香港青年創(chuàng)業(yè)率僅