村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力邏輯及其應(yīng)用對策研究

□ 孟軼琛

2017 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》），其中對于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的定位、意義、總體要求、人員組成等方面作出全面總體部署。歷經(jīng)6 年，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在組織、機(jī)構(gòu)、制度等方面得到初步的發(fā)展，影響力也逐漸在擴(kuò)大。在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸、加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)、保障村民合法權(quán)益、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升鄉(xiāng)村治理水平等方面已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用。但是經(jīng)過走訪發(fā)現(xiàn)，在山西省的某些鄉(xiāng)村中，由于種種緣由，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)還存在一些問題，據(jù)此提出一些對策建議，以期在鄉(xiāng)村振興的背景下，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)能更好發(fā)揮自身作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的幸福感。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力來源和權(quán)力內(nèi)容

在村級事務(wù)的監(jiān)督中，村委會(huì)一方面受到村支部的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，一方面作為基層群眾性自治組織又受到人民群眾的監(jiān)督。但是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展和實(shí)施，村“兩委”管理的事務(wù)和資金要比之前更多，所擁有的權(quán)力也要更大，這就意味著必須成立村一級的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是經(jīng)過筆者走訪發(fā)現(xiàn)，一些村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員對自身權(quán)力來源不清楚，在權(quán)力行使過程中對監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容和邊界不明晰，這樣勢必會(huì)帶來監(jiān)督效能的下降，因此必須首先對村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力來源和內(nèi)容進(jìn)行說明。

（一）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力來源

關(guān)于村務(wù)委員會(huì)的定位，在《指導(dǎo)意見》中明確提道：“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村民對村務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督的機(jī)構(gòu)?！贝鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員由村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)選出，對村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力來自基層人民群眾。

在村級基層事務(wù)監(jiān)督中，存在三種類型的監(jiān)督形式。從總體上看，這三種監(jiān)督形式基本上構(gòu)成了村級監(jiān)督的監(jiān)督體系。一是自上而下的監(jiān)督，也可稱作外部監(jiān)督。這具體表現(xiàn)在：上級黨委對村黨支部的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)村黨支部，這是屬于黨內(nèi)監(jiān)督的范疇；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村務(wù)委員會(huì)的日常工作進(jìn)行指導(dǎo)，這是行政監(jiān)督。二是同級監(jiān)督，即村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對于村黨委和村務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督委員在村黨支部（支委）的領(lǐng)導(dǎo)下開展自身工作。三是村民的監(jiān)督，這種監(jiān)督可稱為自下而上的監(jiān)督。雖然村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)開展對村“兩委”的監(jiān)督工作，但是追根溯源，這種權(quán)力的合法性卻是來自村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)。從整個(gè)基層監(jiān)督體系中可以看到，這個(gè)體系的最末端在于村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)，可見監(jiān)督權(quán)力不是外部賦予的，而是來自人民群眾。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的最終罷免決定權(quán)也在人民群眾手中。

（二）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力內(nèi)容

《指導(dǎo)意見》明確了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的五大職責(zé)權(quán)限和六大監(jiān)督內(nèi)容。結(jié)合走訪調(diào)研實(shí)踐，這些權(quán)限和內(nèi)容主要可以分為五大類，涉及鄉(xiāng)村中的方方面面。

1.政治類

在鄉(xiāng)村建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，有利于打通監(jiān)督的“最后一公里”。習(xí)近平總書記指出：“全面從嚴(yán)治黨首先要從政治上看，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力?！币虼舜鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)必須首先在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致。如果村務(wù)監(jiān)督工作只講業(yè)務(wù)，不講政治，那么業(yè)務(wù)工作就很有可能變成為私人謀取利益的工具，終歸監(jiān)督責(zé)任會(huì)落空。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這也是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢。村黨支部和村務(wù)委員會(huì)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，因此監(jiān)督涉及村干部對大政方針的貫徹和落實(shí)、黨員干部的盡忠職守等方面。

2.經(jīng)濟(jì)類

習(xí)近平總書記在《擺脫貧困》一書中指出：“經(jīng)濟(jì)建設(shè)就是最大的政治。”因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在當(dāng)前和今后的一個(gè)主要時(shí)期，必須緊盯住這個(gè)中心任務(wù)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展。

3.文化類

對鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)的監(jiān)督，包含方方面面，例如堅(jiān)持移風(fēng)易俗、設(shè)立文明鄉(xiāng)規(guī)民約、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等等?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“提升農(nóng)民精神風(fēng)貌，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，不斷提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度?！奔訌?qiáng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，有利于豐富農(nóng)民的精神文化生活，凝聚起建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的強(qiáng)大精神動(dòng)力。

4.社會(huì)類

監(jiān)督的目的不是為了監(jiān)督本身，而是要促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理水平的提升，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)的有效銜接中，將會(huì)有更多的資金流入基層。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，資金主要流向個(gè)人，而在鄉(xiāng)村振興中，資金主要流入集體和產(chǎn)業(yè)，用來振興鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。隨著資金數(shù)量和流向結(jié)構(gòu)的變化，這就更需要加強(qiáng)基層的監(jiān)督。

5.生態(tài)類

鄉(xiāng)村的生態(tài)建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理工作仍存在一定的問題。鑒于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展情況，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要加強(qiáng)對本村環(huán)境違法行為的監(jiān)管，明確自身的主體責(zé)任。

二、對策建議

在明確了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)力來源和權(quán)力內(nèi)容之后，為了能更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展振興，就必須在組織、人員和規(guī)則這三大方面進(jìn)行整體規(guī)劃部署。

（一）組織

從整體性而言，新成立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要注意和原有監(jiān)督組織的聯(lián)系和整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的有效銜接。

以廣東省佛山市某村為例，其村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就是在原有的財(cái)務(wù)監(jiān)督小組的基礎(chǔ)上成立的，人員未變。這樣做的好處是：一是這些原有工作人員熟悉鄉(xiāng)村業(yè)務(wù)，更容易發(fā)揮其監(jiān)督作用；二是節(jié)約了一定的監(jiān)督成本。

新成立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要想真正發(fā)揮作用，單靠這一個(gè)組織是不夠的，必須發(fā)揮整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的合力，建立復(fù)合型的監(jiān)督體系。借鑒先行試點(diǎn)浙江省武義縣后陳村的經(jīng)驗(yàn)可以得知，問題的關(guān)鍵不在于是否新設(shè)立一定的監(jiān)督組織，而在于新設(shè)立的監(jiān)督組織有沒有與原有的監(jiān)督系統(tǒng)形成合力。后陳村原先由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，資金激增但是缺乏有力的監(jiān)管，使得大量群眾上訪，干群矛盾激化?；诖耍箨惔宄闪⒘舜遑?cái)務(wù)監(jiān)督小組，但是這個(gè)組織未有效融入原有監(jiān)督系統(tǒng)而依附于村“兩委”，其依舊難以發(fā)揮作用。于是后陳村變危機(jī)為挑戰(zhàn)，建立了全國首個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。山西省某縣市規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)除了有《指導(dǎo)意見》中規(guī)定的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)和民主評議權(quán)，還有問題線索直報(bào)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察辦公室聘請村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)委員可將發(fā)現(xiàn)的問題直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、監(jiān)察辦公室報(bào)告，必要時(shí)可直接向縣紀(jì)委監(jiān)委報(bào)告，主動(dòng)發(fā)揮其“探頭”和“觸角”的作用。對于村委會(huì)無正當(dāng)理由拒絕采納的建議，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)還可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府報(bào)告。

（二）人員

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在人員方面存在的現(xiàn)實(shí)問題有：成員選拔困難。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的構(gòu)成原則上，理應(yīng)由非村委會(huì)的黨組成員或者黨員擔(dān)任，但是村中人數(shù)本來就少，黨員人數(shù)更是不多。工作環(huán)境不佳，農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)人情味重，不少村莊都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作難免被看作是違反倫理道德的。內(nèi)生動(dòng)力缺失，由于其工資和待遇明顯低于村“兩委”，現(xiàn)今也未形成良好的激勵(lì)機(jī)制，因此村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員缺乏一定的內(nèi)生動(dòng)力。培訓(xùn)課程不足，上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察對于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的培訓(xùn)不僅課程數(shù)量少，而且這些課程也難以形成體系。權(quán)責(zé)定位不明，一些村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員對于自身的角色定位不明晰，對于工作的性質(zhì)、自己的職責(zé)和義務(wù)等內(nèi)容缺乏明確的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員存在不愿作為、不能作為和不敢作為的現(xiàn)象。

在未來人員的管理上，要在人員選拔、人員培訓(xùn)、人員管理等方面下功夫。在人員選拔方面，首先要求村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員旗幟鮮明講政治，把政治原則作為衡量干部的第一標(biāo)準(zhǔn)；在人員培訓(xùn)方面，形式上要靈活多樣。針對疫情防控、農(nóng)忙時(shí)節(jié)、鄉(xiāng)村路程較遠(yuǎn)等現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，采取線上課程和線下課程相結(jié)合的模式。在課程的設(shè)置上也要結(jié)合當(dāng)前以及今后一個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)村振興這個(gè)主要任務(wù)。由于某些地區(qū)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)還處于起步階段，在這個(gè)時(shí)期村務(wù)監(jiān)督委員成員一定要了解自身定位、職權(quán)配置、職能范圍和整個(gè)組織體系，這些內(nèi)容是其之后行使監(jiān)督權(quán)的基石，如果在這個(gè)方面出現(xiàn)了差錯(cuò)，以后的工作將寸步難行。為此，探索建立適應(yīng)地方特色的、長效的、長期的培訓(xùn)機(jī)制是極其必要的；在人員管理方面，人員的管理要趨于專職化。例如可以規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員的工作時(shí)間，實(shí)現(xiàn)其工作的標(biāo)準(zhǔn)化，同時(shí)也要給予這些人員一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。山西省某村為了實(shí)現(xiàn)工作保障的標(biāo)準(zhǔn)化，做到“八有”，即有場所、有設(shè)施、有人員、有制度、有簿冊、有待遇、有牌匾、有印章。

（三）規(guī)則

基于本次走訪調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為在規(guī)則的制定上應(yīng)該著重堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：

1.明確權(quán)責(zé)界限

隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進(jìn)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)承擔(dān)的職責(zé)將會(huì)更多更重，很有可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分不明晰的問題。后陳村的發(fā)展就是一個(gè)前車之鑒，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可能會(huì)隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展出現(xiàn)“監(jiān)督”和“決策”二者職能混淆的問題。因此，要明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)責(zé)界限。

2.注重因地制宜

在規(guī)則的制定上，要堅(jiān)持普遍性和特殊性相結(jié)合。在制定一般規(guī)則的同時(shí)，也可根據(jù)地方特色來制定一些具有本鄉(xiāng)村特色的制度和方案。一般規(guī)則涉及組織名稱、組織權(quán)力來源、功能定位、權(quán)力行使、權(quán)力邊界、人員構(gòu)成等方面，上級應(yīng)該統(tǒng)一制定這些標(biāo)準(zhǔn)，使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員在行使權(quán)力的過程中有定位，有方向。這些一般性的規(guī)則還可以根據(jù)功能的不同分為常規(guī)性制度（工作例會(huì)制度、工作臺(tái)賬制度、履職報(bào)告制度）、激勵(lì)性制度（學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、薪酬保障制度、調(diào)處救助制度）和約束性制度。同時(shí)在這些一般性規(guī)則的指導(dǎo)下，各地可以積極探索具有本鄉(xiāng)村特色的規(guī)則。以山西省某村為例，圍繞村民關(guān)心的熱點(diǎn)問題，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)利用互聯(lián)網(wǎng)等新興科學(xué)技術(shù)手段，建立微信群廣泛收集民意。同時(shí)針對村民大多數(shù)外出務(wù)工看不到公示欄的情況，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及時(shí)將村中的重大事項(xiàng)公示在微信群里，實(shí)現(xiàn)了符合本村特色的工作制度的創(chuàng)新。

3.實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督

隨著未來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展和鄉(xiāng)村承擔(dān)的任務(wù)逐漸加重，提升村務(wù)監(jiān)督的精準(zhǔn)性是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)展的主要趨勢，為此應(yīng)提前做好頂層設(shè)計(jì)。在規(guī)則的設(shè)定上，除了設(shè)定一般規(guī)則和各具村特色的規(guī)則外，還應(yīng)根據(jù)具體的時(shí)間、地點(diǎn)和條件，設(shè)置一定的分事監(jiān)督規(guī)則和分時(shí)監(jiān)督規(guī)則。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作涉及鄉(xiāng)村建設(shè)的方方面面，基于現(xiàn)在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)存在的人員普遍素質(zhì)文化不高、監(jiān)督任務(wù)多的狀況，建立分事分時(shí)監(jiān)督規(guī)則，一方面可以給村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)減輕基層監(jiān)督負(fù)擔(dān)，另一方面又可以提升監(jiān)督的針對性和準(zhǔn)確性。在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的背景下，二者基層監(jiān)督的特點(diǎn)也不盡相同。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的一項(xiàng)重要的監(jiān)督職責(zé)就是對村集體資產(chǎn)的使用、村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共服務(wù)的開展、各項(xiàng)支農(nóng)和扶貧資金的發(fā)放等事宜進(jìn)行監(jiān)督。這些領(lǐng)域監(jiān)督的專業(yè)性比較強(qiáng)，因此可以設(shè)定一些規(guī)則，規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以自己單獨(dú)對哪些事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，哪些事務(wù)需要聘請專業(yè)人士進(jìn)行共同監(jiān)督。這些專業(yè)性比較強(qiáng)的監(jiān)督事務(wù)，在具備財(cái)力條件的基礎(chǔ)上，可以學(xué)習(xí)先進(jìn)村的經(jīng)驗(yàn)，逐漸委托給市場。

4.堅(jiān)持公開制度

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要以制度安排把政務(wù)公開貫穿到政務(wù)運(yùn)行全過程，權(quán)力運(yùn)行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里?！敝挥姓嬲鋵?shí)村務(wù)公開制度，才可能構(gòu)筑村干部不敢腐的圍墻。在公開這一事務(wù)上，必須花大力氣解決。就公開的內(nèi)容而言，必須具有全面性、真實(shí)性，稍有不慎便可能滋生“微腐敗”；就公開的流程而言，事前、事中和事后都必須公開。對于一些公開事項(xiàng)流程不全的情況，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)必須開展追蹤；就公開的形式而言，公開必須合乎規(guī)范。陽光是最好的“防腐劑”，公開是最好的監(jiān)督。

總而言之，有權(quán)必有監(jiān)督。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)管的復(fù)雜程度逐漸加深。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)需要從組織、人員、規(guī)則這三個(gè)方面不斷提升監(jiān)督效能，以推動(dòng)鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。