鐵路內(nèi)部審計在集團公司治理中的作用

黃治峰 中國鐵路南寧局集團有限公司

引言

隨著我國鐵路事業(yè)的不斷發(fā)展，鐵路內(nèi)部審計管理工作對公司的正常運營可以提供有效的保障。加強對鐵路企業(yè)內(nèi)部審核工作的全流程控制，提高整體審計工作的水平，具有十分重要的意義。鐵路公司內(nèi)部審計師既要重視這一工作，又要充分了解各種可能對其產(chǎn)生的影響，從而實現(xiàn)對其全方位的管控。

一、內(nèi)部審計和公司治理的定義

(一)內(nèi)部審計的定義

IIA將內(nèi)部審計界定為：內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的確認(rèn)與咨詢活動，其目的是增加企業(yè)的增值和改進(jìn)企業(yè)的運作。在企業(yè)內(nèi)部審計中，通常采用制度和標(biāo)準(zhǔn)的方式來評估和改進(jìn)風(fēng)險管理、監(jiān)控和管理過程，并協(xié)助公司實現(xiàn)最終目的。國內(nèi)審計委員會于2013年頒布的《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》(1101)中對國內(nèi)審計的定義為：國內(nèi)審計是指一種獨特的、客觀的內(nèi)部評估和顧問行為，采用有效的、合理的手段，來判斷和評價企業(yè)的經(jīng)營行為、內(nèi)部管理以及風(fēng)險控制的真實性與效力，并以此促進(jìn)企業(yè)健全管理，提高經(jīng)營效益，從而實現(xiàn)目的。按照此含義，內(nèi)部審計是對一個企業(yè)內(nèi)部的一種管理與監(jiān)控手段，是為一個企業(yè)更加真實、獨立的自我監(jiān)控與自我管理的行為，從而達(dá)到企業(yè)更加有效的內(nèi)部監(jiān)督與控制[1]。

(二)公司治理的定義

公司治理實質(zhì)上是一個制度上的組織。企業(yè)老板、股東、高層管理者等企業(yè)權(quán)利相關(guān)者在企業(yè)所有權(quán)與控制權(quán)的分配與協(xié)調(diào)上共同形成的一個系統(tǒng)。企業(yè)管理包括企業(yè)的內(nèi)部管理和企業(yè)管理層的內(nèi)部管理[2]。企業(yè)的法人管理重點涉及股東的權(quán)利、公司架構(gòu)、股東權(quán)益等，而企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)激勵機制、股東大會、董事會和監(jiān)事會的組成架構(gòu)等都是企業(yè)管理的關(guān)鍵。企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、權(quán)力架構(gòu)、內(nèi)部機制內(nèi)部激勵機制，以及公司的外部管理機制，包括外部市場機制、政府機制和社會機制[3]。

二、鐵路局集團公司治理結(jié)構(gòu)概況

2019年1月，中國鐵路公司由全民所有制企業(yè)改革為有限責(zé)任公司，并更加明確了中國鐵路公司的市場主體地位和自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧的主要責(zé)任，企業(yè)法人治理架構(gòu)也日趨完善。國家鐵路局公司將根據(jù)新《公司法》規(guī)定設(shè)置董事會、監(jiān)事會、總經(jīng)理。集團董事會作為公司法人管理架構(gòu)中的主要構(gòu)成機構(gòu)，對企業(yè)管理工作具有重要的引導(dǎo)作用[4]。支持和按照黨委議事規(guī)則及企業(yè)重大決策事項在一定范圍內(nèi)對集團重大事項進(jìn)行討論、決策，董事會、監(jiān)事會、領(lǐng)導(dǎo)依法行使職權(quán)。集團董事是企業(yè)最高決策機構(gòu)，依照董事會決策事項細(xì)則履行職責(zé)。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及公司章程，建立公司監(jiān)督機構(gòu)，也就是集團公司監(jiān)事會、監(jiān)督董事會、管理層執(zhí)行公務(wù)。集團公司經(jīng)理層的組成人員依法行使權(quán)力、履行職能、堅持分工負(fù)責(zé)、級別分明，承擔(dān)責(zé)任。

三、內(nèi)部審計在集團公司治理中的作用

(一)監(jiān)督作用

集團董事會作為公司法人管理架構(gòu)中的主要構(gòu)成機構(gòu)，對企業(yè)管理工作具有重要的引導(dǎo)作用。內(nèi)部審計可以對公司及所屬單位的財務(wù)收支，內(nèi)部控制和風(fēng)險管理等生產(chǎn)和管理活動進(jìn)行獨立和客觀的監(jiān)督，對公司在發(fā)展過程中存在的各種風(fēng)險隱患也能及時識別、分析和預(yù)判，推動企業(yè)依法經(jīng)營、推動權(quán)力規(guī)范運作、提高企業(yè)治理水平與能力[5]。

(二)評價作用

內(nèi)部審計機構(gòu)被放在集團最高管理層中，具有很高的獨立性，因此其內(nèi)部審計工作的進(jìn)行通常不會受到其他組織的干涉。因此，內(nèi)部審核能夠?qū)ζ髽I(yè)運營管理體系構(gòu)建情況，項目業(yè)務(wù)發(fā)展情況，企業(yè)運營成果是否真實，合理、有效等情況進(jìn)行審核，內(nèi)控制度建立與完善情況及具體實施情況，管理履行職責(zé)情況等作了客觀公允的評價。同時對未達(dá)到目標(biāo)存在的問題，公司運營管理過程中存在的問題與不足提出審核意見與建議，為公司管理人員做出正確合理的決策提供了必要的保障[6]。

(三)咨詢作用

內(nèi)審對集團公司戰(zhàn)略、運行機制、管理程序、生產(chǎn)運營等方面具有較為完整的認(rèn)識，具有很好的綜合性和覆蓋面，在參與公司治理、提供咨詢、建議方面具有先天的優(yōu)越性。從體制制度的角度著手，分析系統(tǒng)性、普遍性問題的深層根源，從制度、長期發(fā)展等角度出發(fā)，對公司的整體發(fā)展提供指導(dǎo)，并對其進(jìn)行規(guī)范化、系統(tǒng)性、普遍性的治理。

(四)防范風(fēng)險作用

由于市場要求發(fā)生變化，企業(yè)得到了快速的發(fā)展，但也遇到了許多可能存在的經(jīng)營風(fēng)險，這些風(fēng)險通常會涉及合同，法律以及資金管理方面，并且一旦把以上問題變成現(xiàn)實問題后，不僅給企業(yè)正常運營造成巨大負(fù)面影響，還可能造成巨大經(jīng)濟損失或者不良社會影響。通過對公司可能發(fā)生和已發(fā)生的各種風(fēng)險問題進(jìn)行預(yù)測和預(yù)報，達(dá)到“治未病，防未病”的目的，對風(fēng)險問題進(jìn)行合理篩選和預(yù)防，將風(fēng)險問題的影響降到最低。

四、內(nèi)部審計在鐵路局集團公司治理中的問題和困境

(一)內(nèi)部審計“獨立性”與公司治理機制存在矛盾

鐵路內(nèi)部審計單位直接由集團公司黨委會和董事會直接領(lǐng)導(dǎo)，對其執(zhí)行和審核的結(jié)果進(jìn)行匯報。然而，根據(jù)某國鐵路總公司的現(xiàn)實，公司設(shè)立了一個內(nèi)審計小組，平時的工作都是一個副總協(xié)管，并沒有設(shè)立一個總審核員的職位。從審計工作的角度來看，審計部是集團的一個職能機構(gòu)，它對董事會負(fù)有一定的責(zé)任，既要服從董事會的領(lǐng)導(dǎo)，又要為集團的管理者提供服務(wù)，同時也要承擔(dān)起企業(yè)的內(nèi)部治理責(zé)任。由于“身份”與責(zé)任的矛盾，往往會導(dǎo)致內(nèi)部審核的獨立性受到影響，從而使其在某種意義上無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

(二)內(nèi)部審計理念、范圍局限，職能有待拓展

當(dāng)前，我國鐵路企業(yè)的內(nèi)部審計師對內(nèi)審工作的重視程度不夠，未能將其與企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)有機地聯(lián)系起來，絕大多數(shù)的內(nèi)審員還存在著“查錯糾弊”的觀念。現(xiàn)內(nèi)審項目及內(nèi)審主要職能仍是監(jiān)督檢查過去及已發(fā)生過的經(jīng)濟活動，其主要作用是“查錯糾弊”，它審計范圍局限，不能對已出現(xiàn)的各類風(fēng)險加以識別，預(yù)防與控制，并協(xié)助管理層做出管理與決策以預(yù)防與增加企業(yè)的盈利。此外，在這一階段內(nèi)部審計還停留在會計信息形式上進(jìn)行識別和考核，妨礙咨詢開展，妨礙內(nèi)部審計考核和咨詢功能拓展。

(三)資源不足，難以實現(xiàn)審計全覆蓋

由于內(nèi)審資源豐富，內(nèi)審工作繁重，當(dāng)前鐵路企業(yè)的內(nèi)審工作難以實現(xiàn)。就某鐵路集團而言，其單位類型多樣，有直屬車站、車務(wù)段、機務(wù)段、工務(wù)段、電務(wù)段、通信段、車輛段、建筑段等等，獨立公司(非運輸公司)、參股公司、施工單位等直屬單位及個別機關(guān)；審計內(nèi)容主要包括經(jīng)營業(yè)績審計、任期及任中經(jīng)濟責(zé)任審計、建設(shè)資金的管理與運用審計、財務(wù)收支審計、特殊審計等，一年內(nèi)審計事項約150項。當(dāng)前，非運輸業(yè)能夠做到年度稽核，并將其全部納入其最低層級的公司；但是，客貨運站點和其他部門的審核時間僅為兩年(一次為兩年)，盡管涵蓋了各部門的全部運營周期，但目前的審計時效性已經(jīng)有所不足。

(四)內(nèi)部審計人員專業(yè)單一，業(yè)務(wù)水平有待提升

由于鐵路內(nèi)審計單位職業(yè)多，項目種類多，審計領(lǐng)域廣，所以鐵路企業(yè)內(nèi)審工作不僅需要審計，會計等專業(yè)技能，還應(yīng)熟悉鐵路各專業(yè)在運輸站段管理，建設(shè)項目管理，企業(yè)經(jīng)營管理幾個方面專業(yè)技能。但是就目前審計工作而言，多數(shù)審計員由財務(wù)、會計專業(yè)轉(zhuǎn)來，職業(yè)較為單一，業(yè)務(wù)知識還局限于財務(wù)方面，很難適應(yīng)鐵路企業(yè)內(nèi)部審核工作。鐵路總公司審計部門在結(jié)構(gòu)上和人員配備上都比較齊全，但是因為審計專業(yè)審計人員多為專業(yè)審計人員，負(fù)責(zé)工程造價、預(yù)算管理等，企業(yè)在經(jīng)營管理和風(fēng)險管理方面專業(yè)知識欠缺，審計和工程管理方面專業(yè)人才不足，在實施鐵路大型基建和專項審計方面工程審計難度較大，有時還需借助社會審計。

(五)內(nèi)部審計成果利用差強人意

當(dāng)前，鐵路企業(yè)內(nèi)部審計的結(jié)果主要集中在對被稽查企業(yè)進(jìn)行問題的處理上，未能對問題的成因進(jìn)行深刻剖析，從而對其進(jìn)行全面的審計，并將其應(yīng)用于企業(yè)的內(nèi)部管理。在對稽查工作的過程中，各職能單位發(fā)現(xiàn)問題的蛛絲馬跡之外，并未充分發(fā)揮其作用。在今年的內(nèi)審中，對某國鐵路總公司在集團層面上進(jìn)行了普遍性、典型問題的通報，提醒各部門注意，并從中吸取教訓(xùn)，避免再次出現(xiàn)此類問題。但是，在隨后的審計工作中，卻被查出存在一些問題，這些問題，如考核力度小、違規(guī)成本低等。

五、更好地發(fā)揮內(nèi)部審計在鐵路局集團公司治理中作用的優(yōu)化策略

(一)強化內(nèi)部審計“獨立性”，在公司治理中更好發(fā)揮監(jiān)督作用

鐵路內(nèi)部審計必須適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，適應(yīng)鐵路新的發(fā)展要求，由最高管理層設(shè)計內(nèi)部審計機構(gòu)在公司治理中的“位置”，進(jìn)一步強化內(nèi)部審計的獨立性。改變內(nèi)部審計部門同集團公司其他職能部門平級并行的“尷尬”局面，及時建立總審計師制度和審計工作委員會制度，加強集團公司黨委會和董事會對審計工作委員會工作的直接領(lǐng)導(dǎo)。保障內(nèi)部審計人員自主，客觀地進(jìn)行審計活動，推動集團公司的制度與治理過程的能力均獲得有效地提高，為企業(yè)的穩(wěn)定與優(yōu)質(zhì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

(二)立足經(jīng)濟監(jiān)督定位，拓展審計范圍和審計職能

2022年1月，在全國審計工作座談會上，提出了“以審計監(jiān)督為立足點”，第一，經(jīng)濟監(jiān)督的定位問題。鐵路內(nèi)部審計機關(guān)應(yīng)站在自己的立場上，轉(zhuǎn)變審計觀念，根據(jù)審計權(quán)限與范圍從事后監(jiān)督與“查錯糾弊”兩個角度進(jìn)行審計，朝著全面監(jiān)督、防范風(fēng)險、督促中央及上級重要政策貫徹落實落地、促進(jìn)集團公司發(fā)展戰(zhàn)略、核心工作推進(jìn)實施的方向發(fā)揮了作用。應(yīng)堅持審計目標(biāo)導(dǎo)向，將審計重心從過去財政收入審計拓展到經(jīng)營績效審計，內(nèi)控風(fēng)險審計和管理審計，在查漏糾弊的同時，還應(yīng)將內(nèi)部審計的功能擴展并轉(zhuǎn)化為管理，服務(wù)及咨詢等諸多功能，凸顯內(nèi)部審計的全面性、專業(yè)性和連續(xù)性，及時、準(zhǔn)確地反映實際情況，使審計工作的質(zhì)量、時效不斷得到提高。

(三)把握工作重點，創(chuàng)新方法手段，提升審計工作效果

鐵路內(nèi)部審計要緊緊圍繞服務(wù)新發(fā)展格局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，加強審計信息化建設(shè)、科技強審，創(chuàng)新方式方法是保證，提高審計工作質(zhì)量效果是目的。要圍繞集團公司工作重點，將常規(guī)審計與專項審計相結(jié)合，提高審計針對性，特別是要搞好重大決策部署跟蹤審計、在建設(shè)項目和變更大修工程、安全資金投入和業(yè)務(wù)外包、資金管理等領(lǐng)域開展審計監(jiān)督和專項審計工作，提高審計精準(zhǔn)度和深度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計保障落實、防控風(fēng)險、改進(jìn)經(jīng)營管理的作用。

(四)內(nèi)部審計與其他審計優(yōu)勢互補，實現(xiàn)審計全覆蓋

我國審計制度下國家審計兼具政治性、法定性、獨立性、綜合性與專業(yè)性；社會審計獨立而廣泛。目前我國鐵路企業(yè)內(nèi)審工作以審計署、鐵路局集團為主，同時鐵路企業(yè)還要對會計報告開展審查工作。鑒于鐵路局集團審計任務(wù)不相適應(yīng)，審計很難做到全面審計等困境，需要做到各級審計和國家審計，社會審計優(yōu)勢互補。在編制年度審核方案和擬定審核方案的過程中，應(yīng)強化整體謀劃，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、成果共享和整體推進(jìn)。

(五)提升鐵路內(nèi)部審計人員素質(zhì)

國家審計工作委員會在北京召開的2022年度全國審計工作座談會上提出，要強化內(nèi)部審計隊伍，突出注重“能說能干的審計師”。鐵路內(nèi)審應(yīng)將自己的專業(yè)技能與實際情況相聯(lián)系，提高分析、總結(jié)、邏輯判斷和語言表達(dá)的技能，提高自己的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要在審計現(xiàn)場實習(xí)、業(yè)務(wù)交流研討、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面加強對自己的“三個本領(lǐng)”的訓(xùn)練。鐵路企業(yè)要主動搭建交流平臺，拓寬渠道，合理配備審計、會計、工程、經(jīng)營管理等領(lǐng)域的人員，為非審計人員職稱評定和晉升開“綠燈”，推動各類優(yōu)秀的人員參與到鐵路內(nèi)部審計工作中來，從而為更好地發(fā)揮內(nèi)部審計在集團管理中的作用打下了堅實的基礎(chǔ)。

(六)有效利用審計成果，促進(jìn)集團公司治理

一是要將審計成果列入各個單位的績效考評之中。各有關(guān)職能部門要將審核結(jié)果融入到企業(yè)的工作業(yè)績評價中；對人事工作，要以審核結(jié)果為主要參考；要運用好稽查結(jié)果，及時查出問題和解決問題。二是要充分利用內(nèi)審結(jié)果的價值。通過對問題點和風(fēng)險隱患的預(yù)防、揭露和警示，促使各部門進(jìn)行及時的糾正和預(yù)防，使內(nèi)部審核的結(jié)果真正的為公司創(chuàng)造了更大的經(jīng)濟效益。三是要構(gòu)建問題數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)結(jié)果的分享。由于鐵路企業(yè)眾多，其經(jīng)營特點、管理重點和危險點也不同，因此，要在單位內(nèi)部設(shè)立內(nèi)部審計部門，提供學(xué)習(xí)借鑒，發(fā)揮內(nèi)部審計“治已病、防未病”的作用，促進(jìn)單位引以為戒，預(yù)警預(yù)防。

六、結(jié)語

內(nèi)部審計是單位實現(xiàn)經(jīng)濟決策科學(xué)化，內(nèi)部管理規(guī)范化和風(fēng)險防控常態(tài)化所必須進(jìn)行的制度設(shè)計，也是每個單位加強內(nèi)部控制必不可少的重要工具。鐵路內(nèi)部審計部門應(yīng)圍繞建設(shè)交通強國和鐵路先行的目標(biāo)，以深化強基達(dá)標(biāo)和提質(zhì)增效為主題，不斷提升管理水平，從政策落實，規(guī)范管理和深化改革等方面落實審計監(jiān)督的職能、反腐倡廉等責(zé)任與使命對企業(yè)體制改革與高質(zhì)量發(fā)展作出了新貢獻(xiàn)。