關(guān)于對行政事業(yè)單位預算績效管理的思考

張曉霞

（廣州中醫(yī)藥大學第一附屬醫(yī)院，廣州 510405）

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件要求，行政事業(yè)單位應(yīng)當構(gòu)建內(nèi)部控制機制，以此確保單位內(nèi)所有經(jīng)濟活動均符合法律要求，所有財務(wù)活動與業(yè)務(wù)活動均兼顧社會效益與服務(wù)效益，且單位風險可控、資產(chǎn)安全。預算績效管理是當前行政事業(yè)單位內(nèi)預算管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是單位預算管理實施的主要內(nèi)容，應(yīng)當從內(nèi)部控制角度入手，以內(nèi)控思維加強預算績效管理各個環(huán)節(jié)的搭建，持續(xù)完善行政事業(yè)單位預算績效管理的實施環(huán)節(jié)、實施流程與要求，逐漸形成兼顧編制、執(zhí)行、監(jiān)督的高效預算管理模式，提升信息化建設(shè)水平，為行政事業(yè)單位的高效高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

一、內(nèi)部控制與預算績效管理的共同特性

內(nèi)部控制源于企業(yè)管理范疇，是企業(yè)為了實現(xiàn)經(jīng)營目標針對業(yè)務(wù)各個環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的風險提出的事前控制措施，其作用是輔助實現(xiàn)目標。根據(jù)《柯氏會計詞典》提出的定義，內(nèi)部控制是內(nèi)部牽制的衍生，其最初的目的是防止發(fā)生舞弊等非法業(yè)務(wù)行為，促使內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)互相制衡，其制定的業(yè)務(wù)流程分工明確，各部門、崗位之間遵循制衡原則。

預算績效管理是目前預算改革的主要體現(xiàn)，源自全面預算績效管理概念，其與內(nèi)部控制相似，均起源于企業(yè)管理范疇，之后沿用到政府管理領(lǐng)域，是當前提高政府有關(guān)部門及事業(yè)單位預算工作效率的有效措施。預算績效管理是績效管理與預算管理的融合，其內(nèi)涵包含了預算管理的各個方面?，F(xiàn)如今，行政事業(yè)單位內(nèi)的一般公共預算項目、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算等均納入預算績效管理中。

根據(jù)內(nèi)部控制與預算績效管理內(nèi)容概述可以看出，二者之間具有千絲萬縷的聯(lián)系，共同特性包括：①目標相一致。無論是內(nèi)部控制，還是預算績效管理，均是由行政事業(yè)單位的財務(wù)部門負責的，是財務(wù)部門參與內(nèi)部運行的管理方式，最終目的是防范行政事業(yè)單位的經(jīng)營風險，輔助達成其財政預算管理目標，確保單位履行自身職能，提供社會服務(wù)。②過程均覆蓋全面。預算績效管理與內(nèi)部控制均是覆蓋行政事業(yè)單位經(jīng)營管理各個環(huán)節(jié)、單位各部門與各方面的管理模式，無論是年終的部門預算執(zhí)行、預算執(zhí)行情況監(jiān)督，年末的預算執(zhí)行率評價，還是內(nèi)部各項經(jīng)營活動的風險評估、事前控制，均具有全流程、全方位的特性。③全員參與特征。內(nèi)部控制的實施涉及單位各個部門，而預算績效管理關(guān)系著各部門的預算目標執(zhí)行效果，雖然這兩項工作不屬于同一崗位，但是均涉及各個部門的運轉(zhuǎn)，涉及各項業(yè)務(wù)的主要負責人員，其面向單位全體成員展開管理。

二、行政事業(yè)單位實施全面預算績效管理的必要性

全面預算績效管理是內(nèi)部控制視域下進一步輔助強化預算績效管理的主要方式，也是符合當前行政事業(yè)單位預算改革趨勢的先進理念，在單位預算績效管理中融入全面理念，能夠進一步確保預算績效管理的全員覆蓋、全流程覆蓋與全方面覆蓋特征，對于充分落實預算績效管理、提升管理效率而言是極其必要的。

一方面，實施全面預算績效管理有助于提高行政事業(yè)單位的財政資金配置率。在行政事業(yè)單位的經(jīng)營發(fā)展中，單位的經(jīng)濟水平逐年提升，但是在日常經(jīng)營管理中仍然要將勤儉節(jié)約、厲行節(jié)約、修身養(yǎng)德等原則貫徹執(zhí)行下去，將這些優(yōu)秀精神滲透到全面預算績效管理中，覆蓋單位經(jīng)營發(fā)展的方方面面，從而有效控制預算，優(yōu)化資金配置，確保每一份資源均充分發(fā)揮其價值，將這些資源紛紛運用到落實服務(wù)職能中。行政事業(yè)單位實施全面預算績效管理，在確?；A(chǔ)支出的同時，重點關(guān)注單位的職能保障工作，根據(jù)單位內(nèi)部情況優(yōu)化資金使用結(jié)構(gòu)，按照各流程的反饋情況及績效評價持續(xù)優(yōu)化資金配置，從而提升資金配置效率。

另一方面，實施全面預算績效管理有助于優(yōu)化行政事業(yè)單位的財政支出結(jié)構(gòu)。行政事業(yè)單位內(nèi)部財政支出結(jié)構(gòu)的變化受到外部經(jīng)濟發(fā)展的制約，也會與經(jīng)濟發(fā)展階段相契合?？v觀我國財政支出結(jié)構(gòu)的變化，可以看出財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整在優(yōu)化政府部門及行政事業(yè)單位資源配置、驅(qū)動社會經(jīng)濟發(fā)展、增強社會服務(wù)能力方面起到了積極作用。進入“十四五”時期后，國內(nèi)外形勢越發(fā)復雜，行政事業(yè)單位作為我國政府特殊單位，應(yīng)在求穩(wěn)的基礎(chǔ)上強化財政支出結(jié)構(gòu)，深化財政支出結(jié)構(gòu)改革，將更多財政資源作為實體經(jīng)濟的發(fā)展支持，作為薄弱環(huán)節(jié)與社會重要領(lǐng)域的發(fā)展力量，以此體現(xiàn)行政事業(yè)單位的社會服務(wù)職能。在實際過程中，實施全面預算績效管理，能獲取更全面、細致的財政支出結(jié)構(gòu)報告與數(shù)據(jù)資料，全過程監(jiān)督財政支出及落實情況，提升單位整體水平。

三、基于內(nèi)控視角，我國行政事業(yè)單位預算績效管理的發(fā)展路徑

根據(jù)上述分析可以看出，內(nèi)部控制與財務(wù)預算績效管理之間具有較強聯(lián)系，要想進一步發(fā)揮預算績效管理，應(yīng)當引入內(nèi)控思維，充分發(fā)揮內(nèi)控機制的應(yīng)用價值，遵循全面理念，搭建出全員、全過程、全方位的預算績效管理機制，以此提升預算執(zhí)行、預算監(jiān)督與控制效用，為行政事業(yè)單位的高質(zhì)量穩(wěn)健發(fā)展提供有力支持。

（一）合理編制預算

根據(jù)現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)預算績效管理的改革情況，當前單位內(nèi)推行全面預算績效管理方法，相較于以往的預算管理方法更加規(guī)范，具有高效性，能夠保證預算編制科學合理，確保預算執(zhí)行嚴謹有序，初步體現(xiàn)出其應(yīng)用優(yōu)勢。為了更大程度地發(fā)揮全面預算績效管理的價值，應(yīng)當立足內(nèi)部控制視域，將內(nèi)控思維融入現(xiàn)有的預算績效管理模式中，構(gòu)建出全口徑、一體化、全覆蓋的預算績效管理體系。在使用零基預算編制方法的基礎(chǔ)上，對本年度單位收入預算與支出預算進行合理預測，確保預測范圍覆蓋前中后三個階段，盡可能保證預算編制結(jié)果更加客觀、精準，符合行政事業(yè)單位的設(shè)計情況。在全口徑、一體化、全方位覆蓋的預算編制模式之下，應(yīng)當遵循兩項原則，第一項原則是量入為出，第二項原則是實事求是，同時要綜合考慮單位整體情況與部門預算需要，根據(jù)法律與規(guī)章制度安排預算支出，確保單位內(nèi)預算的外收支平衡，還需編寫預算收支計劃，謹防隱瞞不報等情況。

（二）健全預算執(zhí)行監(jiān)督體系

預算執(zhí)行監(jiān)督是內(nèi)部控制視域下落實全面預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，是遵循內(nèi)控原則，對預算績效管理實施過程進行控制與監(jiān)督的手段。嚴謹有效的監(jiān)督能夠督促單位內(nèi)各部門、崗位人員規(guī)范執(zhí)行預算編制，也可以及時發(fā)現(xiàn)預算的執(zhí)行問題，及時提出解決措施，確保內(nèi)部控制及時、有效。在內(nèi)部控制視域之下，應(yīng)當搭建完善的預算執(zhí)行監(jiān)督機制，在單位內(nèi)設(shè)置專門的內(nèi)部審計小組，為規(guī)范監(jiān)督提供保障?？紤]行政事業(yè)單位的公益性與社會服務(wù)性職能，應(yīng)當賦予內(nèi)部審計小組相應(yīng)職責與權(quán)利，促使其可以參與到預算績效管理中，落實監(jiān)督職責，及時發(fā)現(xiàn)與確定預算績效管理漏洞，提出預算執(zhí)行及績效管理的整改意見，為持續(xù)落實預算績效管理提供依據(jù)。在設(shè)置內(nèi)部審計小組時，應(yīng)當確保內(nèi)部審計小組的相對獨立性，賦予其獨立行使職能的權(quán)力，并且確定小組的直屬方向，促使審計小組可以對單位內(nèi)預算績效管理涉及的各項事項進行審計，能夠依法處理問題，嚴謹公示問題。同時，要提出行政事業(yè)單位內(nèi)其他部門對內(nèi)部審計小組工作的協(xié)同責任，要求各部門提交的資料真實可靠、實時高質(zhì)。

（三）執(zhí)行項目資金管理

項目資金管理是行政事業(yè)單位預算績效管理的主要任務(wù)之一，也是預算績效管理內(nèi)部控制的主要對象。在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制視域下，要想充分發(fā)揮全面預算績效管理的價值，應(yīng)當加強對單位項目資金的管理與控制，嚴格落實資金管理計劃，規(guī)范單位的資金使用與配置，輔助提升單位內(nèi)部資金利用率。在執(zhí)行項目資金管理的過程中，可以大致分為如下步驟：①優(yōu)化分類項目資金。在行政事業(yè)單位的預算及其績效管理中，項目資金大致可以分為基本支出、部門項目資金、政府項目資金、單位預算外專項資金、省級單位安排的轉(zhuǎn)移支付資金。應(yīng)當根據(jù)這些資金的類型、占比與特點，設(shè)計相應(yīng)的項目資金管理計劃并嚴格落實，確保各項資金管理符合需要。②進一步規(guī)范行政事業(yè)單位的項目資金審核批準流程。單位根據(jù)年度項目預算方案，按照項目資金的分類提出各項項目資金的預算指標，搭建指標體系，合理安排資金分類，將項目資金按照類型、來源、科室等錄入指標系統(tǒng)中，銜接行政事業(yè)單位的集中支付系統(tǒng)，經(jīng)過初審、復審、終審等流程合理撥付資金。采用這樣的方法確保每一分資金均來源可追溯，可以確定每個環(huán)節(jié)的直接責任人，提高資金審批的規(guī)范性，強化預算約束與資金使用效用。

（四）重視預算績效評價結(jié)果與反饋

在內(nèi)控視域下落實單位內(nèi)的預算績效管理模式，建議要加強對績效評價、評價結(jié)果反饋與應(yīng)用環(huán)節(jié)的關(guān)注，充分發(fā)揮評價效用，以科學評價引導單位預算編制、執(zhí)行與監(jiān)督，以客觀評價全面呈現(xiàn)單位預算績效情況，反映單位內(nèi)部控制效果，為持續(xù)優(yōu)化單位預算績效管理提供支持?？冃гu價是預算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當根據(jù)預算績效評價指標體系，科學全面地評估預算執(zhí)行情況，直接反饋預算的執(zhí)行效果。在實際過程中，利用預算績效評價可以精準識別出隱藏在內(nèi)部的風險隱患，根據(jù)評價結(jié)果可以進一步完善預算績效管理體系。行政事業(yè)單位應(yīng)當根據(jù)預算績效評價結(jié)果，適當完善各個部門在預算執(zhí)行過程中的職責與工作范疇，根據(jù)評價結(jié)果科學決策；同時，預算績效評價結(jié)果運用于單位的項目管理、物資采購、采購標準設(shè)定、合同管理中，也可以定期對預算執(zhí)行情況進行分析，開展對預算編制執(zhí)行及其效果的動態(tài)跟蹤分析。

（五）推動預算績效管理信息化建設(shè)

隨著現(xiàn)代社會科學技術(shù)的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位內(nèi)信息化建設(shè)迫在眉睫，行政事業(yè)單位應(yīng)當加強對預算績效管理的信息化建設(shè)，引入先進科技，優(yōu)化信息平臺，調(diào)整信息化建設(shè)的組織架構(gòu)，充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，提高預算績效管理的數(shù)據(jù)精準性、分析可靠性、過程全面性。根據(jù)現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內(nèi)部預算績效管理的信息化發(fā)展趨勢，可以引入線上一體化平臺，進一步整合單位內(nèi)的財務(wù)系統(tǒng)、財政系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)，以財政資金的收入、支出與管理為核心線索，將預算編制、會計核算、集中支付、日常辦公、預算執(zhí)行、預算評價與反饋等納入一體化平臺中，促使各系統(tǒng)與軟件之間互相聯(lián)通，讓各部門之間互相溝通與聯(lián)系，形成覆蓋單位經(jīng)營發(fā)展全過程的、聯(lián)動各個部門的一體化復合平臺。通過搭建一體化平臺，將預算批復之后的指標與集中支付系統(tǒng)對接，實現(xiàn)單位業(yè)務(wù)與預算信息數(shù)據(jù)的高效聯(lián)通，確保各項預算數(shù)據(jù)來源可靠、支出可追溯、數(shù)據(jù)指標清晰客觀。

（六）加大內(nèi)部控制力度

在行政事業(yè)單位內(nèi)持續(xù)落實預算績效管理的過程中，應(yīng)當時刻強調(diào)內(nèi)部控制思維，以內(nèi)控機制、內(nèi)控監(jiān)督、內(nèi)控溝通等輔助強化預算績效管理模式的運行，進一步加大內(nèi)部控制力度，確保預算績效管理的實際效用。在制度層面，可以將預算績效管理作為目標，制定全方位、全過程的監(jiān)督制度，對預算績效管理的數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析、預算編制、預算執(zhí)行、績效管理與評估、績效評估結(jié)果的利用等展開監(jiān)督，確保內(nèi)控監(jiān)督覆蓋預算績效管理的事前、事中與事后環(huán)節(jié)。同時，提出日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合的控制方法，內(nèi)部審計小組負責日常監(jiān)督；上級部門的績效考核等為專項監(jiān)督，采用這樣的方式分別從被動、主動兩個方面入手，做好監(jiān)督檢查、控制工作。

結(jié) 語

綜上所述，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理的重要構(gòu)成，也是輔助強化預算績效管理效用的關(guān)鍵。在內(nèi)控視域下，如何完善預算績效管理體系，提升預算績效管理水平與質(zhì)量，增強行政事業(yè)單位的抗風險能力與經(jīng)營發(fā)展實力，是上述研究致力探索的問題。在今后的行政事業(yè)單位預算績效管理研究中，應(yīng)當加強對預算績效管理各個環(huán)節(jié)的探索，引入內(nèi)部控制機制，將內(nèi)部控制的環(huán)境、風險評估、信息溝通、監(jiān)督、評價等融入預算績效管理體系中，形成具有內(nèi)控效用的預算績效管理模式，逐漸完善預算績效管理結(jié)構(gòu)，促使各項預算績效管理規(guī)范化、高效化發(fā)展。