浙江省環(huán)境健康管理實(shí)踐分析和建議*

丁 皓 吳小東 王曉峰 陳志健 徐沛維 張?jiān)S文琦 季政權(quán) 李 涵 酈 穎#

(1.浙江省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計(jì)研究院,浙江 杭州 310007;2.浙江省環(huán)境污染控制技術(shù)研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,浙江 杭州 310007;3.浙江省疾病預(yù)防控制中心,浙江 杭州 310051)

人們隨著物質(zhì)財(cái)富需求日益得到滿足便開始轉(zhuǎn)向追求更高層次的美好生活,因此保障人民健康成為了我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進(jìn)程中新的目標(biāo),在生態(tài)環(huán)境管理中的地位更加突出[1]。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代以來,污染防治的措施之實(shí)、力度之大、成效之顯著前所未有,生態(tài)環(huán)境明顯改善[2]。但是我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中積累下來的傳統(tǒng)環(huán)境問題尚未完全解決,其對健康的影響不容忽視,而且科技進(jìn)步又每年不斷催生出數(shù)千種新的化學(xué)品,新污染物導(dǎo)致的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)還不得而知。黨的二十大報(bào)告更是將保障公眾健康融入到了生態(tài)環(huán)境保護(hù)全過程[3]。

近年,我國在環(huán)境健康管理政策制定、技術(shù)規(guī)范制定和制度試點(diǎn)等方面取得了一定成果。政策制定方面,2014年修訂了《環(huán)境保護(hù)法》,提出建立健全環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估制度;《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《健康中國行動(2019—2030年)》《“十四五”環(huán)境健康工作規(guī)劃》等一系列重要政策性文件均提出加強(qiáng)環(huán)境健康管理[4-5]。技術(shù)規(guī)范制定方面,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)指南總綱》等十余項(xiàng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)規(guī)范,國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布了《大氣污染人群健康風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)規(guī)范》和《化學(xué)物質(zhì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)指南》[6]。制度試點(diǎn)方面,2018年生態(tài)環(huán)境部啟動了“國家環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理試點(diǎn)”,現(xiàn)有浙江省麗水市云和縣、山東省日照市五蓮縣、湖北省十堰市武當(dāng)山特區(qū)、四川省成都市、江蘇省連云港市、上海市等不同級別的試點(diǎn);2019年國家衛(wèi)生健康委員會在江蘇省、山東省、河北省、安徽省、廣東省、浙江省等的10個(gè)疾病預(yù)防控制中心啟動了“環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估試點(diǎn)”。然而,我國的環(huán)境健康管理水平與發(fā)達(dá)國家相比仍存在較大差距,環(huán)境健康法律制度體系和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)規(guī)范體系不完善、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則未能始終貫穿于管理實(shí)踐、環(huán)境質(zhì)量考核未優(yōu)先考慮人體健康等問題較為突出。

浙江省早在2010年就開始在重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、開展國家環(huán)境健康管理試點(diǎn)、實(shí)施環(huán)境健康素養(yǎng)提升等一系列工作,當(dāng)然也在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)滯后、技術(shù)能力不足、管理手段不科學(xué)等問題,不過也在全國起到了創(chuàng)新引領(lǐng)作用。本研究首先總體分析了環(huán)境健康管理的特征,然后詳細(xì)梳理了浙江省現(xiàn)行環(huán)境健康管理相關(guān)政策和主要工作成效,并借鑒國內(nèi)環(huán)境健康管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)有針對性地提出建議,以期為推進(jìn)浙江省環(huán)境健康管理提供參考。

1 環(huán)境健康管理主要特征

以有效保障公眾健康為原則,預(yù)防和控制與健康損害密切相關(guān)的環(huán)境因素,最大限度防止因環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害問題的發(fā)生或?yàn)橄魅跗溆绊懗潭榷_展的包括環(huán)境健康調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)防控等在內(nèi)的一系列前端環(huán)境管理活動稱為環(huán)境健康管理[7]。目前,我國環(huán)境健康管理工作主要涉及生態(tài)環(huán)境部門和衛(wèi)生健康部門,生態(tài)環(huán)境部門側(cè)重于污染物的監(jiān)測和控制,衛(wèi)生健康部門側(cè)重于人群健康損害的環(huán)境因素識別[8]。環(huán)境健康管理主要具有以下特征:

(1) 重要性。根據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì),全球25%的過早死亡和重大疾病與環(huán)境污染有關(guān),我國因環(huán)境污染導(dǎo)致的疾病負(fù)擔(dān)居全球最嚴(yán)重行列[9]。2012—2019年全球 87種疾病負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)因素中,環(huán)境因素是暴露風(fēng)險(xiǎn)增加最多的因素之一[10]。由此可見,環(huán)境污染是影響我國乃至全世界公眾健康的重要風(fēng)險(xiǎn)因素。

(2) 復(fù)雜性。環(huán)境健康是一個(gè)復(fù)雜的科學(xué)問題,因果關(guān)系確定難,因?yàn)榄h(huán)境健康危害往往比較隱蔽甚至未知,傳統(tǒng)環(huán)境問題的健康影響還未完全掌控,未納入管控的新污染物出現(xiàn)使得環(huán)境健康問題更加復(fù)雜,應(yīng)對難度加大。同時(shí),環(huán)境健康管理是一項(xiàng)跨部門、跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的綜合工作,需要建立強(qiáng)有力的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機(jī)制,但行政層面涉及多個(gè)部門,協(xié)調(diào)工作往往十分復(fù)雜。

(3) 敏感性。原環(huán)境保護(hù)部《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》就已經(jīng)提到,我國有3 000余種化學(xué)物質(zhì)對人體健康和生態(tài)環(huán)境危害嚴(yán)重,個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)“癌癥村”等嚴(yán)重的健康和社會問題。可見,環(huán)境健康問題直接關(guān)系到老百姓切身利益,關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定,是關(guān)注度極高、敏感性極強(qiáng)的社會問題和政治問題,政府對于環(huán)境健康問題需要高度謹(jǐn)慎。

(4) 滯后性。傳統(tǒng)環(huán)境污染帶來健康危害往往在多年的累積后才逐漸顯現(xiàn),因此即便生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善,環(huán)境污染對人群的健康影響仍將在較長時(shí)間內(nèi)持續(xù)[11],低劑量污染物長期暴露帶來的健康風(fēng)險(xiǎn)更是難以闡釋清楚。

2 浙江省環(huán)境健康管理工作進(jìn)展

2.1 環(huán)境健康管理與政策銜接

2020年以來,環(huán)境健康管理在浙江省相關(guān)政策文件中越來越受到重視(見表1),環(huán)境健康管理工作得到了政策保障。

表1 浙江省環(huán)境健康管理相關(guān)政策Table 1 Environmental health management policies of Zhejiang Province

由表1可以發(fā)現(xiàn),浙江省將開展國家環(huán)境健康管理試點(diǎn)工作與省市各級規(guī)劃結(jié)合,重點(diǎn)在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、健康監(jiān)測和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面提出了一系列要求。環(huán)境健康是一項(xiàng)前瞻性的生態(tài)環(huán)境管理工作,政策要以保障公眾健康為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),在生態(tài)環(huán)境管理制度、環(huán)境健康管理體系和生態(tài)環(huán)境價(jià)值轉(zhuǎn)化等方面進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境健康在生態(tài)環(huán)境管理中的創(chuàng)新和引領(lǐng)作用。

2.2 形成多項(xiàng)制度創(chuàng)新

云和縣創(chuàng)新環(huán)境空氣質(zhì)量評價(jià)方法,開展了大氣污染物健康影響研究,分析各項(xiàng)污染物導(dǎo)致的居民超額死亡風(fēng)險(xiǎn),創(chuàng)新研制并官方發(fā)布了AQHI,麗水市還將環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)納入生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系,研究制定《環(huán)境空氣質(zhì)量健康指數(shù)(AQHI)技術(shù)規(guī)定》,成為全國首個(gè)環(huán)境健康地方標(biāo)準(zhǔn)。麗水市構(gòu)建了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)“篩、評、控”管理體系,開展了全市環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)源識別與評估,形成了包括突發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和慢性累積健康風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的指標(biāo)體系和評價(jià)方法,建立了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)源清單,探索環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)單位名錄管理制度,實(shí)施分類分級管控,在重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評中率先開展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估。環(huán)境健康與打造山區(qū)新型城鎮(zhèn)化樣板縣域、全域“5A”景區(qū)等工作相結(jié)合,上線康養(yǎng)指數(shù)應(yīng)用場景,打造“健康環(huán)境+產(chǎn)業(yè)”發(fā)展模式,推出了一批生態(tài)環(huán)境與健康產(chǎn)品。

2.3 地方環(huán)境健康管理能力逐步提升

浙江省生態(tài)環(huán)境廳每年組織全省環(huán)境健康管理培訓(xùn),普及生態(tài)環(huán)境健康管理知識和理念。麗水市通過AQHI的實(shí)時(shí)預(yù)報(bào),最大限度地為公眾提供健康風(fēng)險(xiǎn)信息參考,直接將知情權(quán)、參與權(quán)交到老百姓手中,成為了生態(tài)環(huán)境管理公眾參與工作中的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。云和縣通過設(shè)立“環(huán)境健康衛(wèi)士”,將企業(yè)環(huán)保管理和職業(yè)人群健康管理有機(jī)融合,逐步完善了以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體,貫徹以人為本理念的環(huán)境管理體系。2022年,麗水市和臺州市啟動編制環(huán)境健康專項(xiàng)規(guī)劃,系統(tǒng)謀劃2024—2030年環(huán)境健康管理工作,在風(fēng)險(xiǎn)防控、保障人群健康和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等多方面提出創(chuàng)新舉措。

3 國內(nèi)其他地區(qū)的環(huán)境健康管理對浙江省的啟示

3.1 國內(nèi)其他地區(qū)環(huán)境健康管理主要經(jīng)驗(yàn)

上海市、四川省成都市、廣東省深圳市、江蘇省連云港市、山東省日照市五蓮縣等都因地制宜地形成了各具特色的環(huán)境健康管理模式(見表2)。例如上海市、四川省成都市推動了環(huán)境健康相關(guān)機(jī)構(gòu)建設(shè),廣東省深圳市、四川省成都市將環(huán)境健康管理納入了地方立法或“十四五”規(guī)劃,四川省成都市、江蘇省連云港市、山東省日照市五蓮縣完成了區(qū)域環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)識別與評估、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防控等工作,這些經(jīng)驗(yàn)對浙江省來說都具有一定的借鑒價(jià)值。

表2 國內(nèi)其他地區(qū)環(huán)境健康管理主要經(jīng)驗(yàn)Table 2 Domestic experiences in other areas on environmental health management

3.2 浙江省環(huán)境健康管理存在的不足

雖然浙江省環(huán)境健康管理在國內(nèi)起步較早,但通過與其他地區(qū)對照仍可發(fā)現(xiàn)存在著一些不足。

(1) 缺少頂層設(shè)計(jì)

浙江省目前仍缺少具有操作性的環(huán)境健康管理工作方案或規(guī)劃,仍處于“摸石過河”的階段,相較于廣東省深圳市、四川省成都市,浙江省由于缺乏上位文件的明確要求,因此在重點(diǎn)工作、人員機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障等方面無法落實(shí)環(huán)境健康管理。

(2) 能力保障不足

開展制度創(chuàng)新、建立健全環(huán)境健康制度體系很大程度上依賴于技術(shù)突破,而當(dāng)前浙江省的相關(guān)基礎(chǔ)研究積累仍顯不足,環(huán)境污染暴露、環(huán)境健康影響、高健康風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)篩查、新污染物環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估等方面的環(huán)境健康技術(shù)方法體系尚未完全建立,從事環(huán)境健康管理和科研的專業(yè)隊(duì)伍也不完善,因此自主開展相關(guān)工作的能力亟需增強(qiáng)。

(3) 生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門存在壁壘

生態(tài)環(huán)境部門和衛(wèi)生健康部門是環(huán)境健康管理工作最直接的兩大主管部門,但雙方在政策制定、科學(xué)研究等多個(gè)層面均未開展合作,生態(tài)環(huán)境部門關(guān)注常規(guī)污染物排放控制和環(huán)境質(zhì)量提升,缺少對高健康風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境因素的監(jiān)測管理以及對污染暴露健康影響方面的研究,衛(wèi)生健康部門重心放在損害人群健康的環(huán)境污染因素識別上,缺少對引發(fā)健康問題的環(huán)境因素的相應(yīng)管理機(jī)制。

(4) 認(rèn)識水平有待提高

盡管建設(shè)健康環(huán)境、強(qiáng)化環(huán)境健康管理已納入多項(xiàng)浙江省的省級政策之中,但由于基礎(chǔ)薄弱,省內(nèi)部分地區(qū)對環(huán)境健康工作的重要性和必要性仍缺乏足夠認(rèn)識,存在猶豫觀望、淺嘗輒止的現(xiàn)象,尚未將環(huán)境健康管理納入生態(tài)文明建設(shè)大局。

3.3 推動浙江省環(huán)境健康管理工作的建議

(1) 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),啟動環(huán)境健康管理創(chuàng)新區(qū)建設(shè)

頂層設(shè)計(jì)是環(huán)境健康管理順利開展的重要保障?？傮w上,我國環(huán)境健康管理均處于起步階段,建議浙江省啟動環(huán)境健康管理創(chuàng)新區(qū)建設(shè),推動構(gòu)建環(huán)境健康制度體系納入浙江省未來五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大改革研究課題,適時(shí)編制印發(fā)《浙江省環(huán)境健康工作行動計(jì)劃》《浙江省環(huán)境健康管理創(chuàng)新區(qū)工作辦法》等政策文件,指導(dǎo)浙江省內(nèi)有條件的地方優(yōu)先開展創(chuàng)新區(qū)建設(shè),最終將環(huán)境健康管理納入生態(tài)環(huán)境管理制度。

(2) 打牢基礎(chǔ),以科技創(chuàng)新促制度突破

環(huán)境健康管理工作需要強(qiáng)大的技術(shù)和團(tuán)隊(duì)支撐。因此,建議進(jìn)一步重視科研支撐,開展環(huán)境健康領(lǐng)域科技攻關(guān),針對化學(xué)品環(huán)境毒理與健康風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境化學(xué)與污染暴露、健康干預(yù)與污染控制技術(shù)等重點(diǎn)領(lǐng)域開展立項(xiàng)攻關(guān),加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化,適時(shí)籌建浙江省環(huán)境健康研究中心。同時(shí),開展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)源識別,建立高環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)源清單并實(shí)施動態(tài)管理,分區(qū)管控生態(tài)環(huán)境,優(yōu)化各生態(tài)環(huán)境管控單元的環(huán)境準(zhǔn)入條件。建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),重視與人群暴露直接相關(guān)的環(huán)境要素中的有毒有害污染物。探索建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)分級管控機(jī)制,以環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)為約束條件完善排污許可制度。加強(qiáng)環(huán)境健康科技和管理人才引進(jìn)與培養(yǎng)。

(3) 完善機(jī)制,推動生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門高效合作

生態(tài)環(huán)境部門和衛(wèi)生健康部門都已開展了一些環(huán)境健康管理工作,建議兩大部門在環(huán)境健康管理領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行分工與協(xié)調(diào),將健康收益作為環(huán)境管理的重要評價(jià)指標(biāo)。充分發(fā)揮美麗浙江建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和健康浙江建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室行政協(xié)調(diào)作用,在制度建設(shè)、工作機(jī)制和科技創(chuàng)新多方面開展合作。建立環(huán)境健康問題發(fā)現(xiàn)和控制機(jī)制,通過專班、專家委員會等形式,對浙江省環(huán)境健康問題進(jìn)行形勢分析,統(tǒng)籌解決部門間聯(lián)合調(diào)查、資源共享等重大問題。

(4) 擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,加強(qiáng)績效管理

建議將環(huán)境健康納入全民普惠、健康共富等更高層級的工作中,進(jìn)一步提高地方對環(huán)境健康管理工作的認(rèn)識。鼓勵(lì)地方開展環(huán)境健康管理創(chuàng)新與實(shí)踐,積極爭取國家試點(diǎn),推動浙江省環(huán)境健康管理實(shí)現(xiàn)多層次、多樣化和特色化發(fā)展。建立績效管理機(jī)制,對于在防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)、保障人民健康和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效等方面取得明顯成效的試點(diǎn)地區(qū)予以表揚(yáng)激勵(lì),從而推動浙江省環(huán)境健康管理實(shí)現(xiàn)多層次、多樣化和特色化發(fā)展。對于AQHI等應(yīng)用較為成熟、可復(fù)制推廣的典型做法在省內(nèi)先行推廣示范,逐步向全國推廣。