數(shù)字化建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件治理邏輯研究

唐明慧

賀州學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

一、引言

數(shù)字鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理未來發(fā)展的必然趨勢，利用現(xiàn)代信息技術(shù)對傳統(tǒng)工業(yè)，村落進(jìn)行數(shù)字化升級，保證現(xiàn)代鄉(xiāng)村的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)，數(shù)字鄉(xiāng)村又是社會變遷的重要縮影。信息技術(shù)不斷發(fā)展，能夠促使鄉(xiāng)村社會的理念、制度和手段實(shí)現(xiàn)智能化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)，注重?cái)?shù)字信息內(nèi)容的建設(shè)，建立高效靈敏的現(xiàn)代社會治理體系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化基礎(chǔ)，快速推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)，能夠提高我國村級治理的現(xiàn)代化水平，共同保障鄉(xiāng)村建設(shè)的快速發(fā)展。

隨著數(shù)字化時(shí)代的到來，在跨越式、沖擊式的發(fā)展進(jìn)程中，社會結(jié)構(gòu)變遷與體制轉(zhuǎn)型的疊加，中國進(jìn)入了一個高風(fēng)險(xiǎn)社會[1]。其中，重大公共危機(jī)事件作為風(fēng)險(xiǎn)社會的突發(fā)式表達(dá)[2]，由于其廣泛的社會破壞性、嚴(yán)重的社會危害性，不僅對我國的公共安全體系提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，更對中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了新要求[3]。

回顧我國應(yīng)急管理體系建構(gòu)的初始條件與基石，作為治理主體的政府部門在面對重大突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)，主要依托于科層結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)“應(yīng)急響應(yīng)”，具有明顯的權(quán)威導(dǎo)向和命令服從特色[4]。現(xiàn)實(shí)的情況是，這種依托于科層結(jié)構(gòu)開展重大突發(fā)公共危機(jī)事件治理的行動邏輯，在鄉(xiāng)村地區(qū)面臨著諸多實(shí)踐困境，鄉(xiāng)村地區(qū)成為中國公共危機(jī)事件治理的薄弱地帶[5]，具體表現(xiàn)在實(shí)踐過程中治理錯位、失位，甚至衍生出新的社會矛盾等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)背景下的農(nóng)村地區(qū)重大突發(fā)事件的治理邏輯為何？本文通過對鄉(xiāng)村地區(qū)突發(fā)公共危機(jī)事件的分析研究，解讀鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯。

二、鄉(xiāng)村地區(qū)公共危機(jī)治理的內(nèi)在邏輯

（一）權(quán)力嵌入：壓力達(dá)標(biāo)下的“急時(shí)行政”

在“鄉(xiāng)政村治”的政治結(jié)構(gòu)下[6]，基層政權(quán)長期“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上，鄉(xiāng)村常態(tài)化公共事務(wù)的決策權(quán)和行動權(quán)主要由以村兩委為代表的自治組織掌握[7]，表現(xiàn)出一種“上下分治”的治理形態(tài)[8]。這種制度與組織安排雖然保證了鄉(xiāng)村社會的自治性，但也導(dǎo)致了自治組織的組織體系和治理權(quán)威不斷弱化[9]。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行具有時(shí)效性的剛性任務(wù)時(shí)，單純依靠自治組織的自主決策、自主行動往往難以完成上級政府指標(biāo)考核。在政府內(nèi)部的壓力型體制驅(qū)動下[10]，基層政府則會直接或間接進(jìn)入鄉(xiāng)村社會，以“行政權(quán)力嵌入”的方式重構(gòu)鄉(xiāng)村公權(quán)結(jié)構(gòu)，主導(dǎo)開展相關(guān)工作。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上，但通過資源的供給和制度的輸入[11]，使作為鄉(xiāng)村治理核心主體的自治組織在具備自治化的政治權(quán)力屬性同時(shí)，還兼具著官僚化的行政權(quán)力屬性[12]，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制[13]，為其在鄉(xiāng)村社會開展“急時(shí)行政”提供組織條件和權(quán)力基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村公共危機(jī)治理作為一種典型的具有時(shí)效性的剛性任務(wù)，基層政府必須保證相關(guān)措施落實(shí)的及時(shí)性，避免公共危機(jī)事件擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)由可能性轉(zhuǎn)化成實(shí)質(zhì)性。在全國“一盤棋”的防控工作布局下，根據(jù)“發(fā)包-打包-抓包”的政策執(zhí)行邏輯，重大公共危機(jī)事件的治理任務(wù)最終下壓到基層政府。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，缺乏直接治理權(quán)力的鄉(xiāng)村地區(qū)是實(shí)施治理行動的主要場域。但在危機(jī)事件防控任務(wù)的強(qiáng)大壓力之下，則依托于村兩委等自治組織開展“急時(shí)行政”，以降低村兩委等自治組織自行開展治理行動的遲滯性與不確定性。

（二）策略行動：鄉(xiāng)土傳統(tǒng)下的行動慣性

不同于社會政策制定所遵從的由社會訴求到政府決策的“自下而上”路徑，政策執(zhí)行表現(xiàn)出一種由政府到社會的“自上而下”路徑，政策執(zhí)行的成功與否不僅僅取決于政府決策，更大程度上取決于作為政策接受面的社會[14]，受到所處于的社會環(huán)境影響[15]，環(huán)境的差異使政策執(zhí)行出現(xiàn)不同的實(shí)踐樣態(tài)和效果[16]。雖受制于宏大的外部行政環(huán)境，但鄉(xiāng)村社會在一定程度仍是一個相對獨(dú)立的政治場域[17]，其運(yùn)行存在著內(nèi)生的鄉(xiāng)土秩序。當(dāng)國家政策執(zhí)行策略和鄉(xiāng)民行動慣性相沖突時(shí)，鄉(xiāng)民阻撓政策執(zhí)行的可能性要大于自我糾正行動路線的可能性[18]。具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)民在面對來自外部官僚體系嵌入所帶來的高度組織和行政任務(wù)的全方位監(jiān)控制約時(shí)，其感受到自身的生產(chǎn)生活受到了極大的限制，出于潛在的行為慣性，則會產(chǎn)生一種外在的抵制，且這種抵制方式會隨著壓力的疊加而變化，以爭取原有的生活節(jié)奏得以恢復(fù)。

從治理的內(nèi)容邏輯來看，政府以“行政權(quán)力嵌入”的方式在鄉(xiāng)村開展“急時(shí)行政”，并保證公共危機(jī)事件防控工作的緊急開展，并針對重大公共危機(jī)事件的治理要求采取“三封”策略，能有效避免重大公共危機(jī)事件在鄉(xiāng)村地區(qū)擴(kuò)散。但從過程邏輯來看，政府的“行政權(quán)力嵌入”直接重構(gòu)鄉(xiāng)村的內(nèi)生權(quán)力架構(gòu)，鄉(xiāng)土的內(nèi)生秩序產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。同時(shí)，“三封”政策基本上完全切斷了鄉(xiāng)民之間的聯(lián)系，對鄉(xiāng)民的生活造成了嚴(yán)重的影響。以如此劇烈、快速、強(qiáng)力的方式開展公共危機(jī)事件防控行動，必然會引起鄉(xiāng)民在思想上的反感與行動上的不配合，表現(xiàn)出一種典型的國家政策執(zhí)行邏輯與鄉(xiāng)民行動慣性沖突。這種沖突往往導(dǎo)致相關(guān)工作難以順利落實(shí)，防控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難以保證。

（三）鄉(xiāng)村自主：威權(quán)政治與草根參與

鄉(xiāng)村組織的低組織力決定了急時(shí)性政策執(zhí)行需要強(qiáng)有力的政府“權(quán)力嵌入”，以保證行動的強(qiáng)制性啟動和規(guī)范性運(yùn)行。但鄉(xiāng)村社會的自主性和鄉(xiāng)民的行為慣性，“行政化主導(dǎo)”和“行政化推動”的行動機(jī)制也存在著集權(quán)的增長、破壞規(guī)則、意識形態(tài)扭曲等可能的制度性風(fēng)險(xiǎn)[19]，導(dǎo)致政府的“行政嵌入”往往伴隨著民眾抵制、反對或?qū)沟葐栴}，使國家并不能完全遂行自己的意志。解決國家與鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)范失序問題，是急時(shí)性政策在鄉(xiāng)村地區(qū)落實(shí)執(zhí)行的制度性前提與體制性基礎(chǔ)。在現(xiàn)代化的國家權(quán)力話語體系下，國家公權(quán)的行使不僅要遵循剛性的法律程序，也要在執(zhí)行過程中尊重和保護(hù)社會中“軟性”的公序良俗，以顯現(xiàn)公權(quán)力的正當(dāng)性[20]。國家政策落實(shí)到鄉(xiāng)村，其執(zhí)行機(jī)制是“嵌入”在鄉(xiāng)村秩序中的，需要遵循鄉(xiāng)村內(nèi)部對事務(wù)處理的行動邏輯[21]。這就要求在鄉(xiāng)村地區(qū)開展緊急行動時(shí)，不僅僅要強(qiáng)化國家在鄉(xiāng)村地區(qū)的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，更需要關(guān)注其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理方式，將鄉(xiāng)村草根階級及其行動邏輯納入考量之內(nèi)。

鄉(xiāng)村地區(qū)突發(fā)公共危機(jī)事件的防控與治理需要國家權(quán)力的推動以保證行動的緊急開展，在執(zhí)行的過程中，遵循具有傳統(tǒng)性、非正式性的“村規(guī)民約”等鄉(xiāng)村內(nèi)生行為規(guī)范，提高作為個體的鄉(xiāng)民對公共危機(jī)事件的防控等風(fēng)險(xiǎn)治理的參與度，再造鄉(xiāng)村公共性，從而觸發(fā)鄉(xiāng)村的自主行動機(jī)制，是鄉(xiāng)村重大公共危機(jī)事件治理的內(nèi)在邏輯。通過對防控政策目標(biāo)和鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生秩序邏輯的調(diào)試，在改善或取消不合“人情”的防控措施的同時(shí)，以行政吸納的方式將各村小組長納入公共危機(jī)事件的防控與治理工作隊(duì)伍行列，在賦予正式權(quán)力和行政責(zé)任的同時(shí)，使其運(yùn)用“宗親權(quán)威”開展工作，更進(jìn)一步地吸納普通鄉(xiāng)村參與治理，形成一種國家與鄉(xiāng)村社會協(xié)同防控與治理的新局面。

三、數(shù)字化建設(shè)背景下的鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件治理路徑

面對疫情，無論采取何種防控行動模式，其目標(biāo)都應(yīng)該且必須是實(shí)現(xiàn)對疫情的蔓延得以有效的控制，這也成為了不同治理模式的理論切入點(diǎn)和實(shí)踐出發(fā)點(diǎn)。因此，構(gòu)建由國家與草根組成的復(fù)合行動主體，并以有效防控鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件治理和保護(hù)鄉(xiāng)村秩序?yàn)橹卫砟繕?biāo)的復(fù)合型治理模式，可以成為鄉(xiāng)村地區(qū)治理的理想選擇。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)威主義觀，建設(shè)服務(wù)型政府

在中國式的治理中，黨和政府必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，是多元治理主體的核心，其行動和價(jià)值取向直接影響著我國的治理模式與實(shí)效。因此，實(shí)現(xiàn)雙復(fù)合型治理模式首先取決于黨和政府的治理理念。總的來說，就是地方基層政府必須加強(qiáng)“放管服”體制改革，去除“官本位”的傳統(tǒng)理念，逐步樹立起“治理”的價(jià)值理念和行動邏輯，實(shí)現(xiàn)職能角色由“管控型”向“服務(wù)型”的過渡。誠然，公共衛(wèi)生事件的治理依然需要權(quán)威的國家在場，但面臨鄉(xiāng)村地區(qū)復(fù)雜性，不可能僅靠政府來實(shí)現(xiàn)相關(guān)鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件治理的目標(biāo)，也不利鄉(xiāng)村社會的保護(hù)，構(gòu)建鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)事件的內(nèi)生機(jī)制才是根本之策，這也是對建設(shè)服務(wù)型政府的重要要求。比如在事件防控的過程中，防控工作組織的建立和運(yùn)行政府所發(fā)揮的作用應(yīng)是協(xié)助、引導(dǎo)而非替代，在防控過程中應(yīng)是資源供給、制度保障而非具體方案的輸入。通過為鄉(xiāng)村內(nèi)生的鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件治理機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行統(tǒng)籌和提供相應(yīng)的服務(wù)，應(yīng)是基層政府在鄉(xiāng)村地區(qū)開展相關(guān)公共危機(jī)事件治理工作的重要內(nèi)容。

（二）形塑鄉(xiāng)村秩序認(rèn)同，發(fā)揮內(nèi)生資本作用

鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件治理需要全面性和廣泛性推進(jìn)，而鄉(xiāng)村社會存在著豐富的內(nèi)生性資源，如何運(yùn)用這些資源去應(yīng)對公共危機(jī)事件成為了提升治理成效的關(guān)鍵。我國的鄉(xiāng)村作為典型的熟人社會，地緣與血緣關(guān)系成為了鄉(xiāng)民間相互聯(lián)系的重要紐帶，遵循關(guān)系理性行為邏輯，這就昭示著鄉(xiāng)村社會的集體運(yùn)行秩序與宗法倫理型社會相關(guān)聯(lián)，無形的鄉(xiāng)村社會資本激勵與倫理對國家正式權(quán)力及其運(yùn)行邏輯存在明顯影響。雙復(fù)合型模式強(qiáng)調(diào)在公共危機(jī)事件治理過程中，除了充分運(yùn)用政府資源外，更加強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序的作用。在保護(hù)鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序生態(tài)的同時(shí)，通過鄉(xiāng)村內(nèi)在的“宗親化”動員邏輯，將“鄉(xiāng)賢”“族長”等鄉(xiāng)村內(nèi)生群體權(quán)威納入鄉(xiāng)村正式的政治和行政體系，使其運(yùn)用族群的“家長權(quán)威”讓離散化的鄉(xiāng)民能集體響應(yīng)國家的緊急行動，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序的保護(hù)，從而有效提升治理的社會績效。

（三）建構(gòu)鄉(xiāng)民話語權(quán)，提升鄉(xiāng)民的主體意識

在鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件的治理過程中，雙復(fù)合型模型仍然需要進(jìn)行必要的制度安排，以此來規(guī)范行為者。但鄉(xiāng)村社會作為一個自治體，保證其自治權(quán)，在制度設(shè)計(jì)上將各主體的自覺性和能動性納入其中。因此，強(qiáng)調(diào)國家與鄉(xiāng)村社會的對話，實(shí)現(xiàn)政社的良性互動是雙復(fù)合型模式的基本導(dǎo)向。在具體的實(shí)踐中，在加強(qiáng)國家與政府的基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)的同時(shí)，改變農(nóng)村政治場域農(nóng)民“啞語”的話語結(jié)構(gòu)，豐富鄉(xiāng)民政治參與的形式和渠道，提升鄉(xiāng)民作為鄉(xiāng)村治理主體的政治話語權(quán)與行政參與權(quán)，使鄉(xiāng)民養(yǎng)成一種主動進(jìn)入鄉(xiāng)村政治場域的行為慣性，從而培育鄉(xiāng)民作為鄉(xiāng)村公共危機(jī)事務(wù)決策和執(zhí)行的主體意識，是實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)事件治理多元主體參與的雙復(fù)合型模式的重要舉措。

（四）培育鄉(xiāng)民公共精神，拓展鄉(xiāng)村彈性空間

鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件由于其影響的無差別性，對社會整體產(chǎn)生著重要的影響，因此對其的治理要從維護(hù)社會整體利益出發(fā)，在治理過程中對社會公民的個人利益可能會產(chǎn)生一定的影響。在雙復(fù)合型模式的治理下，其治理目標(biāo)依然是公共事件的有效化解，因此在強(qiáng)調(diào)“以人為本”的價(jià)值取向的同時(shí)，同樣重視鄉(xiāng)村整體的利益。而能否獲得整體利益的最大化，公民的公共精神成為了重要影響因素。公共精神本質(zhì)是一種奉獻(xiàn)精神，主要體現(xiàn)在個人利益與公共利益的協(xié)調(diào)機(jī)制中，使公民認(rèn)識到公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，個人的安全與集體的安全是融為一體的，只要集體安全的前提下自身的安全才能得以保障。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)民公共精神的培養(yǎng)，使其能自主有效地協(xié)調(diào)個人與村莊集體之間的利益關(guān)系，在維護(hù)自身的個體利益的同時(shí)，兼顧?quán)l(xiāng)村的整體利益，配合甚至參與相關(guān)防控工作，在治理公共危機(jī)事件的過程中創(chuàng)造良好的彈性空間，保證具有強(qiáng)制性、規(guī)范性的治理行動得以順利執(zhí)行。

四、結(jié)論

為理出鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件的治理邏輯，本文通過對數(shù)字化背景下鄉(xiāng)村重大突發(fā)衛(wèi)生事件的治理考察與分析，從國家秩序與鄉(xiāng)村秩序兩個維度進(jìn)行實(shí)踐考察和微觀論述。主要結(jié)論是：（1）鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)為降低鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件治理提供一個新的思路；（2）數(shù)字化手段與村規(guī)民約配合使用，可以減少對鄉(xiāng)村社會內(nèi)生秩序的影響，能夠達(dá)到協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會關(guān)系的作用；（3）在鄉(xiāng)村突發(fā)公共危機(jī)事件治理過程中，要遵循鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的內(nèi)在邏輯，根據(jù)其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理方式精準(zhǔn)施策，避免國家對社會的“替代”。